我国区域发展总体战略的历史演变

谭振义

（湖北师范学院马克思主义学院，湖北黄石435002）

我国区域发展总体战略的历史演变

谭振义

（湖北师范学院马克思主义学院，湖北黄石435002）

区域发展总体战略思想始于本世纪初缩小东西差距目标下的西部大开发战略，在统筹解决中西部区域发展不平衡的问题进程中得以酝酿、形成，在贯彻和实施这一战略进程中得到发展，并有力地促进了我国区域经济协调发展。但区域发展不平衡、不协调、不可持续状况依然没有得到根本改变，尤其是广大西部地区仍然是推进区域发展总体战略重点和难点。因此，把西部大开发放在战略优先地位，提升其自我发展能力、提高公共服务水平和完善区域协调互动机制等措施是深入实施区域发展总体战略的关键。

区域发展总体战略；西部大开发；区域经济

区域发展总体战略是在世纪之交我国即将进入全面建设小康社会，加快推进社会主义现代化建设进程的新的发展阶段，为促进我国区域经济协调发展而酝酿、形成的。但不可否认，区域间发展不平衡、不协调、不可持续依然明显，尤其是广大西部地区仍然是推进区域发展总体战略重点和难点。多年来，很多学者对区域发展总体战略形成、实施作了很多有益的探讨，但是对我国区域发展总体战略思想的演变历程及实施成效的研究还稍显不足。本文拟在对我国区域发展总体战略演变进程梳理的基础上，对取得的成效与问题进行分析，并就如何深入实施区域发展总体战略作初步探讨。

一、我国区域发展总体战略演变过程

我国区域经济总体发展战略是在探索区域经济协调发展的实践中逐步形成、发展、完善的。其形成大约经历了五个阶段：

（一）开端：西部大开发战略决策与实施（1999.6～2003.10）

世纪之交，为扭转东西差距持续扩大趋势，改变西部地区落后现状，促进地区经济协调发展，党中央审时度势，敏锐地抓住历史机遇，把区域经济发展战略重点从“第一个大局”转向“第二个大局”，开始合理调整地区经济布局，作出实施西部大开发的战略决策，拉开了构建区域发展新格局的序幕。

1999年6月，我国首次提出“西部大开发战略”。2000年1月西部大开发①西部开发的范围包括重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆和内蒙古、广西12个省、自治区、直辖市。正式实施。其基本思路是以基础设施建设、生态建设和环境保护、产业结构调整、发展科技教育等重点任务，集中力量在水利、交通、通信、能源、市政、生态、农业、科技、教育和农村基础设施等方面建设一批具有明显带动作用的重点工程”[1]，扎扎实实地推进西部大开发，力求通过几代人的艰苦奋斗，到21世纪中叶把西部地区建成一个经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美、人民富裕的新西部。

此后，以青藏铁路、西电东送、西气东输、中心城市基础设施公路主干线等为代表的一批事关西部开发全局的重点工程相继开工，并带动了西部地区经济在较短时期内取得了可喜的变化，一定程度上扭转了西部地区经济发展的被动局面。尽管“西部地区广大落后区域的面貌仍然没有实质性的改变，“落后”依然是西部地区经济的主要病症”[2]。但是，这种把落后地区发展上升到国家战略的高度，并通过国家的政

策、资金、项目和其他地区及企业的共同参与来推动落后地区发展、以缩小地区差距的路径，是我们在促进区域经济协调发展上进行的理论上和实践上的初步尝试，为此后我国统筹解决其他区域问题提供了重要思路和历史借鉴。因此，某种程度上说，东西协调发展双轮驱动是我国区域总体发展战略的前奏和开端。

（二）酝酿：统筹区域发展思想指导下的东北振兴和中部崛起战略相继提出与实施（2003.10～2004.12）

在东西差距继续扩大，西部地区落后问题依然存在的同时，东北地区等老工业基地持续衰退和萧条问题、中部六省的“凹陷”问题、老少边穷问题等区域问题又相继凸显出来。这客观上要求党和国家从东中西部各地区实际存在的非均衡格局和国家的整体利益出发，并站在全局性战略性的高度，来统筹谋划我国区域发展。

