关于提高环境影响评价公众参与技术可行性的思考

张 悦 王英进 沈兆欣

(1.北京航天计量测试技术研究所，北京 100076;2.中国运载火箭技术研究院环境影响评价与监测中心，北京 100076;3.中国航天科技集团公司节能减排与环保技术服务中心，北京100076;4.中国运载火箭技术研究院，北京 100076)

我国规划和建设项目环境影响评价工作实行公众参与制度(保密项目除外)，其目的在于通过公众参与，使公众知晓、吸收并反馈对规划和建设项目实施的意见和建议，以此促进环评工作的透明化、公开化和信息化，保证公众的知情权、申诉权和决策参与权［1］。最近，环境保护部出台了《建设项目环境影响评价政府信息公开指南》(试行)(以下简称《指南》)［2］，《指南》于2014年1月1日正式在全国范围内实行，要求环境影响报告书、表在上报前、受理前要进行全本公开，拟作出审批意见前、作出审批决定后要进行部分内容的公开。我国现行、也是迄今为止唯一的一部环境影响评价公众参与技术规范性文件为《环境影响评价公众参与暂行办法》(2006年)(以下简称《暂行办法》)［3］，该办法制定于2006年，执行过程中暴露出一些问题。《指南》颁布实施后，《暂行办法》中存在的问题进一步凸显。目前环境保护部正在研究制定《环境影响评价技术导则 公众参与》，此前发布了《环境影响评价技术导则 公众参与》(征求意见稿)(以下简称《导则征求意见稿》)，其中部分内容也并不适应《指南》的要求。因此，在《指南》的宏观要求下，我国公众参与技术规范性文件亟需完善，以解决当前制度存在的问题，适应《指南》信息公开对公众参与内容与深度的要求。本文结合《指南》要求，对我国目前公众参与技术规范性在实施过程中尚存在的一些问题进行剖析和总结，并结合实际工作经验提出相应完善建议，旨在为公众参与技术规范性文件的后续完善提供借鉴。

1 现有公众参与技术规范性文件存在的问题

下面剖析问题时会以《暂行办法》为主，并结合《导则征求意见稿》进行分析。

1.1 公众方面——不便于公众广泛参与

1.1.1 缺乏公众参与制度的辅助宣传措施

我国公众对环境保护问题的关注度日渐提高，环保参与的意识逐渐增强。但我国目前缺乏与公众参与制度相对应的社会宣传措施，导致很多公众对公众参与制度缺乏了解，对于公众参与的目的、方式、作用等都不太清楚，使公众参与的实施效果大打折扣，也使得公众参与调查的组织单位在开展公众参与时异常艰难。例如，在公众参与工作开展过程中，会有公众完全不知参与途径、不了解自己的权益，甚至对公众调查工作有抵触心理，不积极参与调查、填写虚假身份信息、或者之前作为被调查着参与了公众参与调查工作，但在环保部门核实时不予承认等现象，在很大程度上影响了公众参与的实施效果。

《指南》为公众参与环境影响评价提供了更广阔的平台，但由于公众对公众参与制度缺乏整体了解，会从源头上制约《指南》作用的发挥。

1.1.2 信息发布平台不统一

《暂行办法》和《导则征求意见稿》中，对信息公开方式的规定是，在建设项目所在地的公共媒体上发布公告，公开发放印刷品及其它方式。在实际工作中，建设单位或者环评单位多利用网站进行信息发布。由于网站的选取有很大的主观性，因此公众参与实施单位很可能会趋利避害，选取有利于公示结果的网站。如，有些建设单位或者环评单位在自己的官方网站上进行环境影响评价的网上公示，而企业官方网站的受众群体极有可能并不是项目所在地周边可能受到项目建设影响的公众，因此即使企业官方网站的浏览量很大，满足“公共网站”的要求，也不会达到向目标团体或个体公示的效果，信息发布形同虚设。

