我国城市内生型低收入群体住房保障的政府责任探析

罗锐

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

我国城市内生型低收入群体住房保障的政府责任探析

罗锐

（武汉大学社会保障研究中心，湖北武汉430072）

城市内生型低收入群体受其收入制约，无力承担在市场经济条件下的住房成本，只能依赖政府提供的保障性住房。政府在这方面的职责包括相关立法工作、确定保障目标、制定建设计划、提供保障性住房的实物供给或货币补贴、保障房的监管等。但目前，政府存在着对社会保障的认识有偏差、廉租房制度有缺陷、棚户区改造责任不到位等问题。因此，政府需要转变执政观念、明确职责，完善廉租房制度，加快棚户区改造进程。

城市内生型低收入群体；住房保障；政府责任

住房保障作为人类基本生存权利，人人都应该享有。在市场经济条件下，解决城市住房问题的渠道有两条：市场和政府。选择的标准主要依据城市居民的收入状况（包括家庭总资产及人均收入水平）。近年来，随着房地产市场持续升温带来的房价高企，住房问题已成为重要的民生问题。在庞大的城市低收入群体中，城市内生型低收入群体作为改革进程中的利益相对受损群体，受其收入制约，无力承担在市场经济条件下的住房成本，只能依赖于政府提供的保障性住房。解决城市低收入群体尤其是城市内生型低收入群体的住房问题，是政府义不容辞的责任，同时有利于社会的和谐稳定，促进城市化健康发展。

一、我国城市内生型低收入群体住房现状及成因

（一）城市低收入群体的特点

由于各地经济发展水平不均衡，目前对于城市低收入群体的界定没有统一的量化指标。学界通常运用五分法，即按照收入水平将人群平均分成低收入、中下收入、中等收入、中上收入、高收入五种类型[1]。民政部通常以家庭成员人均收入和家庭财产状况两个指标来界定城市低收入群体，具体标准由各地制定。

据民政部2014年1月份社会服务统计月报资料显示，我国城市居民最低生活保障人数为2048.7万人，最低生活保障户数为1094.1万户[2]。我国城市低收入人群主要由以下几类构成：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定扶养人的城市贫困人口，包括孤寡老人和残疾人；（2）家庭人均收入低于当地政府规定的贫困线，这部分人有一定的劳动能力，但无稳定工作，收入不稳定；（3）城镇贫困职工，包括下岗职工、在岗低收入职工以及低收入离退休人员；（4）本地失地农民，主要是城镇化后因自身专业技能以及文化程度难以适应非农产业从而导致贫困的群体；（5）流动人口，主要是外来无固定职业和固定收入的农民工以及流浪乞讨人员；（6）待业人员，主要是年轻的一代人，包括暂时未找到工作的大学毕业生[3]。

城市低收入群体覆盖范围广，且呈现动态化趋势，不同时期其对象构成也不同。城市低收入群体可分为内生型低收入群体和外生型低收入群体。前者主要是指20世纪八九十年代我国经济体制改革中的部分国有企业和集体企业的下岗工人及离退休人员。随着时间的推进，这些下岗工人的人数占城市内生型低收入群体总人数的比重虽有逐年减少的趋势，但截止2012年末，我国城镇登记的失业人数仍达到926万人[4]。后者是指城镇化以来大量流入城市的农民工以及其他外来人员。1984年1月1日，中共中央《关于1984年农村工作的通知》提出，“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”，此后农民开始向城市流动。随着城市化进程的加快，大量农村人口进入城市，从而形成了城市外生型低收入群体，其特点是收入较低、无城市户籍、流动性较强。

本文所研究的城市内生型低收入群体，主要是以住房为出发点，指那些长期生活在城市且存在住房

困难的低收入群体，包括经济体制改革中的部分国有企业和集体企业的下岗工人、离退休人员以及城市棚户区居民。内生型低收入群体具有以下特点：一是这些人年龄偏大，文化水平偏低，在改革开放前以“工人”身份进入企业，享受国家或企业包办的各种福利，生活条件相对优越。随着改革开放不断深化，大量国企或集体企业改制，导致这些学历不高、就业面较窄的职工大多下岗或提前退休。有的职工是被一次性买断，即企业支付给职工一笔钱，然后职工跟企业没有任何关系。20世纪90年代中后期，大量国企职工下岗。根据当时的政策，下岗工人可以与原单位保留最多3年的劳动关系，工人下岗后需要到企业再就业中心登记并与中心签订协议，企业有权与拒签协议的工人解除劳动关系，工人重新就业后与原单位脱钩。二是生活状况堪忧。由于原来在岗时工资不高，主要是依靠企业各种福利，因此积蓄甚少，下岗时年龄较大，再就业非常困难，从而沦为没有收入来源或收入微薄的低收入群体。其生活状况表现为收入低、负债重，生活支出主要是解决基本生存必需，极少用于发展和享受。三是心理负担沉重。许多职工下岗后不愿与企业脱离劳动关系而拒签下岗协议，消极对待再就业问题。