2003年10月，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制的决定》中首次提出了“统筹区域发展”的概念及形成促进区域经济协调发展机制的目标和任务。这是我国在以人为本，树立全面、协调、可持续发展观的指导之下对区域协调发展认识的又一次深化。此后，国家陆续出台了针对各项中西部“问题”区域①“问题”区域指客观存在的区域问题，也称区域病。区域病大致可分为三类——落后、膨胀、萧条，患有区域病的区域就是“问题”区域。在中西部体现为落后于东部地区。的政策措施。2003年10月，《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》出台，标志着加快振兴东北地区等老工业基地的重大战略进入具体实施阶段。2004年3月《政府工作报告》首次提出“促进中部地区崛起”概念，意味着国家开始把中部崛起战略纳入区域协调发展战略体系之中。当月，国务院又发布了《关于进一步推进西部大开发的若干意见》，强调要“以更大的决心、更有力的措施、更扎实的工作，推动西部地区经济持续快速协调健康发展和社会全面进步”[3]，并提出了生态环保、重点项目、产业结构、重点地区开发等十个方面的优惠政策。

这一时期，“进一步推进西部大开发”、“实施东北地区等老工业基地振兴战略”、“促进中部地区崛起”等区域统筹战略思想的相继提出，既能促进我们在区域协调发展进程中进一步探索，也为我国区域发展总体战略的正式形成提供了理论和实践上的准备。

（三）形成：四大板块共同驱动的区域总体战略布局（2004.12～2007.10）

正是在上述背景下，2004年底，中央经济工作会议把促进区域经济协调发展作为经济结构调整的重大任务，并明确提出，要通过“实施西部大开发，振兴东北等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”[4]，来实现相互促进，共同发展。2005年，《政府工作报告》又把这四大板块作为从全面建设小康社会和加快现代化建设全局出发的“整体战略部署”予以提出。把区域协调发展从“整体战略部署”和“新格局”的战略高度来认识，表明我们已经开始考虑布局我国区域发展问题了，也预示着我国区域经济发展的“四板块格局”的雏形已经形成。

2006年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》（以下简称《纲要》）首次正式提出“落实区域发展总体战略”并系统地阐述了促进区域总体发展战略的科学内涵，并对如何促进各区域发展做了一系列战略部署和机制保障。《纲要》指出，“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展的区域发展总体战略，健全区域协调互动机制，形成合理的区域发展格局”。2007年10月，党的十七大对如何深入实施区域发展总体战略提出了指导性意见——以实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展作为区域发展总体战略的着力点，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。这为新时期贯彻和落实区域总体发展战略指明了方向。

至此，一个以“西部大开发、振兴东北、中部崛起、东部率先发展”为核心内容，以市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制为保障，以实现基本公共服务均等化、加强主体功能区建设、推进城镇化发展为着力点，并覆盖东、中、西和东北地区的四大板块共同驱动的区域发展总体战略格局基本形成了。它使我国区域经济协调发展格局从“单极突进”推进到了“四轮驱动”的新阶段，充分体现了“全国一盘棋”、各地区共同发展和共同富裕的思想，更有利于我国各区域向着更加协调均衡的方向迈进。

（四）发展：增长极和特色区域战略的提出（2007.10～2010.10）

为贯彻和落实区域发展总体战略，同时有效应对2008年全球金融危机对我国经济带来的严重冲击，

在保增长、促发展思想指导下，自2008年起国家又陆续出台了各种规划和政策措施，以进一步细化、实化、差别化区域政策，明确各地区的定位、目标、工业和生态布局，以及在国家战略中的地位，从而形成各具特色的经济区域，使之成为经济增长新动力。在此背景下，我国区域发展总体战略思想的内涵得到进一步发展。

