我国财税体制改革的回顾与思考

高建荣

我国财税体制改革的回顾与思考

高建荣

三十多年来，我国财税体制改革历经艰难的过程，逐步实现了制度的创新，取得了丰硕的成果。为进一步适应社会主义市场经济的发展，党的十八届三中全会指出要深化财税体制改革，确定了当前和今后一个时期深化税制改革的目标原则和主要任务，制定了深化财税体制改革的具体方案，意义重大。

财税体制改革；回顾；思考

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以下简称《决定》明确提出要深化财税体制改革，“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率，建立现代财政制度，发挥中央与地方两个积极性。”这对于转变我国经济发展方式，完善现代国家治理制度具有十分重要的意义。财税体制是社会主义市场经济体制的重要组成部分，它的变动与我国经济形势的变化紧密联系在一起。作为建立和完善整个经济体制的突破口，我国财税体制改革走过了不平凡的历程。

一、财税体制改革的艰难历程

（一）财税体制改革的初步准备时期

1978年党的十一届三中全会后，为适应改革开放的需要，我国打破了高度集中的经济体制，积极尝试新的财税体制改革。“1978年至1982年为我国税制建设的恢复时期和税制改革的准备时期。”1980年，我国推行“划分收支、分级包干”的财政体制，在解决中央与地方的利益分配关系上实行“分灶吃饭”的办法，逐步调动地方政府当家理财和发展经济的积极性。这时期的改革措施起步于传统经济体制下的财税体制和运行格局，围绕中央与地方、国家与企业之间利益格局的调整而展开，是在整体改革目标尚不明确的背景之下制定出来的，存在较多问题，需要继续探索。

（二）财税体制改革的继续发展时期

1983年至1994年为我国财税体制改革的继续发展时期，探索财税体制改革的脚步继续向前迈进。1983年，我国实行第一步“利改税”改革，在全国试行国营企业利改税，将建国之后实行了多年的国营企业向国家缴纳利润的制度转变为国营企业向国家缴纳企业所得税的制度，成为改变国家与企业利益分配关系的重要转折点。紧接着1984年，我国实行第二步“利改税”改革，发布了关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税等一系列行政法规，初步形成了复合税制体系，税收成为了国家财政收入的主要形式。1985年，我国实行“划分税种、核定收支、分级包干”的预算管理体制，探索实行了多种形式的财政包干制，扩大了地方的财权，调动了地方理财的积极性。这段时期内，我国财税体制改革取得了一些成就，但仍旧难以打破传统经济体制的束缚，亟需创新。

（三）财税体制改革的制度创新时期

1994年至今属于财税体制改革的制度创新时期，我国实施“分税制”改革，按照税种划分中央和地方税收范围，根据事权划分中央和地方的支出范围，分别设置了中央和地方两套税务机构，设置了中央税、地方税和中央地方共享税，并按统一办法确定中央财政对地方的税收返还基数等。与此同时，实行工商税制改革，将税种设置由之前的37个减少为23个，初步实现了税制的简化和规范。1997年，我国财税体制改革稳步推进，先后实施部门预算、政府采购、国库单一账户、收支两条线管理等预算管理制度改革，加快财政支出结构调整。2007年，我国财税体制改革向纵深发展，着力于“推进农村税费改革，全面取消农业税；统一内外资企业所得税制度，全面实施消费型增值税；完善转移支付制度，建立缓解县乡财政困难的激励约束机制；开展国有资本经营预算试点，建立中央预算稳定调节基金制度等。”不断规范和完善财税体制与运行机制。这一时期的财税体制改革更加科学、合理，我国的财税体制不断完善。

二、财税体制改革的成就与问题

（一）财税体制改革取得的成就

为适应社会主义市场经济的发展，三十多年间，我国财税体制几经改革，取得了很大成效：一是税收制度逐步健全，财政体制不断完善。在经济发展的基础上，逐步建立和完善了以流转税和所得税为主体，其他税种相配合的“多税种、多环节”的复合税制，初步构建起与社会主义市场经济发展相适应的分税分级财政体制框架，形成了各类企业公平竞争的税收环境，我国财政收入不断提高。二是预算制度深入推进，支出结构不断优化。全面实施部门预算改革，大力推行国库单一账户制度，深入推进收支两条线管理改革，基本形成了政府采购制度体系，财政预算的完整性、规范性、透明度明显提高。三是财政管理逐渐完善，宏观调控不断加强。“中央财政与地方财政关系由‘包干’体制历史性地转变为‘分税’体制”，规范了中央与地方的财政分配关系，提高了中央财政收入的比重，增强了中央政府宏观调控的能力，促进了地区协调发展。

（二）财税体制改革存在的问题

通过不断地推进财税体制改革，我国实现了财政收入的平稳较快增长，在取得成绩的同时，现行税收制度还存在诸多不完善之处：一是税制结构有待完善。现行税种设置缺乏整体性和统筹性。二是调节分配功能较弱。税收具有调节分配的重要功能，而现行税制在促进社会公平方面的作用较弱。三是法治化程度亟待提高。当前企业所得税由国税和地税机关分别征收，一些地方掌握政策尺度不同，税收与税基核定不一致，在一定程度上造成了税收不公平，完善税收法律制度。

三、对深化财税体制改革方案的思考

（一）改进预算管理制度。

《决定》指出要“实施全面规范、公开透明的预算制度。审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展……建立跨年度预算平衡机制，建立权责发生制的政府综合财务报告制度，建立规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。”这一方案的提出有助于增强预算的透明度，减少机动财力规模，强化支出制度约束，完善财政预算管理制度；有助于解决重复建设和产能过剩问题。能够引导地方政府在促进经济发展方面，更加注重经济结构的调整和发展方式的转变，更加关注经济发展质量。

（二）完善税收制度

《决定》指出要“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”这一方案的提出适应了我国经济结构、税源结构、征管能力和发展目标的变化，使税种功能组合更加合理，税制要素配比更加优化，有助于完善税制结构；有助于正确处理税收在经济效率与社会公平之间的关系，逐步消除现行税制存在的对不同市场主体的税收不平等待遇，进一步激发市场主体活力。

（三）建立事权与支出责任相适应的制度

《决定》指出要“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方是全。中央和地方按照事权划分相应承担和分担支出责任。”这一方案的提出进一步规范了中央与地方的利益分配关系。科学划分中央税、地方税和中央地方共享税，合理配置各级政府税收收入归属权，有助于健全地方主体税种，调动地方征管税收的积极性，增强地方组织收入的自主性。

总之，我国历经三十多年的财税体制改革的探索和财政政策的实践是成功的。三十多年来，我国财税体制改革“所面临的问题之复杂，所走过的道路之曲折，所发生的变化之深刻，所取得的成果之显著，”世所罕见，面对经济发展的新形势，我国的财税体制改革不断深化，财税制度逐步完善。

[1]马海涛、肖鹏.中国财税体制改革30年经验回顾与展望[J].中国财经大学学报,2008(2):1-6.

[2]贾康.服务全局的财税体制改革与财税调控[J].广东商学院学报,2012(4):4-13.

（作者单位：张家口市鸿泽排水有限公司）