（二）城市内生型低收入群体住房现状及成因

1998年住房商品化改革以前，我国城市居民的住房需求主要依靠国家统筹统建、低租金分配来满足，只有极少数陈旧的私人住房交易。以下岗职工为主的城市内生型低收入群体，其住房大多来源于单位分配公房、政府直管公房、家传私房以及自建房等。这些房源建造年代久远、结构简陋、配套设施落后。随着我国城市化进程的加快以及住房制度市场化改革，全国各地进行了大规模的旧城改造以及新城区建设，城市的房地产业由原来国家分配的同质化变为以市场主导的差异化，形成了房地产市场。这种差异化表现在房地产市场由三个层次组成，分别是以豪华别墅区、高级公寓区以及高档小区为代表的高收入人群居住区；以国家安居工程和经济实用型小区为主的中等收入群体居住区；以旧城街区、衰败企业的单位旧公房、自建简陋房以及政府新建廉租住房为代表的低收入群体居住区。在旧城改造过程中，城市内生型低收入群体受自身收入水平所限，被迫迁至城市郊区或指定的低标准社区。这种市场主导的结果导致房地产市场的社会阶层化，即根据个人收入水平将居住区划分为高档、中档、低档居住区。

城市内生型低收入群体作为城市低收入群体的一部分，其住房问题有着特殊性，尤其是棚户区改造问题。城市棚户区主要居住着低收入群体，我国最早的城市棚户区居民是解放前的产业工人和城市贫民。解放后原有棚户区未得到及时改造和治理，由于当时的人口政策导致人口的急剧增加，在棚户区周围搭建了大批简易住房，这些住房建造质量低下，历经多年风雨，房屋结构严重受损。以乌鲁木齐为例，其棚户区大多是破旧的平房，其中40%建筑结构简单，材料以砖木为主，房屋面积狭小，人均住宅面积不足8平方米。棚户区的配套设施缺乏及环境问题严重，主要表现在：（1）建筑密度大，达到50%～60%，人均绿地面积只有0.58平方米；（2）道路排水设施落后，遭遇风雨天气容易积水，从而损害房屋；（3）消防设施缺乏，存在安全隐患；（4）房屋配套设施不足，缺乏供暖、供气设施，居民生活质量低下。此外，棚户区还存在住户交通困难等问题[5]。

2004年，自辽宁率先在全国启动全省范围内的棚户区改造以来，全国各地都在加快城市棚户区改造，但从实际效果看，普遍存在两方面的问题：一方面，棚户区改造计划未纳入城市总体建设规划，地方政府只重视短期利益，损害棚户区居民利益。棚户区改造涉及拆迁问题，拆迁户的安置往往不到位，容易发生群体性事件。同时，居民的就业安置存在困难。另一方面，棚户区改造存在腐败问题，主要发生在项目审查、工程立项及招投标等领域。

二、城市内生型低收入群体住房保障的政府责任

由于城市内生型低收入群体处于社会的弱势地位，因此，解决他们的住房问题只能依靠政府。

（一）政府承担住房保障责任的必要性

社会保障体系和社会信用体系，是市场经济体制运行的两大支柱，同时也是维系社会经济有效运行的体制基础[6]221。目前，中国正处在全面深化改革时期，经济结构优化升级导致大量从业人员下岗不可避免。这些下岗人员从原有体制的受益者变为市场经济改革的利益受损者，最终成为低收入群体。改革在牺牲这小部分群体既得利益的同时，促进了全社会福利的增加。因此，政府有责任通过社会保障的手段弥补这部分群体的损失，维护其基本生存和发展的权利。

根据经济学公共产品供给理论，公共产品非竞争性、非排他性的本质特征决定政府提供公共产品的必要性。住房保障作为一项公共产品（服务），其供给理应是政府义不容辞的责任。在市场经济条件下，房地产的供给主要是以企业为主，房地产企业的逐利性致使其不愿也无能力满足全民的住房需求。政府通过国家强制力采取税收等手段，能够有效解决公共产品的本质特征带来的搭便车现象[7]。