以2008年12月国务院印发《关于珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）的批复》始，到2010年国家开始密集出台各种规划和政策意见，包括《珠江三角洲地区改革发展规划纲要（2008～2020）》、《促进中部地区崛起规划》、《横琴总体发展规划》、《辽宁沿海经济带发展规划》等20多项国家战略区域发展规划。还包括《关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》、《关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》、《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》等政策意见。各种规划和政策意见的出台，客观上构建了东、中、西、东北多个增长极和特色区域域新格局。

这样，通过制定一系列区域规划和相关配套政策，立足于加快条件较好地区开发开放、立足于培育形成新的增长极、立足于特色区域的发展、立足于促进欠发达地区特别是贫困地区加快发展，缩小两极差距的区域发展战略布局朝着更富有针对性和差别性的方向深化和细化，围绕各个层级、各个类型的区域开发空间上的指向性、内容上的综合性、地域上的针对性显著增强——从南到北、由东向西、从沿海到内地，中国区域经济已呈现多极发展、齐头并进的态势，对于构建我国东中西部地区之间和地区内部的.不同区域之间相互适应、相互促进、良性互动，经济、政治、文化之间相互衔接、相互推动，经济社会发展与人口、资源、环境之间相互配合的新格局无疑具有重要的理论指导意义。

（五）完善：主体功能区和陆海统筹战略的构建（2010.10～）

2010年10月，党的十七届五中全会对新时期的区域发展格局进行了明确定位，即要通过“积极稳妥推进城镇化，实施区域发展总体战略，实施主体功能区战略，完善城市化布局和形态，加强城镇化管理，加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区扶持力度”，来“构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域发展格局”[5]。2011年3月发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》对新一阶段实施区域发展总体战略进行了部署。指出，“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”。这是新时期深入贯彻和落实区域发展总体战略的指导方针。

2011～2012年，国家又密集出台了各种战略和规划20多个，尤其是主体功能区战略和各种海洋规划的制定和实施，具有深远的意义。2011年6月初，《全国主体功能区规划》正式发布，确立了未来国土开发的主要目标和战略格局，提出了未来国土空间开发的新理念和新原则，明确了分类管理的区域政策和各有侧重的绩效考核评价办法。这一规划标志着中国第一个国土空间开发规划诞生，也标志着主体功能区战略正式形成。2011年1月，国务院正式批复《山东半岛蓝色经济区发展规划》，这是我国第一个以海洋经济为主题、兼顾海陆统筹的区域发展的战略，也是“十二五”开局之年的首个国家战略。2012年10月10日，国务院批复冀、辽、苏、浙、闽、鲁、桂、津七省一市（2011～2020）海洋功能区划，勾勒出了我国海洋经济发展新的区域布局。海洋经济发展的新布局表明我国区域经济发展已突破陆域界限，延伸至海域，进入陆海统筹协调发展的新时代，被誉为我国“第五大区域板块”，这一区域版块必将成为中国未来经济新的增长点。

主体功能区战略和海洋战略思想的提出，是我们“立足经济社会发展全局作出的全新战略部署，标志着经济发展观念的历史性转变和区域经济发展战略布局上的重大创新性调整”[6]，是推进区域协调发展和经济结构战略性调整的战略选择和必然要求，进一步完善了我国区域经济总体战略思想，必将为我国全面建设小康社会产生重大而又深刻的影响。

二、落实区域发展总体战略的成就与问题

（一）落实区域发展总体战略取得的成就

在贯彻落实区域发展总体战略进程中，我国区域总体发展战略不断完善，区域经济发展取得了巨大

成效，深刻改变了我国区域经济增长格局，区域合作互动不断加强。

1.推动着区域经济发展总体战略不断完善。世纪之交，为缩小东西差距，我国实施了西部大开发战略，形成了东西协调发展的新模式，拉开了区域总体发展战略的序幕。在统筹解决其他“问题”区域的实践中，我们逐步认识到，完善的区域战略不能够仅仅追求缩小东西经济差距，而是要各区域协调发展，共同驱动，由此，形成了四大区域板块共同驱动的总体发展战略。在贯彻落实区域总体发展战略中，又进一步认识到要增强各区域发展活力，而必须结合各自特点进行细化、实化、差异化，形成各具特色的发展区域和增长极。随着对新时期区域发展新格局的定位，我们又拓展和完善了区域总体发展战略的内涵——实施陆海统筹和主体功能区战略。至此，我们形成了覆盖从东到西、从南到北、从陆地到海洋，从宏观到微观，从经济到社会、生态等方面的全方位、多层次、广领域的区域经济发展新格局，各区域优势将进一步得到释放，区域间的协调性必将进一步增强，也为实现全面建设小康社会奋斗目标打下了坚实的空间基础。

