穷人的自由：从资源依赖理论视角看高等学校办学自主权

马 凤 岐

（汕头大学高等教育研究所副所长、研究员）

穷人的自由：从资源依赖理论视角看高等学校办学自主权

马 凤 岐

（汕头大学高等教育研究所副所长、研究员）

我国高等教育经过30多年的改革和发展，取得世人瞩目的成就，也存在不少问题。这些问题主要集中在高等教育的质量和创新性、受教育权平等、高等教育层次类型结构和职业教育发展、高等教育管理体制和机制等方面。在这些方面中，高等教育质量不高和创新能力不强问题尤为突出，而高等教育管理体制和机制问题最为基础，高等教育管理体制和机制改革依然应作为高等教育改革的重要甚至首要方面。改革的根本目标是，扩大高校办学自主权，促进高校之间良性竞争，激发高校活力和创新性。良性竞争是激发高等学校活力和创新性的重要途径，而高等学校办学自主权是良性竞争的必要条件。放权依然应成为新一轮高等教育管理体制和机制改革的核心内容之一。

在我国过去30多年高等教育改革中，扩大高等学校办学自主权一直是一个重要主题，高等学校获得了更多的自主管理权利，1998年《高等教育法》第三十二条至第三十八条具体规定了高等学校享有的自主权，涉及招生（包括制定招生方案、调整系科招生比例）、教学（包括设置学科和专业、制定教学计划、编选教材和组织实施教学活动）、科研（包括开展科学研究、技术开发和社会服务）、国际交流合作、人事（包括内部机构设置和人员配置、教师评聘、调整员工津贴及工资分配）、资源使用等学校办学活动的几乎所有主要方面。如此看来，高等学校的法定自主权不能说不广泛，然而，高等学校管理者还是感觉被束手脚，经常抱怨没有自主权。事实也是如此，当前我国高等学校依然唯政府马首是瞻，造成高校同质化问题严重，高等教育创新动力不足，创新能力不强，教育质量有待提高。甚至连政府官员都会困惑：既然高等学校已经享有广泛的法定权利，政府对高校的具体管理措施已相当克制，为什么高校管理者还抱怨没有自主权呢？为什么他们还惯于等待政府指令，而不创新性地开展教育改革，探索学校办学特色，提高教育质量呢？

资源依赖理论可以比较好地解释这种现象。资源依赖理论是组织理论的一个重要流派，萌芽于20世纪40年代，20世纪70年代以后被广泛应用于组织关系和组织活动研究，其主要著作是杰弗里・菲佛（Jeffrey Pfeffer）和杰勒尔德・R.萨兰基克（Gerald Salancik）1978年出版的《组织的外部控制：组织资源依赖的视角》（The External Control of Organizations：A Resource Dependence Perspective，Stanford University Press，1978/2003）。资源依赖理论认为：生存是组织最重要的事情；组织为了生存和发展，需要从外部获得资源；为此，组织必须对外部环境（其他组织是环境的一部分）作出适当反应，包括回应外部组织的要求；组织的策略和管理无不与为获得资源而对外部环境作出的反应有关。按照这种理论，所有组织都应同时被视为政治行动者，而不仅是完成任务的工作组织。

资源依赖理论非常适用于分析我国高等学校的组织关系和组织活动。高等学校生存和发展需要多种资源，主要包括人力资源（学生、教师等）、物质资源（资金、设施、设备等）和社会资源（学校的社会声誉、政府的有关政策等）。这些资源的获得，对高等学校而言，是生死攸关的。然而，在我国，高等教育资源主要掌握在政府官员手中，且他们对资源分配有很大的自由裁量权。高等学校可以制定招生方案，而各校的招生名额由政府核定，招生政策和招生过程由政府控制；高等学校有评聘教师和制定分配政策的权利，而学校人员编制规模和人事、工资政策由政府控制；高等学校能够自主管理和使用办学资源，而政府通过调整生均拨款、设立各种专项并控制专项分配，在很大程度上决定学校资金、设备等办学资源的获得；高等学校有自主开展教学、科研和国际交流活动的权利，而政府有对学校的办学活动进行评估的权力，评估结果又影响学校办学资源的获得；政府官员还可以通过“985”“211”等工程，通过确定各高校的招生批次（比如，在安排一些高校在重点线以上招生的时候，确定另一些高校为“二本”招生学校），决定各高校办学层次，从而决定学校的社会声誉，而社会声誉本身对高校来说就是一种重要资源，更何况学校层次和声誉与学校其他资源的获取直接挂钩。除此之外，政府官员还有一个最有效的杀手锏，即对高等学校管理者的任命权，独此一项，政府官员对高等学校的控制力即可超过以上所有权力。