《指南》同样存在信息发布平台的问题，目前尚未出台细则对信息发布平台进行规定。

1.1.3 信息公开内容和方式的选取具有主观性

《暂行办法》和《导则征求意见稿》中，对信息公开内容的规定主要为两次信息公开及公众参与调查表，信息公告方式要求为在建设项目所在地的公共媒体上发布公告、公开免费发放包含有关公告信息的印刷品、其他便利公众知情的信息公告方式。但在实际执行过程中，无论是信息公开内容、公众参与调查表的设计、还是信息公告方式的选择，均受公众参与组织单位的主观影响较大，组织单位不可避免的进行主观性、躲避性选取，难以有效保障公众环境知情权。

1.2 组织实施方面——不便于建设单位(或者环评单位)组织实施

1.2.1 公众参与范围定义模糊

《暂行办法》对应纳入调查的公众范围界定模糊，对公众参与调查表的发放数量也没有做出明确要求，导致调查个人、团体的选取及公众参与调查表的发放数量缺乏依据。

在《导则征求意见稿》中这一问题有很大改进，指明了公众参与调查重点是核心公众群(包括:受建设项目直接影响的单位和个人、项目所在地的人大代表和政协委员、有关专家)，并明确了公众代表的选取数量要求。但是，对“受建设项目直接影响的单位和个人”的解读中(居住在项目环境影响范围内的居民和个人，在项目环境影响范围内拥有土地使用权的单位和个人，利用项目环境影响范围内某种物质作为生产生活原料的单位，个人和建设项目实施后，因各种客观原因需搬迁的单位和个人)，没有明确环境影响范围如何界定，在实际工作中就会有两种理解，一是导则规定的各种环境因子环境影响评价范围，二是经过环境预测与分析后得出的可能造成环境影响的实际范围，后者要小于前者。由于《导则征求意见稿》中公众代表的选取数量由“受建设项目直接影响的”公众数量而确定，因此环境影响评价范围的界定直接会影响公众代表的选择范围和选取数量。

1.2.2 公众参与的实施主体、责任主体不明确

《中华人民共和国环境影响评价法》第二十一条规定:“建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众的意见。”《暂行办法》第五条规定:“建设单位可以委托承担环境影响评价工作的环境影响评价机构进行征求公众意见的活动”。以上两条款说明公众参与的实施主体可以是建设单位，也可由建设单位委托环评单位来开展。在实际执行过程中，这两种情况都不鲜见，也有建设单位和环评单位共同完成的。而对于公众参与调查的责任主体，我国现行的相关制度中并未给出明确的规定。在最近两年由于公众参与调查工作弄虚作假而导致撤销环评批复的案例中，即使环评单位没有直接参与公众参与工作，也因“未曾审核相关调查是否真实有效”，受到了环保行政主管部门“不负责任”的处罚。

《指南》的颁布实施，对组织开展公众参与调查工作提出了更高要求，公众参与的实施情况要接受全社会、在更长时间范围的考验，亟需明确公众参与工作的实施主体，并明确责任，督促其开展工作。

1.3 监督、审核方面——不便于环评审查机关对执行过程的监督、审核

目前公众参与制度中对信息公开的方式主要包括媒体发布、张贴布告、发放印刷品等，信息公开的方式比较单一，不便于环评审查机关检查信息公开的执行情况。例如，目前公众参与制度中要求的两次公示，一般常用的方式为在公共媒体上公示或者在建设项目环境影响范围内张贴布告。为检查信息公开的执行情况，有些环保部门会要求公众参与组织单位对网页或者布告张贴现场进行拍照，但在执行过程中，即使采取拍照的补救措施依然很难保证信息公开的实际执行效果。

1.4 与《指南》要求衔接不畅的问题

《暂行办法》和《导则征求意见稿》均要求了两次信息公开，公开时间分别为建设单位确定环境影响评价机构后、环境影响评价文件上报前。第一次公开内容为建设项目、建设单位、环境影响评价机构基本情况、环境影响评价基本工作程序和公众参与的方式等。第二次公开内容为建设项目环境影响概述、环境保护措施要点、环境影响评价结论要点、公众查阅环境影响报告书简本的方式和期限等。

