高校内部规则的价值、效力及法律调控*——以公立高校为例

刘晓花

(陕西广播电视大学 现代服务与管理教学部，陕西 西安 710119)

【教育论坛】

高校内部规则的价值、效力及法律调控*
——以公立高校为例

刘晓花

(陕西广播电视大学 现代服务与管理教学部，陕西 西安 710119)

高校内部规则是高校法制的重要组成部分。目前，高校内部规则以效率与秩序为其现实价值取向，而忽视它的理想价值——公平与正义。高校内部规则适用特别权利关系，理想价值的实现需要用公务法人的内部规则效力条件和法律保留原则对它进行有利的效力规制。法律调控上应坚持正当程序原则并建立一系列调控机制。

高校内部规则；价值；法律保留原则；效力；正当程序

随着我国依法治国战略的逐步深入，我国法制建设日趋完善。近年来教育法制也有了明显的发展，在发展中我们既看到了提高，也看到了其漏洞。问题的根本就在于对教育法律价值问题的理解与应用。高校内部规则是教育法制中最具体的部分，对它的价值认识及应用是关键。

一、高校内部规则的价值

高校内部规则是国家教育法制具体化，其价值定位直接影响高校的管理秩序与相对人的权益。依据《教育法》、《高等教育法》，高校可以依据章程，实施自主管理，在不与国家法律、法规、规章冲突的情况下，有权制定约束学生学习与生活行为，规范高校管理的各种校纪校规。但内部规则犹如其他教育法律、法规及其教育规章一样，在其价值定位上，既要维护高校正常的教育教学秩序，保证国家教育方针在高校的贯彻执行，同时，也应依法保障管理相对人的合法权益，在秩序、效率与公平、正义之间寻求适度的平衡。

(一)高校内部规则的价值现实取向——效率、秩序的偏差

高校内部规则是高校教育工作与学生发展得以有序进行的必要基础，也是高校提高工作及管理效率的有效手段。这也就将高校内部规则的现实价值定位于秩序和效率。在法价值中，秩序与效率是其两个基本价值。法的效率“是指法律调整的实际状态和结果与法律社会目的之间的重合程度，”[1]215关于秩序，一般指“社会秩序”，社会秩序是指社会中存在的一定社会组织形式的组织制度、结构体系和社会关系的稳定性、规则性和连续性。[2]53它包括习俗秩序、道德秩序、制度秩序、法律秩序四部分。而效率和秩序本身就是统一的，是一脉相承的。秩序可以为高效率提供条件，有效的工作也会带来良好的秩序。

我国目前已发展到制度秩序阶段，即“具有特定目的和功能的社会组织和与之相应的规则产生后，在保证组织实体正常运转的规章制度作用之下而形成的社会秩序”。[3]185但由于伦理道德根深蒂固，在制度秩序中也有强烈的道德因素，这种秩序也正是我国传统法价值的内容。此种秩序充满了人治性质，带有强烈的专制色彩和封闭性。内部规则也继承了这种价值取向并在实际中付诸实施。国家授权教育行政部门或高校自主制定并运用内部规则，具体问题在内部解决，也是为了在宏观上提高整个教育系统的工作效率，减少程序的繁琐。提高行政工作的效率。具体到高校内部管理中，高校规则用以维持高校教育活动正常秩序并尽可能提高管理效率。为此，它不仅约束和规范受教育者在教育教学活动中的学习和生活，而且可以对违规行为予以制裁和处罚。高校与学生是教育行政法律关系，这种关系本身就为对其内部成员和活动进行有效管理提供了有力支撑。同时高校有权根据法律法规的授权，在其职权范围内根据具体情况和自己的意志，自行制订规则，自主管理，以确保工作效率和高校秩序。高校内部规则仍以追求传统行政效率和秩序为目的。

从法律规定看，《教育法》第28条给予高校及其他教育机构自主管理；组织实施教育教学活动；招收学生或者其他受教育者等9项权利，将高校作为一个法人组织和法律法规授权组织，赋予其对作为其内部成员的学生领导和管理的权利，为其维护内部秩序和有效管理提供了条件。《高等教育法》第41条将高校内部规则的制定权交给了校长，使其能更好的用强制手段维护组织秩序。同时，新修改的《普通高等学校学生管理规定》第1条明确指出了该规定的目的之一是维护普通高等学校正常的教育秩序和生活秩序，从另外《高等学校学生行为准则》、《高等学校校园秩序管理若干规定》等都更加详细的指出目前我国高校内部规则的制定及实施都是以维护秩序和加强管理为其导向和首要目的。

