论基层检察机关设立派驻法院检察室的制度构建

王宁芳，王长河，孙小琴，应敏骏，柴珊珊

(宁海县人民检察院，浙江 宁波 315600)

一、设置派驻法院检察室的现实考量

(一)公正司法需要阳光监督

司法公开是依法治国的需要，最高院制定2013年路线图力推数千万判决文书5年内上网公开。 但社会对司法的不信任，视乎正逐渐地漫化为对法院和法官的一种普遍性怀疑。

在当下中国社会转型期，法律内在理性相对缺失所带来的法律规范的碎片化和分散化，一方面带来了法律教条主义的司法困境；另一方面又带来大量无法规制的自由裁量在隐形甚至是显性层面滥用的司法困境。 外来的检察监督因缺乏对审判权行使过程监督的长效机制和信息渠道，难以充分、及时地回应群众在新时期对法律的需求和期待。“法律程序是公开的，而且，就法官只能依法行事和双方当事人皆获得陈诉与申辩的充分机会来说，它也应是公正的。这样，在所有程序终了之时，即使结果并不必然公正，当事人寻求公正的愿望至少在‘给一个说法’的意义上得到了满足。转型时期的中国社会需要的就是这样一种法律制度。”

(二)强化法律监督的必然选择

浙江省检察院张雪樵副检察长不无担心：“由于民事检察部门几乎无事可为，多数基层院民事检察部门人员大幅缩减，甚至有的检察长提出了民事检察部门是否可以撤销的疑问。如果如此以往，基层院的民事检察退出法律监督的主流阵地，那么，占比达到80%的基层法官和80%的民商审判案件将缺失检察监督，而难以实现‘让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义’。”

审判程序不公开，信息渠道不畅使检察机关难以实现对审判活动全面有效的监督使命，检察权被拒之门外。检察权被束手缚脚，难以触及审判案件本质，而相关线索收集、查办案件等工作无支点支撑，监督权被“虚化”、“架空”，这也是检察机关设立派驻法院检察室来强化法律监督职能的内在动因。

2010年武汉市中院6名执行局法官集体落马和黄松有案进一步说明没有监督的审判权迟早会出现问题，讳疾忌医不可取。因此，法院的审判权治理结构中法律监督的缺陷是设置派驻法院检察室的现实依据。

(三)派驻法院检察室契合司法改革前景

十五大报告至十八大报告均有“依法治国”表述，2014年被学界期许为“中国司法体制改革的启动年”，必须进入“深水区”。深化司法体制改革的目的是要建立公正、高效、权威的社会主义司法制度。

司法公正集中体现于裁判的公正性，公正的判决回映司法权威。孙谦副检察长提出“人民检察院与人民法院、公安机关、刑罚执行机关虽然在诉讼活动中分工不同，但根本目标一致，都在各自职权范围内严格执行法律，为建设中国特色社会主义服务。人民检察院加强诉讼监督，目的是督促和支持有关机关严格依法行使职权，确保法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威。要树立监督就是支持、监督与支持相统一的理念，在监督中支持，在支持中监督，推动社会主义法治建设的顺利进行。”

(四)化解矛盾维护权益的现实需要

难办案件当中所展现的“非”常规性司法现象——法官给当事人讲情理，而当事人却给法官讲法律，无疑却是当下中国司法权的运行环境和运行逻辑的一个缩影。 派驻法院检察室设置于法院，走群众路线，保障群众的知情权、参与权、表达权和监督权，公开听证，答询说理，方便群众控告、申诉、宣传法律，是走群众路线的好方式好方法，解决法律施行与群众之间时间差和信息不对称问题。

检察监督不仅不妨碍审判权和辩护权的行使，反而保护了当事人行使法定权利，也保护了法官免受诱惑侵害，减少群众(特别是败诉方)对法官审判行为的无端猜忌，并使审判程序归于合法性、合理性、平等性、公开性、参与性及中立性特点。

二、设置派驻法院检察室的先决问题——职能定位

(一)监所检察的全程监督设置

20世纪80年代建立的一批乡镇检察室在90年代中后期基本被撤销，但监所检察却被固定下来，并经过几十年的发展，在机构设立、内部运作、规范操作等方面得到逐步完善和加强。

一是监所检察深入监改场所第一线，零距离接触监狱看守所的干警和被关押人，获得第一手资料，减少了牢头狱霸对被关押人员权利的侵害，减少了冤假错案的发生，也保护了监所工作人员远离职务犯罪。

二是监所检察与被监督者的近距离接触。检察通过信息化技术将触角深入到监所执行的各个层面，及时提出检察意见或纠正违法建议。

三是派驻监所检察室由单一性监督转变为多渠道监督，由静态监督转变为动态监督。通过与被监管人约谈，深入查找执法工作人员违法违纪违规的案件线索，对监管中的疏漏及时提出检察建议，对构成犯罪的交由相关部门办理。

(二)派驻法院检察实践尝试

2012年3月天津市河北区检察院与法院会签《关于设立驻法院民行检察联络室的意见》，职能定位为检察、审判的联系纽带以及服务群众、解决当事人诉求的平台。职责是接待当事人来访、及时受理当事人申诉、引导群众依法理性表达诉求。