《指南》要求在建设项目环境影响评价文件上报前，应主动公开环境影响评价文件全文信息。笔者认为《暂行办法》和《导则征求意见稿》要求的第二次信息公开和《指南》要求的环境影响评价文件上报前的全文公开，公开时间相同，公开目的相同，应该进行合并执行，合理缩短建设项目的上报周期。

2 对现有公参制度问题的改进建议

完善公众参与制度是提高建设项目环境影响评价有效性的必要途径。针对以上问题，对我国进一步完善建设项目公众参与制度给出如下建议。

2.1 进一步加强宣传、教育工作

目前环保部门对公众参与的重视与公众对公众参与制度的不了解形成了强烈反差。建议国家相关部门能长期、广泛开展公众参与制度公益宣传工作。同时开展环保知识宣传和教育，加强环保知识普及，使公众的环保综合素质得到提升。

2.2 统一信息发布平台，确保信息公开效果

建设项目环境影响评价报告编制阶段，公众参与组织单位要对建设项目及其环境影响评价相关信息进行信息公开，征集公众意见。为保证信息公开效果，建议对信息公开平台提出明确要求。此外，“专栏”或者“专题网站”可增加公众参与程序、方法等专题知识，规范和指导公众有序、有效参与。

2.3 进一步明确公众参与范围

如上所述，目前公众参与范围是根据“环境影响范围”界定的，“环境影响范围”界定模糊导致“公众参与范围”不清晰。建议明确环境影响范围的定义，如根据导则规定的各种环境因子环境影响评价范围确定为公众参与范围，或以经环境预测与分析后得出的可能造成环境影响的实际范围来确定。

2.4 进一步明确实施主体及其责任

建议根据实施主体的不同方案，给出对应的责任主体及责任大小、处罚方式等。防止环境事件发生后，环评单位和建设单位对公众参与的责任划定互相扯皮的情况。如，方案一:环评单位编制公众参与技术方案，建设单位具体实施，由环评单位对技术方案的合理性、合规性负责，建设单位对实施过程负责;方案二:建设单位委托环评单位开展公众参与工作，由环评单位对公众参与工作负责。

2.5 信息公开方式尽量多元、广泛，便于过程及结果的可审核性

目前常用信息公开方式为张贴布告、网站公示等，相关附具的证明材料则是张贴布告的照片、网站公示的截图等。建议进一步丰富信息公开的方式，使其尽量多元化、广泛化，如报纸、电台、广播、电视等都可承担信息发布的工作，相关附具的证明材料可以为视频、音频、影像资料等，以便真实保存信息公开的过程，方便环评审查机关对信息公开过程和结果进行检查和审核。

2.6 与《指南》要求衔接方面

建议《暂行办法》和《导则征求意见稿》的第二次环境影响评价信息要点公开可以和《指南》要求的环境影响评价文件上报前的全文公开合并执行，以一次全文公开代替，全文公开期间收集到的公众意见及意见采纳情况等纳入环境影响评价文件，再上报审批。

3 结 语

建设项目环境影响评价公众参与是我国环境保护公众参与的重要一环。在当前国家不断出台政策推进建设项目环境影响评价公众参与工作的形势下，我国建设项目环境影响评价公众参与技术规范性制度亟需进行修订和完善，以构建系统化、具体化、可执行性强的公众参与制度体系，提高公众参与环境影响评价的有效性、指导公众参与组织单位更好开展工作、理顺环境影响评价审批部门的信息公开工作程序。

［1］杨晓峰，唐永顺，郭琳．公众参与综合支持指数在环境影响评价中的应用［J］．资源开发与市场，2010，26(1):18、19、93．

［2］环境保护部．关于印发《建设项目环境影响评价政府信息公开指南(试行)》的通知(环办［2013］103 号)，2013年11月14日．

［3］原国家环境保护总局．关于印发《环境影响评价公众参与暂行办法》的通知(环发［2006］28 号)，2006年2月24日．