（二）住房保障政府责任的内容

政府在住房保障中所承担的责任和功能主要有三种：一是政府被动承担责任的雏生型；二是采用市场手段为主政府计划为辅的社会型；三是政府全面保障的责任型[8]。宏观上讲，政府在住房保障方面的主要职责包括相关立法工作、确定保障目标、制定建设计划、提供保障性住房的实物供给或货币补贴、通过宏观调控保证保障房的管理与正常运行等方面。具体来说，政府解决城市低收入群体的住房问题主要通过廉租住房来实现。廉租房制度是我国住房保障制度的重要组成部分，有助于保障公民最基本的居住权，从而保证其生存权和发展权，是政府解决城市低收入群体住房困难的重要手段。

住房保障是政府提供的公共产品，政府的责任贯穿从生产到消费（公民享受住房保障服务）的全过程，即公共产品供给的全过程。政府供应公共产品，可以选择自己生产，也可以选择委托私人部门生产（私人部门通常比政府更能有效控制成本），关键在于对公共产品生产什么、为谁生产、如何生产、怎样分配做出决策。产品的公共程度越高，企业越不愿意生产，因此需要政府来提供。政府在有限财力的前提下，依据产品的公共程度科学界定其供给范围。主要包括两方面，一是维持社会稳定和健康发展的公共产品，如国防、社会秩序、公共建设等；二是市场主体无力承担的公共产品，如社会保障服务。住房保障作为社会保障的一部分，科学界定其供给范围，能够保障政府更有效的提供，避免资源浪费。界定供给范围，实质是确定供给对象。解决城市内生型低收入群体的住房问题，必须先确定其供给对象，主要是1984年以前就生活在城市并长期居住的城市低收入群体以及棚户区居民。

保障房和货币补贴是住房保障服务的两大内容。货币补贴主要是通过财政转移支付方式完成，程序相对简单。保障房则是解决住房问题的主要方式。保障房建设是系统工程，包括保障房的选址、资金来源、建设、分配、物业管理等，这一过程符合经济学产品生产什么、为谁生产、如何生产、怎样分配的规律。生产什么确定保障房的类型；为谁生产决定保障房的供应对象；如何生产是保障房的建设和管理；怎样分配则要求保障房的公平分配。在这一过程中，政府不需要亲力亲为。根据新公共管理理论的契约主义，通过一种承诺或协议规定双方的义务从而保障产品或服务的交换。契约主义分为签约外包制和内部契约制。对于保障房的建设权主要通过签约外包方式出让给房地产企业，政府和企业订立合同，对保障房的质量、户型、建筑面积、配套设施等在合同中明确规定，企业到期交付符合合同标准房屋的同时获得相应的利润。新公共管理理论作为20世纪50年代以后公共部门治理方式的重大转变，通过引入市场力量提高了政府的执政效率。政府在提供保障房等公共产品时，可以委托给私营部门，政府的责任主要是计划（制定相关标准的契约）、筹资和监管。

三、政府在提供城市内生型低收入群体住房保障服务中存在的问题

（一）政府责任缺失或不到位

首先，对社会保障的认识存在偏差。如何看待社会保障的作用，政府的认识存在偏差，认为提供社会保障服务（特别是救助型）是对公民的恩赐而不是对公民权利的尊重。以北京京城仁合小区为例，该小区作为广渠门北里廉租房项目，其供应对象是符合特定条件的城市住房困难低收入群体。这里的廉租房住户实际居住中存在许多困难，一是房屋面积太小，难以满足家庭生活基本需求；二是房屋空置率太高；三是房屋续租机制不明确，导致廉租户不能安心居住；四是由于地处黄金地带，消费水平过高，廉租对象经济压力大等[9]。面对这些问题，住户却敢怒不敢言，主要是担心有关部门得知后迁怒于他们，从而影响其继续居住。即使有关问题反映到相关部门，相关工作人员也不以为然，认为廉租对象有房子住就已经很不错了，还提“过分”的要求。这种现象在全国普遍存在，根源在于漠视弱势群体应有的权利。

城市内生型低收入群体作为直接受益者，在政府提供保障性住房的决策中究竟应该发挥多大的作用？是毫无条件的接受救助并感恩戴德，还是参与到决策的制定过程中来？前者是把受助对象视为乞讨者，政府作为施舍者；后者则体现现代社会人人享有公民权，是社会进步的表现。“乞讨者”与“公民”代表