在实际操作过程中，基于国家和法律授权，高校被赋予的自由裁量权成为了高校作为权力主体进行内部管理的工具，并集中体现于内部规则的制定和执行中。将受教育者看成简单的教育权力的承受者，盲目追求所谓的秩序和效率，不断加强自身的权力，而忽略和侵害相对方的权益。这也正是中国传统社会重视工具价值，牺牲人格化价值理性的反映。

(二)高校内部规则的价值理想追求——公平，正义

作为学生行为管理规范的高校规则绝不应该是冷冰冰的强硬面孔,而应在其字里行间体现一种对人的尊重，即应当维护当事人的合法权益。这也就是高校内部规则应当追求的价值取向——公平与正义。公平与正义在法价值中处于较高的层次，在一定意义上，可以称之为法的最终价值，它是法的理想价值追求。高校内部规则也同样适用。公平与正义是相融合的，公平是正义的内核，它们的核心就是对权利和义务的公平分配和实现。在法律上，要求表现为：作为公民，其权利与义务是平等的，平等享有权利，平等履行义务，互不侵害，而且不允许有超越法律的特殊权力存在，一旦违法就要同罪同罚。这种要求同样贯穿与法制运行机制中。

在依法治教，依法治校的今天，高校内部规则是实现高校法治的第一步。从权利与义务，权力与责任相对应的关系来看，高校在行使其权力的同时，应担负相应的责任——保护学生的合法权益；而学生在履行义务的同时也有其相应的权利。而在高校和学生之间，高校内部规则正是实现二者在权责关系上相互协调统一的最直接杠杆。所以，实现双方应得的公平与公正，是高校内部规则追求的终极目标。作为其相对人，高校学生是在依法成立的高等学校中，按规定条件具有或取得学籍并在其中接受教育的具有完全行为能力的公民，他们有权享受应有的公平和正义，都应成为权利保护的对象。高校内部规则下，虽然高校拥有对学生的管教权，但高校制定内部规则的最终目的仍是为达成教育的目的——促进学生的全面发展。在理想状态下，内部规则应以学生为本，做到尊重学生人格，维护其合法权益，给予其作为相对人应得的公平对待。高校内部规则从制定到执行，必须要做到以下几方面：(1)既要顾及到社会利益的需要，还要看个体作为独立实体的要求，要确保个体的人格尊严与和谐发展，保障个人在高校中的权利与地位；(2)要给予高校作为行政主体应有的权力，同时也应给予个人(教师、学生)参与教育管理和决策的权力与机会；(3)作为高校内部规则的主体，学生、教师、教育管理者，都享有平等的人格和尊严；(4)高校与个人在教育权利与义务，教育权力与责任方面必须是平衡的。而且，基于高校的特殊性，对学生权利的保护，高校要起到中心的作用，而且高校“没有任何理由可以对学生的基本权利进行限制或予以忽视，所以校规的宗旨只能是最大限度的保障每个学生的基本权利”[4]5，必须要建立以学生为权利主体的高校管理制度。要做到在高校内部规则中尊重学生的相应权利，对于即将步入现代法制社会的大学生，高校内部规则是他们接受法治影响的第一站。内部规则必须在以保持其教育性为基础的前提下，给予他们作为一个公民和社会人应当享有的公平与正义，维护他们的合法权益和主体地位，培养他们的法律意识和维权意识，从而能够满足学生对社会适应和参与的需求。

二、高校内部规则的效力

目前在我国将高校内部规则的价值取向于效率与秩序，而忽视它应有的公平与正义。这样，使高校与学生法律关系，内部规则的定位及效力问题，一直没有彻底解决，致使高校内部规则的价值不能得到真正实现。

(一)特别权力关系与高校内部规则

对于作为事业单位法人的高等学校而言，大陆法系中的特别权力关系理论值得借鉴。特别权力关系理论“是指国家在一定范围内或其他行政主体内部，基于特别的法律原因实施管理所形成的特别权力关系。特别权力关系的形成，可以是强制形成的，也可以是当事人自由选择的结果。”[5]68此种关系的特征主要是(1)当事人地位的不平等。(2)概括的权力与义务关系。(3)有特别的规则。(4)对违反义务者有处罚权。(5)不得寻求法律救济。这种情况下，权力主体与成员是单纯的行政关系。内部规则最初正是针对为完成特定职能的特殊部门在特别权力关系下，为完成其特定目的而内部制定的约束机制。另也有“法律法规授权组织说”等等。