2013年2月四川省广安市广安区检察院设置派驻前锋检察室，对涉检案及集体案由基层法庭邀请派驻检察室干警旁听监督，同时法庭每季度向检察室通报审理的民事案件数量、种类等情况，必要时，检察室可以依照相关规定查阅卷宗材料。

2013年4月吉林省通榆县检察院在法院成立民行检察工作站，主要职责包括对法院民事、行政审判、执行活动依法进行监督；旁听法院审理涉及国家、集体、社会公共利益或其他具有重大社会影响的民行案件；受理当事人不服法院生效民行判决、裁定的申诉，做好息诉工作等。县法院为此设立了办公室，作为检察干警阅卷、调查、接待申诉人申诉等活动的场所。 2014年2月在辉南县人民法院也设立民行检察官办公室。

以上检察室的监督均无法触及对审判权的核心监督。河北区检察院驻法院民行检察联络室有沦为法院的信访部门之嫌；前锋检察室与原有的民行监督手段无变化，只是将一个物理的科室搬过去，而通报民事案件数量、种类等情况均受制于法院的喜好选择。现有的派驻法院检察室均无法触及审判权行使的全过程，监督效果堪忧。

(三)派驻法院检察室的职责定位

派驻法院检察室如果权力内容空泛、权能模糊和结构不明，在监督工作中难以准确把握自身定位，权力随意性大，很难避免重蹈80年代检察室的覆辙。所以，有必要理顺派驻法院检察室的组织体制，制定相应的规范，明确职责定位。

监督可以分为程序性监督(追求程序公正)和实体性监督(追求结果公正)，检察监督主要是通过对过程监督也就是程序性监督，不涉及法官对案件的实体处理，否则会影响独立审判权的行使。程序公正是为了实现结果公正，对法院的审判执行、执行变更、执行终止等重点环节依法行使法律监督权；对审判人员违法行为实施监督，包括依法行使调查核实权；调处民行申诉案件和服判息诉工作；开展民事督促起诉、支持起诉；开展行政执法监督；查办虚假诉讼。受理、发现执法不严、司法不公等违法违规问题依法进行程序性监督。

三、派驻法院检察室的组织与构造

(一)监督的规则

派驻检察室要做到“四性”：一为合法性，不能越权也不能失职；二为科学性，操作要有可行性，符合检察工作实际；三为规范性，执法要有统一规范的标准；四为权威性，监督内容要有说服力。

一是有限监督。检察监督不应过多介入当事人的自主权范围，并注意把握好法官违法行为调查的条件。检察监督不涉及道德、法律、纪律、思想、宗教等范畴，检察监督不具有终局性权力。

二是以合法性审查为原则。不越位即不干涉法院的独立审判活动，尊重法院法律范围之内的自由裁量权；不缺位即体现为法律监督的触角可以触及诉讼的整个程序，但不对合理性作评判，合理性交由前置的法院申诉程序解决。

三是坚持对事监督与对人监督并重的理念。依法查办审判人员职务犯罪是推动派驻法院检察室深入开展监督的有效途径，同时办案也为监督服务。派驻法院检察室要善于利用发现生效裁判中审判人员违法的便利条件，并注重违法背后的司法腐败问题。

(二)监督内容

一是立案监督。“在群众路线教育实践活动中，省法院广泛征求了社会各界对人民法院工作的意见和建议，其中立案难是群众反映比较强烈的问题之一。” 当前立案监督不到位的重要原因是法院与检察机关之间的信息不对称，派驻法院检察室建立后，可以对法院庭前程序违法，如违法立案或不立案等情况进行全面了解。

二是对民事审判、调解活动的监督。庭审中的程序违法：如审判组织组成不符合法律规定，违法裁定诉讼中止、终结；违反期间、送达规定等。并与法院共同打击较为棘手的虚假诉讼行为。

三是对执行活动的监督。法院执行过程中的违法行为，如审判人员和执行人员的不廉洁行为。侵吞或者违法处置被查封、扣押、冻结的财产、贿赂、枉法裁判、滥用职权等，检察监督不能缺位。检察机关发检察建议指出法院执行中存在的问题，要求予以纠正，还可辅发暂缓执行通知书。

(三)监督渠道保障机制

一是检察与法院之间，要实现对法院的同步、动态监督。首先要保障派驻法院检察室对法院各种司法、执法信息的知情权。检察室与法院的审监庭、立案庭、档案室建立案件信息共享制度，法院的办案软件、同步庭审录像与检察室共享。换言之，法院办案的程序在检察的眼里是透明的，就像对监所进行监督一样，避免信息不对称导致监督留存死角。对重大、疑难、复杂、敏感案件或群体性、涉众型案件法院应同时通知派驻法院检察室进行监督。

二是检察与群众之间。派驻监所检察室在实践中摸索出多种工作经验，如设置检务公开栏、检察信箱和投诉电话、下监区接谈、首时会见约见约谈制度、家属会见日接待等，畅通当事人诉求渠道，开拓检察室的监督视野。要提高检察室的公信力，同样需要把监督工作落到实处，做好群众工作，增加线索来源。