不同的社会地位：公民是法律意义上的概念，包含国家对本国居民的身份认可及居民依法享有的权利和义务，公民权包括生存权、发展权等基本权利；乞讨者只是一类特定的人群，没有法律赋予的基本权利，只有特殊的生存权利，但这种权利的实现没有法律保障，只能依靠施舍者的施舍。因此，对受助对象的身份认同（公民还是乞讨者）不仅决定受助群体对社会保障需求的大小，同时决定提供社会保障服务水平的高低。北京广渠门北里廉租房项目中的工作人员认为廉租户提出的要求“过分”以及廉租户因顾虑不敢提合理的要求，说明政府部分工作人员忽视低收入群体的公民权，以乞讨者的标准为其提供住房救助。

其次，棚户区改造中责任不到位。棚户区是我国特定历史时期遗留的问题，棚户区居民属于城市内生型低收入群体的一个重要部分。棚户区所在城市一般属于资源型城市，如煤矿、油田、林区等资源丰富的城市。这些资源型城市由于过度开采导致资源枯竭以及严重的环境污染问题，在进行棚户区改造时，产业转型和城市治理成为改造的难题。在棚户区改造时政府理应加速城市转型，不仅需要改善棚户区居民的住房条件，同时还需要提供更多的就业岗位，帮助居民提高其收入。而在实际改造过程中政府的职责大多落实不到位。

（二）廉租房制度存在缺陷

为了解决城市低收入群体住房困难，我国实行廉租房制度，但这一制度本身存在以下缺陷。

第一，房源渠道较少。我国廉租房房源主要来自四种途径：一是空置的符合廉租标准的公有住房；二是政府和单位新建或购置的住房；三是社会捐赠；四是廉租对象自行租住的符合标准的住房。实际上只有第二和第四种途径具有可操作性。第一种途径所涉及的公有住房属于计划经济时代的产物。自1998年实行住房货币化改革以来，我国已停止住房的实物分配，公有住房的数量急剧减少，大量公房通过房改出售或出租给职工。因此，通过公有住房为廉租房提供房源难以实行。而通过社会捐赠为廉租房提供房源更是杯水车薪。首先，我国的社会慈善事业发展水平落后，相关法律法规以及政策配套不完善，社会捐赠成功率低。其次，住房与其他商品不同，其巨额价值令一般单位或个人没有能力或意愿无偿提供。少数捐赠行为尚未形成规模，且因户型标准不符合规定、改建成本高等原因不能作为廉租房的来源。实际上，廉租房主要来源于政府新建或购置住房以及廉租对象自行租住的住房。

第二，建房资金难以保证。无论是政府修建或购买住房，还是廉租对象自行租住住房政府提供货币补贴，都需要政府提供大量的资金支持。《廉租住房保障资金管理办法》虽然明确规定了廉租房建设的8个资金来源，并从政策上不断加大廉租房资金的扶持力度，但地方政府在具体实施时难以落实到位。原因在于，一方面廉租房建设所需资金数额庞大，且随着物价、人力成本逐年递增；另一方面中央拨付的资金平摊到各地区相对较少，大部分资金来源于地方政府，地方政府的筹资压力大。

第三，廉租房、公租房并轨后的问题。2013年12月6日住房城乡建设部、财政部、国家发改委对外公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》，从2014年起，各地公共租赁住房和廉租住房并轨运行，并轨后统称为公共租赁住房。廉租房和公租房的申请对象分别为城市低收入群体和城市中低收入群体（夹心层）。两者的并轨，有利于政府降低因住房政策过细带来的管理成本以及减少寻租空间。但对于城市内生型低收入群体而言，并轨后虽然增加了部分房源，但符合条件的申请者数量的增长远远超过房源的增长。城市内生型低收入群体将与中低收入群体竞争公共租赁住房，其自身条件的限制会导致成为申请者中的弱势群体。因此，从长远看，并轨有利于我国住房保障制度的健全和发展，但对于城市内生型低收入群体，则应优先保障其住房需求。

四、解决城市内生型低收入群体住房问题的对策思考

（一）转变执政观念，明确政府职责

政府作为公共服务的供给者，为城市内生型低收入群体提供住房保障是其应尽的义务。政府工作人员观念的转变直接影响其提供的（住房保障）服务质量。城市内生型低收入群体作为城市的一部分，有享受住房保障的权利。这种权利不仅在于被动接受政府提供的住房安排，同时有权提出合理的意见和建议，从而促进其居住条件的改善。为此，应建立弱势群体利益表达机制，弱势群体可通过各级人大代表向有关部门表达利益诉求。关于城市内生型低收入群体住房保障的政府责任，各级政府应厘清职责，明确分工。中央及省级政府主要负责资金来源；地级市政府主要负责土地审批以及资金的拨付和监管；县（区）

