大学与政府的关系再审思

黄 福 涛

（日本广岛大学高等教育研究开发中心教授）

大学与政府的关系再审思

黄 福 涛

（日本广岛大学高等教育研究开发中心教授）

早在20世纪80年代，我国高教改革已涉及调整政府与大学之间关系。特别是90年代初期开始，伴随计划经济体制向市场经济体制过渡，政府与大学之间关系发生了很大变化。近年来，我国高等教育界关于高等学校“去行政化”的呼声较高，如何进一步调整和完善大学与政府之间的关系，再次成为高等教育研究和改革的重要课题之一。实际上，欧洲和亚洲许多国家也曾经面临同样的问题。从历史上来看，1789年法国资产阶级革命之后，资产阶级新政权建立了欧洲大陆第一批近代高等教育机构。19世纪初期的德国柏林大学、日本的东京帝国大学、“十月革命”之后苏维埃政权建立的高等教育机构等，都是政府建立大学或高等教育机构的典型代表。在英国和欧洲大陆，各国之间虽然存在明显差异，但在20世纪80年代之前，大学几乎完全受政府保护，大学办学经费尽管基本上都来自政府公共预算，但大学内部的管理却主要由大学内部学术人员负责。此后，由于新公共管理主义学说的影响，特别是市场化的推动，政府在保护大学的同时，还要求大学面向社会办学，特别是满足市场变化的需求。政府依然对大学提供财政支持，但不再是无条件的，而是根据与大学之间的某种“约定”或契约，主要通过外部评估或来自第三方的评估结果对大学进行拨款。例如，英国大学与政府之间关系的变化便是典型案例。不过，与英国不同的是，目前，在欧洲大陆许多国家，政府仍然在极大程度上从财政上支持大学办学，没有完全要求大学直接进入社会，特别是没有将市场原理引入大学之中，但是政府与大学之间的关系也发生了种种变化，如政府通过来自外部的评估结果对大学进行拨款，政府要求大学能够更加面向社会办学，大学办学能够直接反映各种利益集团的需求，特别是政府要求大学的办学更加透明和提高绩效等。从这个意义上而言，在欧洲大陆大部分国家，中央或联邦政府似乎介于大学和社会以及市场之间，一方面要求大学走出象牙塔，积极服务于社会；另一方面，又通过财政手段等，保证大学基本办学条件，避免大学过分受市场影响，从而丧失大学的公益性（public good）。此外，伴随着社会，特别是市场对大学影响的加强，就大学内部来看，大部分国家的大学多采取自上而下的治理方式：加强校长或专业管理人员在校级层面的权力，由行政管理人员主要负责全校的规划、人事和财务等；学术人员主要在院系层面的教学和研究等方面发挥主导作用。

中国的大学与欧洲大陆以及亚洲许多国家相比，存在不少相似之处。例如，首先，中国最早的大学也是由政府有目的和有计划创办的。至今，中央和地方政府的公办大学仍然构成高等教育的主体。其次，中国办学质量最好的大学是中央政府直接设置和管理的大学。再者，许多国家重点大学也是具有最高研究水平的大学。不过，中国的情况却更为复杂。其主要表现在以下几方面。首先，伴随着改革开放的进行和高等教育管理体制改革的深入，地方政府也参与对大学的建设和管理。因此，在探讨国内政府与大学关系时，包括部属院校在内，既要考虑大学与中央政府之间的关系，又要涉及如何调整大学与地方政府的关系。此外，某些由教育部和其他部委共管的大学甚至还要考虑如何处理与教育部和其他中央部委之间的关系。其次，从大学内部来看，大学管理机构不仅有以校长为中心的行政系统，还有以党委书记为核心的党委系统。某些学者认为两者都可以视为相对于教学人员的行政管理系统，都看作是相对于学术权力的行政权力。笔者认为，恰恰是把这两者不加区别，视为一体，在很大程度上造成了大学管理的混乱。第三，由于政府对高教投入经费有限，我国高教办学受市场化影响程度远远高于欧洲大陆许多国家。第四，在高等教育大众化，特别是院校合并等过程中，我国形成了许多所谓巨型或规模极大的大学，加剧了大学内部管理的难度和复杂性。最后，高校后勤社会化改革未能完全改变大学办社会的局面。例如，大学仍然为本科生、研究生甚至部分年轻教师提供校内宿舍，很多院校的教职工仍然居住在校内，等等。

因此，个人认为，欧美现有改革模式固然有参考价值，但很难完全适用于国内探讨如何调整大学与政府之间的关系。在讨论如何调整和完善大学与政府之间关系之际，首先需要根据国情和自身院校的特点，如办学形态、办学规模以及办学方向等，考虑如何处理和调整大学与中央政府、中央其他部委，特别是地方政府之间的关系。其次，在大学内部，一方面，需要理清党政间关系以及各自与学术之间的关系；另一方面，协调和完善校级和校内二级院或系之间的关系。具体而言，讨论的基本出发点应该是，无论是中央政府还是地方政府在保护大学免受市场化负面影响过程中，理应发挥更加积极的作用，而不是由院校直接走向社会，与市场经济直接挂钩。再次，大学学术人员应该在更大程度上参与所在大学的决策过程。大学行政人员与学术人员应该有更好的交流与沟通。最后，在考虑不同类型和不同层次院校特点的前提下，建立各级政府、学术人员、学生、行政人员以及其他利益相关者共同参与的大学治理结构。

关键在于上述两个层面或者我们所谓内外治理体系的完善建构与健康运行。而治理能力的现代化，则取决于在该体系与框架中，究竟是人在操弄制度，还是制度在约束或激励人的行为。再好再完善的制度，如果不能形塑为权力与权利主体的思维与行为习性，便是形同虚设，有权滥用或有权不用的积习就难以彻底根除。因此，在我看来，如果说治理体系的现代化所体现的是改革的“全面”性，那么治理能力的现代化则更为突出的是“深化”二字所带有的特殊内涵。要保证新一轮高等教育改革的成功，“全面”的体系与“深化”的能力，两者可谓一体两面，任何一方都不可偏废。