三是收集、初查法官职务犯罪线索。派驻法院检察室作为检察机关延伸法律监督职能的新平台，利用获取信息的便利条件，探索性地发现司法审判和行政执法存在的问题和犯罪案件线索。配合反贪、反渎部门合力查办职务犯罪；开展相关信息调查研究，发现、收集职务犯罪线索和其他涉检信息。

(四)监督的方式方法

监所检察对看守所的监督是实时同步全程监督。被关押人员进入监区首时会见检察官，告知权利义务，接受申诉，在关押过程中与看守所共享信息化技术，对监区无死角监控。派驻法院检察室的设立可以参照监所检察的监督方式入驻当地法院，通过信息化手段掌握法院在审判过程中产生的全部案件信息，也便于操作。共享法院庭审的同步录音录像，高级授权登陆法院的内部办案系统，调阅电子卷宗，查看案件的实时办理情况。派驻法院检察室行使的权力主要是民行检察权，并为控申、侦查、反贪、反渎等多个部门提供信息上的沟通方便，工作的重点是对法院行使审判权过程的检察监督。但同时要反对两个极端状态：一是超越职能行使，执法乱作为，不注意工作策略和方法，不注重协调和沟通。二是不认真履行监督职能，欺软怕硬，不作为、不敢监督，监督权被法院同化。

检察室通过信息化手段获得完整的民事诉讼程序点上(诉讼时间点)和面上(形成的法律文书和证据材料)的信息，发现问题后可以采取以下措施。

1.抗诉。依照民诉法208条，如果发现认定事实的主要证据不足、适用法律确有错误，违反法定程序等，对当事人的权益影响严重的，提出抗诉。

2.检察建议。检察建议是针对个案中存在的一些小问题，不适宜以抗诉启动再审程序进行纠正的裁定、执行决定及具体执行措施的行为。

3.纠正违法通知书。法院在作出查封、扣押、冻结等民事执行措施时，违反法定的执行程序，可能会导致实体处理错误，或者已经造成实体处理错误的情形，应通知法院予以纠正，出现滥用执行权，也应当发出纠正违法通知书。

4.暂缓执行检察建议。在紧急情况下使用暂缓执行建议，法院对此应快速作出执行中止的裁定，防止损失的扩大。

5.现场监督。依法院的邀请，检察室可以参与到法院的审判执行等程序性活动中去；或依当事人申请参加庭审、执行活动，进行同步监督。如对执行现场的勘验或对重要物证、书证的检查；或选择社会影响大、群众反映强烈或者网络新闻媒体关注的案件，派员参与诉讼或执行。

6.督促执行通知。申请人向法院提出执行申请，有证据表明被执行人有相应的财产或对第三人享有到期债权，且不及时执行将导致被执行人财产毁损、灭失或转移，可向法院发督促执行通知书。

7.查处职务犯罪。检察室依法受理群众对法院人员违法、违纪行为的举报并对线索进行初查核实，再交相关部门处理。对法官贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，作为诉讼违法行为进行调查是必要且可行的。

四、派驻法院检察室监督效果的增强

(一)双备案制度

人大非常关注民诉法实施情况，检察工作也必须积极主动争取人大及其常委会的支持、帮助和监督。人大应对派驻法院检察室立法，两高再共同出台对派驻法院检察室制度进行细化，制定有针对性、操作性强的具体监督规范，明确监督的途径、程序和责任。

检察要争取人大等权力机关的支持，将检察室工作主动置于地方人大监督之下。检察机关可将发觉比较重大的一类问题形成专题调研报告，申请人大启动个案监督程序督办法院处理，提出介入监督的建议。对一些特别严重、影响特别重大的案件，建议审办，在人大会上就特定案件提出质询或组织特定问题调查。笔者认为有必要将检察建议书，相关的调查研究材料、案件分析研讨材料以及检察机关开展民事诉讼检察建议监督的总体情况，不仅要送达法院，还要向地方人大和法院上级部门进行备案通报的双备案制度。双备案制度在客观上也倒逼检察水平提高，准确把握准监督范围、内容，着力在提高检察建议质量上下功夫，提高监督的权威性。

(二)上级检察机关的支持

基层检察院要定期向上级检察院汇报检察室的工作进展情况，争取上级检察机关在控申、预防等职能部门的对口指导；或考虑在上级检察机关设立专门的检察室指导处，有效推进检察室的建设发展。

设立派驻法院检察室要自上而下与自下而上相互推进，上面出政策下面出经验。高检院应在检察制度改革项目中确定将建立健全派驻法院检察室列入规划，提出意见，并与最高人民法院、中央司法体制改革领导小组积极协调，两高协商确定会签相应文件，再提出立法建议，制定完备的法律。

(三)培养高端的检察专业人才

监督工作的开展推进，有赖于检察人员的理念更新和素质提高。监督者的能力应在被监督者之上才能发现问题、解决问题。但当前民行检察人员的整体业务素质和专业技能还不能完全适应新形势、新任务的要求。所以要选送优秀检察人员进行深造学习，重视刑事和民商事法律知识的储备和复合型人才的培养，提高监督的专业化水平。