资源依赖理论并不认为组织只能适应环境，相反，它认为，组织应该对其环境进行积极管理，甚至认为“组织生存建立在控制它与其他组织关系的能力基础之上”（Pfeffer & Salancik，2003：xiii）。组织对环境的管理，可以通过寻找替代者，降低对特定环境（组织）的依赖程度（比如通过建立多元化的资源供应系统，降低由于过分依赖特定组织而受其控制的风险）；或者采用更积极的方法，影响和控制其所依赖的组织（比如通过合并和兼并，控制为其供应资源的组织）。

高等学校有机会采取以上两种管理组织环境的方法吗？似乎机会不是很多。一些高校通过增加自身经营性收入，在一定程度上实现了办学资金来源的多元化，降低了对政府财政性经费的依赖程度，但所有公立高校对政府财政性的经常性拨款和专项拨款的依赖程度都很深。很多高校在招生、教师招聘、学校声誉方面花了很大力气，取得了不错的效果，但政府官员的意志在这些方面的影响力仍然是决定性的，学校若能获得官员的支持，就会事半功倍；在政府官员掌握大量办学资源的情况下，高校在政府之外寻找替代者的空间很小，成本很高，且事倍功半。至于影响和控制政府的权力和决策，更是让高校管理者望而却步。

在这种情况下，为高等学校剩下的选择，似乎唯有顺从，即唯政府官员马首是瞻。“组织为了从外部的联盟实现它的目标，就要溜须拍马，满足实力较强的机构的要求。”（Pfeffer & Salancik，2003：189）然而，对外部组织的顺从意味着自身决定权的减损，同时也表现了自治权的有限性。顺从会带来外部组织更多的顺从要求，而使组织本身的决定权受到越来越多的限制，组织的自治权也将逐渐丧失。

政府赋予高等学校办学自主权，却没有同时赋予其与自主权相称的资源控制权，资源控制权掌握在官员们手中，并依他们的意志分配，学校的法定自主权成了空头支票。就像穷人即使摆脱了枷锁，却没有谋生的条件，也不可能享受真正的自由。

中国科技大学前校长朱清时院士曾讲过一个比喻，他说中国高等教育像一列飞驰的火车，大家都坐在火车上，不少人觉得火车前进的方向不太对，但没有人敢跳下来，跳下来会粉身碎骨。政府官员像是高明的指挥家，高校随他们的指挥棒以同一节奏起舞。但在此过程中，丧失的是高校的创造力和特色，是高等教育的活力。

2014年7月14日，李克强总理主持召开经济形势座谈会，听取部分企业负责人的看法和建议。中国通用董事长在会上说：“我们市场主体不能乱说话，这么多部长在这。”李克强听后说：“我坦率地讲，说句实在话，我汗颜！”他又说：“千万不要以为我们这些人有多强的智慧，多大的力量，更不要说一两个部门，一两个人了。如果把千千万万的中国人的智慧和创造力调动起来，发挥出来，他创造的竞争力，创造的价值，是世界上任何一个国家不能比的。”中国高等教育的发展，亦需要发挥高等学校的创造力，高校管理者的创造力，高校教师和学生的创造力。这需要良性的竞争，需要高等学校真正的自主权。

新一轮改革的大幕已经开启，高等教育深化改革势在必行。高等教育本轮改革的重点之一，应是对高等学校的第二轮放权，重点是减少政府分配教育资源的权力，以兑现法律为高等学校自主权开出的支票。具体措施可涉及：改善高校管理者的任命方式，探索公开招聘校长和考核校长业绩的方法；取消政府官员对高等学校的人为和随意分级；改善对高校的评估，探索开展第三方评估和合理使用评估结果的方法；进一步扩大高校招生自主权，处理好政府和社会监督与维护高校招生自主权的关系；适当减少政府主导的“项目”“工程”，改善政府财政支持的竞争性项目的评审、立项机制，实现公平和良性竞争，以良性竞争激发高校的活力和创造力等。在现有“项目”“工程”的立项中，并非没有竞争机制，但在具体操作环节还有不少问题，未能完全发挥竞争机制的作用，需要在细节方面再下功夫，细节经常决定成败。

注：本文是广东省人文社科重点研究基地重大项目“政府高等教育管理与高等学校内部治理关系研究”（项目编号：2012JDXM_0022）的阶段性成果。