2.保证了中国经济的持久活力。随着区域协调发展战略的深入实施，有力促进了资源的优化配置和发展方式的转变，使得我国区域经济发展不再是东部地区“一马当先”，而是“万马奔腾”、“协同并进”，不仅传统先行地区进一步焕发青春与活力，尤其是一批地处中西部地区新的增长极陆续涌现，成为我国经济持续又好又快发展的有力支撑，也有效地化解了国际国内不确定性因素对中国经济的冲击，保持了中国经济活力。如中部地区通过构建武汉城市圈、中原城市群、长株潭城市群、皖江城市带、环鄱阳湖城市群、太原城市圈等形成产业和人口高度集聚、充满活力的六大城市群，已经成为了推动中部地区经济社会加快发展的重要增长极。西部地区通过推动呼包鄂榆、广西北部湾、成渝、黔中、滇中、藏中南、关中－天水、兰州－西宁、宁夏沿黄、天山北坡等经济区加快发展，培育了西部新的经济增长极，带动了周边地区发展。同时，国家还鼓励一地方“先行先试”探索出符合各地实际的新模式。如在上海浦东、重庆、成都、武汉城市圈、长株潭城市群的基础上，增设了天津滨海、沈阳和山西综改试验区，从而形成了各具特色的试验区。

3.增强了我国各区域发展的协调性。在区域总体发展战略的演变进程中，“区域发展的状况逐渐发生积极变化。特别是东中西不同地区之间的经济增长的差距开始缩小，区域发展的协调性逐渐增强”[7]，我国的区域经济发展已经进入了相对均衡发展的时期。特别是中西部和东北地区主要发展指标增速高于全国平均水平，东部地区产业转型升级步伐加快。据统计，“十一五”期间，中部、西部和东北地区的地区生产总值年均增速均在13%以上，比东部地区快0.5～1个百分点。西部地区经济增速自2007年首次超过东部地区后，中部、西部和东北地连续6年超过东部地区。2013年经济增速继续呈“东慢西快”的格局。东、中、西部固定资产投资分别同比增长了17.8%，25.8%和24.2%。就各区域占全国GDP的比重来看，中西部地区占全国的比重由2002年的18.8%、17.2%提高到2012年的20.2%、19.8%，提高了1.4～2.6个百分点，中部崛起战略实施后，中部地区GDP占全国的比重自2005年起扭转了下滑的趋势，并逐年提高，东北地区呈稳中有升态势。革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区发展受到前所未有的扶持，极大地惠及了包括西藏、新疆等地各民族地区，有力地推动了当地经济社会加快发展，进一步促进了民族团结和边疆巩固。

（二）落实区域总体战略目标中存在的问题

尽管我国区域发展取得了显著的成效，但区域间，尤其是东西之间发展不平衡、不协调、不可持续依然没有根本改变，广大西部地区仍然是推进区域发展总体战略重点和难点。

1.区域间总量差距仍然较大，西部地区依然落后其他区域。从人均国内生产总值看，2013年，东、中、西、东北地区分别约为67328元、35323元、35737亿元、48795元，东西差距达31591元。从居民人均可支配收入看，2013年，全国城镇居民人均可支配收入为26955元，东部地区已达32490元，西部地区虽然增长较快，但总体水平仍然较低，只有21968元，比全国平均水平和东部地区分别低4987元和10522元，全国全国城镇居民人均可支配收入最低的10个省中，几乎全部在中西部地区。农村居民人均纯收入东