级政府主要负责房屋具体建设和日常管理。

（二）完善公共租赁住房制度

完善公共租赁住房制度，可从以下方面着手：第一，用制度解决资金问题。公共租赁住房制度具有长期性，应将建设资金来源纳入各级政府财政预算（以中央及省级财政预算为主），确保资金来源的可持续性；第二，建立居民住房登记系统，科学识别住房保障对象，实行准入轮候机制[10]，建立公共租赁住房个人信用体系[11]；第三，针对内生型低收入群体的特点，加大货币补贴。建立临时性和长期性救助相结合的长效机制，将货币补贴涵盖水、电、煤气、物业费、社会保险等居民生活费用；第四，针对公租房和廉租房并轨后内生型低收入群体的弱势地位，应通过相关政策措施优先保障其住房需求。

（三）加快棚户区改造进程

目前，我国仍有7000万平方米的棚户区需要改造，约14万公顷的沉陷区需要治理[12]。棚户区改造是城市化进程的重要组成部分，对城市而言，改造旧房能改变城市面貌，提高城市竞争力；对低收入群体来说，可以改善其居住条件。由于城市内生型低收入群体在利益表达上处于弱势，政府在改造过程中常忽视其正当权益，该群体由于无法通过正当手段维权，导致发生冲突甚至群体性事件，严重威胁社会安全。因此，政府在进行棚户区改造中应做好以下方面的工作。

一是做好居民的确权工作。棚户区改造涉及的建筑物、居民数量巨大，还涉及土地的权益。国土部门应组织力量，科学测量居民占有的土地情况，做好确权工作，为以后的补偿提供依据。确权关系到棚户区居民的切身利益，应严格依照《中华人民共和国土地管理法》中的有关条例进行。在房屋测量时，应委托第三方机构进行科学评估，保障居民合法利益。

二是必须依法拆迁。棚户区改造是一项复杂工程，必须依照《土地管理法》、《物权法》等有关法律切实维护城市内生型低收入群体的利益。棚户区改造作为“民心工程”，相关部门应尽可能满足民众的合理要求，保障其合法权益，特别是补偿和安置工作要充分考虑各户的实际情况，禁止强制拆迁。

三是落实监管责任。在棚户区改造过程中，政府应居主导地位。政府的职责主要是规划和监管。前者包括根据城市发展规划科学确定棚户区的改造区域以及改造后的用途，做好改造计划（包括工程及居民安置等），通过公正、公开的招投标方式将改造工程分包给开发商，在改造中发挥协调作用；后者包括在工程建设中对建筑质量、资金运用情况进行监管，防止寻租和腐败，维护拆迁居民的正当权益（包括补偿资金是否足额到位，后续安置工作居民是否满意以及日后居民的生存发展问题）。

改造棚户区不仅要考虑经济利益，还应注重生态效益。在整个改造进程中，政府应倾听各方的意见，防止走“先污染、后治理”的老路，用科学的方式进行改造。

[1]孙荣飞.国家部委对低收入人群的界定[N].第一财经日报，2008-02-29.

[2]2014年1月份社会服务统计月报[EB/OL].http://www.gov.cn/gzdt/2014-02/19/content_2614562.htm.

[3]王继明.城市低收入人群的现状及其原因研究[J].山西高等学校社会科学学报,2007，（12）.

[4]2012年度人力资源和社会保障事业发展统计公报[EB/OL].http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/dongtaixinwen/shizhengyaowen/201305/ t20130528_103939.htm.

[5]苏巴提·阿合买提.乌鲁木齐市棚户区居民住房保障问题[J].今日中国论坛，2013，（8）.

[6]邓大松，等.社会保障理论与实践[M].北京：人民出版社，2007.

[7]蔡冰菲.政府住房保障责任的理论基础论析[J].社会科学家，2008，（3）.

[8]David Donnison，Clare Ungerson.Housing Policy[M].London：Penguin Books Ltd.，1982.

[9]繁易.走进北京廉租户[J].中国经济周刊，2007，（48）.

[10]刘祖云，吴开泽.住房保障准入与退出的香港模式及其对内地的启示[J].中南民族大学学报：人文社会科学版，2014，（2）.

[11]洪开荣，等.互动公平博弈视角下廉租住房保障模式研究[J].求索，2014，（5）.

[12]中国近7000万平米棚户区需改造城市低保人数超180万[EB/OL].http://www.chinanews.com/gn/2013/12-03/5572962.shtml.

［责任编辑：黄文红］

C913.7

A

1001－4799（2014）06－0131－05

2014-06-11

罗锐（1985-），男，湖北武汉人，武汉大学社会保障研究中心2011级博士研究生。