在我国，高等学校内部规则的存在以高校与学生之间的关系为依托。高校与学生首先是教育与被教育的关系，其次是管理与被管理的关系。二者的这种关系一般由高校制定章程和规则来加以约束。高校依法享有对受教育者进行学籍管理，实施奖励或处分等的自主权。但《教育法》、《高教法》等法律对高校自主权的确认和维护，也是对高校与学生间的特别权力关系的确认。

高校内部规则便是高校自主管理权在法律体系下的延伸，它也是特别权力关系的特殊产物。它在性质上不完全等同于德国公务法人的内部规章的行政法律规范性质，公立高校中 多是行政性规则而私立高校中多属民事平等性规则。

(二)法律保留原则与高校内部规则的效力

无论是哪方面的内部规则，都受到特别权力关系的影响，片面强调高校的权利而忽视学生的合法权益。但是摈弃了传统特别权力关系之权利义务不对等及限制法律救济的弊端后，现代特别权力关系的观念在承认高校有高度自治权力的同时，也对自治管理权提出合法要求。这种要求在具体过程中对高校内部规则的效力规制成为重点问题。

对内部规则效力的质疑，重心就集中于“法律保留原则”的适用上。所谓法律保留原则，它是指对宪法关于公民基本权利的限制等专属的立法事项，必须由立法机关法律规定，行政机关不得代为规定，行政机关实施任何行政行为必须有法律授权。[6]96而传统特别权力关系的一大特征就是无法律保留，致使权力主体权力的无限大。据此，在乌勒的基础性理论和德国宪法法院的重要性理论基础上，德国行政法进一步认为凡是涉及到公民基本权利和重要权利的特别权利关系内部规则应适用法律保留原则，如果它侵害了相对人的重要权利，则相对人有权寻求法律救济，提起行政诉讼。

在我国，特别权力关系以内部行政行为的表述出现，但所谓“内部行政行为”同样无须经过法律调整。高等学校与公务法人有同等特征，他与其内部成员——学生，也是特别权力关系，笔者认为他的内部规则也应适用法律保留原则。这样更有利于保障内部规则相对人的应有权利，能更好的促进实现其理想价值。但现在我国相关的教育法律中，缺乏对高校内部规则的法律约束，对内部规则的效力没有准确界定。公务法人的内部规则是否具有效力，关键在于该规则是否是强制性使用规则，即该规则是否具有国家强制力保证的有效性；该规则是否影响利用者的基本权利和重要权利，即看该规则在哪些方面、哪些范围适用。因此，以法律保留原则为依据，高校内部规则的有效性和可适用范围的划分就成为解决问题的核心。

首先，从国家强制力的角度看，对于高校内部规则，法律上有明确的规定。《教育法》规定，高校可“按照章程自主管理，对受教育者进行学籍管理，实施奖惩或者处分”；学生要“遵守所在高校或者其他教育机构的管理制度”。《高等教育法》规定，高等学校的校长享有“制定具体规章制度”的职权，学生应当“遵守学生行为规范和高校的各项规章制度”。并且各法规中都对学生违反校规的处罚作了明确规定。《普通高等学校学生管理规定》更对各方面都作了详尽的规定。因此，我国高校内部规则是由国家强制保证实施的，是强制性使用规则。第二，从内部规则的适用对象上来看，它适用于本组织范围内，学生取得该校学生身份期间(即从拥有学籍至终止)。而在此期间，主要适用于与高校教育职能相关的对学生的教育教学和生活行为管理上。第三，以德国的基础性理论和重要性理论为理论依据，内部规则对影响公民基本权利的重要事项是无效力的，应适用法律保留原则。在高等学校管理中，凡涉及学生的公民基本权利，如受教育权、人身权、财产权等的重要事项，应不属高校内部规则的规制范围，应适用法律保留。第四，以行政权力的分类看高等学校内部规则之效力，高校行使的行政权力有内部行政权力和外部行政权力之分。凡是涉及到公民基本权利的事项，就是高校与公民间的关系，属外部行政权力的行使，应受到“法律保留”的限制；而内部行政权力的行使则是组织与内部成员的关系，可使用内部规则。此外，根据法的效力层次，高校内部规则不得与相关上位法相抵触。对高校内部规则的效力规制及法律保留原则的适用，是目前我国高校办学自主权扩大下的有效法律规制。