部地区为10817元，而西部地区最低为6804元，东西相差4013元。西部地区也是我国贫困面最广、贫困人口最多、贫困程度最深的区域，城乡居民收入分别只有东部地区的70%和55%左右。全国11个集中连片特殊困难地区有7个在西部地区①指六盘山区、秦巴山区、武陵山区、乌蒙山区、滇桂黔石漠化区、滇西边境山区、大兴安岭南麓山区、燕山－太行山区、吕梁山区、大别山区、罗霄山区。和已明确实施特殊扶持政策西藏、四省藏区、新疆南疆三地州。

2.区域间民生改善的差距依然突出，西部地区亟待提高。区域差距本质上是区域间民生改善的差距。近年来尽管我们采取了诸多措施，来缩小区域间民生改善的差距，但是与民生有关的基本公共服务水平差距十分明显。据中国统计学会2013年12月发布的《2012年地区发展与民生指数（DLI）报告》②国家统计局网站：http：//www.stats.gov.cn/tjfx/jdfx/t20130208_402872712.htm。统计，2012年各地区发展与民生指数东、中、西、东北地区分别为71.75、60.35、58.22、62.04。其中北京、上海分别已达90.18、85.53，中西部地区除了重庆达到65.87外，其余各省区均没有达到63.05的全国平均水平，排名最后10位的西部地区就有8个。其中西藏最低，只有50.65。全面建设小康社会的实现程度除内蒙古外（接近80%）均低于全国平均水平，“贵州、云南等7省（区）的实现程度只位于60%－70%”[8]，民生改善指数全都在50分以下。最低的青海为49.02，与最高的北京90.63相差41.61。

3.区域间自我可持续增长能力依然不一，东部地区远远高于西部地区。经过30多年来的发展，东部地区已形成了较强的自我积累、发展、扩展的能力，而广大西部地区依赖国家基建和国有经济投资拉动的局面还没有根本改变，发展基础薄弱，发展水平较低，产业结构仍然是以能源和资源为主的低端化产业为主，产业关联度较低，对西部地区的带动力不强，第三产业发展质量不高。西部地区作为东部地区的原料来源和商品销售市场没从根本上得到改变，依然依附于或从属于东部地区的发展，无法使西部地区地区成为自我可持续增长主体和引领中国经济发展的主导地区、重要驱动力。

三、深入实施区域发展总体战略的思考

实施区域发展总体战略的根本目的在于“充分发挥不同地区比较优势，促进生产要素合理流动，深化区域合作，推进区域良性互动发展，逐步缩小区域发展差距”[9]，因此，新时期深入实施区域发展总体战略，必须从以下几方面着手。

（一）必须把加快西部地区的发展放在区域发展总体战略优先位置

全面建成小康社会的重点难点都在西部。在深入实施区域发展总体战略过程中，牢牢把握这个重点，是促进区域协调发展的关键。因此，在继续坚持全国发展“一盘棋”的基础上，必须从全面建设小康社会、促进社会和谐、社会可持续发展的目标出发，结合扩大内需、转变经济发展方式的现实需要，把加快西部地区的发展放在区域发展总体战略优先位置，进一步加大投入、强化支持，以增强自我发展能力为主线，以改善民生为核心，以科技进步和人才开发为支撑，更加注重基础设施建设，更加注重生态环境保护，更加注重经济结构调整和自主创新，更加注重社会事业发展，更加注重优化区域布局，更加注重体制机制创新，努力建设经济繁荣、社会进步、生活安定、民族团结、山川秀美的西部地区[10]。同时，要按照主体功能区规划的要求，进一步加快重点地区和地带的发展，并使之成为拉动我国经济发展的心的增长极，以发挥这些地区的辐射和带动作用。

（二）着力缩小各区域基本公共服务水平

一定程度上说东西部地区的差距更多的体现在公共服务水平和民生差距上。过去十年,区域经济发展都不自觉地陷入了以追求经济总量为目标的增长，忽视了就业和民生的改善。而民生改善是民族地区最为现实最为直接的利益，也是缩小东西差距的最有效的途径和关键。因此，缩小地区差距的重点应该放在缩小居民生活福利水平的差距和社会发展水平方面的差距，即实现基本公共服务均等化。让全体社会成员享受基本的、与经济社会发展水平相适应的、能够体现公平正义原则的大致均等的公共产品和服务，是人们生存和发展最基本的条件，更是促进区域协调发展、引导生产要素跨区域合理流动的重要保障。因此，要把实现基本公共服务均等化作为重要抓手，在社会发展和国家财力增强的基础上，不断加大投入力度，着力促进教育、卫生、文化等社会事业健康发展，建立健全公平经济公正、惠及全民、水平适度、可持续发展的公共服务体系，推进基本公共服务均等化。加强产业集群效应推进进区域经济发展，缩小区域公共服务平台。产业集群发展到一定规模后，会进一步刺激地方对集群的服务和支撑业的发

展。在产业集群内部形成链条式生产关系，将集群的标准化生产方式推向地方，由各地政府扶持和引导,找准产业集群与地方经济的契合点，并建立和健全为产业集群发展提供服务的地方创新环境和公共服务平台[11]。

（三）进一步完善东西协调互动机制

目前的区域协调发展的机制还有很多不利于加快西部地区发展的地方。随着统一、规范的市场体系的逐步形成，西部地区成为东部地区商品的倾销市场。由于马太效应的存在，西部的人才、资金、产业等循着市场的渠道大量流向东部。尽管这期间国家很多政策向西部倾斜，但是面对强大的市场力量，其政策效果往往大打折扣。财税体制尤其是对西部地区的转移支付制度还有待进一步完善。区域合作互动机制不健全，区域合作的广度和深度有待发展。因此，实施区域发展总体战略，在充分发挥市场在资源配置中的基础性作用的同时，更主要的是促进区域间生产要素向西部地区合理流动和优化配置，为加快西部地区发展提供更好的合作平台和要素保障。进一步完善税收、产业、金融、投资等政策，引导和鼓励国有、民营等各类企业发挥各自优势，积极参与和促进西部地区发展。发挥东西比较优势，开展多层次、多领域的东西合作，取长补短，互利互惠，进一步提高东西合作的水平和实效，探索建立制度化、长效化的东西合作机制，实现优势互补、共同发展。进一步加大对特殊地区的扶持力度，帮助革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区解决经济社会发展中的特殊困难，不断改善人民生产生活条件。

[1]“十五”西部开发总体规划[J].山区开发，2002，（9）.

[2]陈宣庆，张可云，等.统筹区域发展要求解决的主要区域发展问题[EB/OL].http://www.sdpc.gov.cn/dqjj/zhdt/t20070112_110380.htm，2007-01-12.

[3]国务院关于进一步推进西部大开发的若干意见[J].中华人民共和国国务院公报，2004，（14）.

[4]中华人民共和国中央人民政府网站.2004年中央经济工作会议[EB/OL].http://www.gov.cn/test/2008-12/05/content_1168928.htm，2008-12-05.

[5]中国共产党第十七届中央委员会第五次全体会议公报[J].党的建设，2010，（11）.

[6]汪晓东，于洋.解决区域发展不平衡问题难度超乎想象[N].人民日报，2012-10-28.

[7]范恒山.国家区域政策与区域经济发展[J].甘肃社会科学，2012，（5）.

[8]中华人民共和国统计局网站.中国全面建设小康社会进程统计监测报告（2011）[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/tjfx/fxbg/t20111219_402773172. htm，2011-12-19.

[9]中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要[N].人民日报，2011-03-17.

[10]张议橙，储东华.云南“十一五”旅游规划助产业提速，去年收入810亿[N].云南日报，2010-06-02.

[11]肖立新.产业集群效应促进区域经济发展途径研究[J].湖北社会科学，2013，（2）.

［责任编辑：李严成］

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1001－4799（2014）06－0114－06

2013-10-28

国家社会科学基金资助项目：10&ZD075

谭振义（1971-），男，土家族，湖北巴东人，湖北师范学院马克思主义学院讲师，经济学博士，主要从事经济史、区域经济发展研究。