三、高校内部规则的法律调控

一般而言，法的效力来源于其合法程序和国家强制力。高校内部规则不容置疑具有国家强制力的因素，它的合法程序就是影响其效力的又一大因素。自主管理权的合法性，不等于具体管理行为的合法性。高校自主管理权能否得到公正合理的行使，还必须有与之相对应的正当程序来保障。正当程序是法治理念中的重要内容。没有正当程序，受教育者在高校中的机会平等就无法实现；其合法的请求权，正当的选择权，合理的知情权就难以得到保障。没有正当程序不仅难以在管理过程实现公平，而且事后救济权也得不到保障，从而也就谈不上对人的公正。[7]这一点是我们高校内部规则中严重缺失的。近年来，高校和学生对薄公堂的现象频多发生也证明了正当程序原则对我们极有借鉴的必要。

正当程序原则指行政主体在做出影响相对人权益的行政行为时，必须遵循正当法律程序，包括事先告知相对人，向相对人说明行为的根据和理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径。以保证所做出的行为公开，公正，公平。它不仅可以维护正常的法律秩序，而且也能起到真正维护相对人权益的作用。它要求做出处分决定的部门不应成为申诉受理部门，给予相对人平等的机会，允许他们参与程序。正当程序包括实体性正当程序和程序性正当程序。实体性正当程序包括要求规定不要过于模糊以及应该根据书面规定做出处罚决定，判决应得到证据的支持，应该透露证人的身份，应被告要求，举行公开或秘密的听证。程序性正当程序包括告知适用原则，送达书面通知，说明具体的指控，及时送达通知并给予足够时间以准备辩护，举行公正的听证，告知上诉权等等。[8]271

正当程序原则在高校内部规则中的适用在新修改的《普通高等学校学生管理规定》中第55-64条有了明显体现。但是要更好的体现正当程序原则，仅在法律中隐含反映和增加条款只是第一步。为了更加体现法的精神，使我国的教育法制更加完善，应当建立一套对高校内部规则的制定，执行和法律救济等连续的法律调控机制。

正当程序包括实体性和程序性两个方面。实体性程序要求高校内部规则的内容及制定程序本身要合理合法；程序性正当程序要求该规则在执行和做出处理决定的程序要合理合法。因此，我们对于高校内部规则的调控机制就主要包括高校内部规则制定制度，高校管理公开制度，高校管理告知制度，高校管理听证制度，高校管理申诉制度，高校管理行政复议和行政诉讼制度以及法律监督制度等。这一系列制度都要充分保障学生作为权利人的合法权益，给予其公平正义的待遇。与这一套机制相对应的还有法律监督制度和法律调控机构。法律监督制度主要是关于高校内部规则的制定与执行等一系列过程都必须接受来自国家立法机关，上级教育行政机关和社会力量的监督的制度；一系列法律调控机构包括教育法律咨询机构，校内听证组织，校内学生申诉部门，社会力量监督机构。

[1] 杨震. 法价值哲学导论[M].北京：中国社会科学出版社, 2004.

[2] 劳凯声.中国教育法制评论(第二辑)[C].北京：教育科学出版社,2003.

[3] 劳凯声.中国教育法制评论(第二辑)[C].北京：教育科学出版社,2003.

[4] 张静.学生权利及其司法保护[M].北京：中国检察出版社,2004.

[5] 劳凯声.中国教育法制评论(第一辑)[C].北京： 教育科学出版社，2002.

[6] 劳凯声.中国教育法制评论(第一辑)[C]. 北京：教育科学出版社，2002.

[7] 秦惠民.高校管理法治化的几个问题(2004.02.28).中国教育先锋网.

[8] 劳凯声.中国教育法制评论(第三辑)[C].北京：教育科学出版社，2004.

[责任编辑 王爱萍]

2013-11-21

刘晓花(1979— )，女，山西省阳泉市人，陕西广播电视大学现代服务与管理教学部讲师，硕士研究生。

本文为中央广播电视大学2012年青年课题《国家开放大学教学质量保障体系研究》课题阶段性研究成果，课题编号：Q3806A。

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