社区矫正社会调查的实践困惑与制度完善

范少恒

（中国政法大学，北京 100088；北京市丰台区人民法院，北京 100010）

在刑罚轻缓化、行刑社会化的国际趋势下，对判处非监禁刑的罪犯实行社区矫正具有避免罪犯在监所中“交叉感染”、减少罪犯服刑期间与社会的隔离感，促使其早日回归社会的优势，有助于实现刑罚的惩罚、教育与预防目的。社区矫正工作的实施是一项需要调动公、检、法、司和社会力量的系统工程，其中法院的判决、裁定、决定是源头，决定着社区矫正程序的启动。对一个罪犯是否进行社区矫正，在刑事诉讼程序中就是如何量刑的问题。在法院作出判决、裁定之前，通过引入社会调查评估机制、细化个案中量刑的具体情况，不仅有利于提升刑事审判的质量，增强审判结果的透明度和公平性，而且对于社区矫正的顺利实施具有积极意义。但在审判实践中，针对社区矫正的社会调查存在着许多实际的困难，影响了其实施的效果。

一 社区矫正社会调查的概念及性质

（一）社区矫正社会调查的含义、法律依据

社区矫正社会调查是对拟适用社区矫正的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯情况进行调查分析，并出具调查评估报告的活动。[1]这一定义是从法院裁判的角度做出的社会调查概念，也就是裁决前的社会调查。广义的社区矫正社会调查，还包括被决定执行社区矫正的人员，在交付执行后，矫正人员要对被矫正人员做出个性化矫正方案，在做出个性化矫正方案之前，也有一个社会调查程序，以更有针对性地做出个性化矫正方案。本文是从法院量刑的角度考虑，仅指狭义的裁决前社会调查。社会调查的内容，一般包括对被告人家庭、生活的经历、经济状况、居住地环境，拟适用社区矫正对象在家庭、学校、工作单位和社会上的表现情况，以及所在社区群众和单位职工对被告人的评价和态度、被害人的意见等信息。

2010年我国《刑法修正案八》规定了对缓刑、假释的适用应考虑罪犯“对所居住社区的影响”，虽没有直接提到社会调查这个概念，但明确将罪犯所居住环境中群众的可接受度和舆情影响作为量刑的参考因素，其实是为社区矫正社会调查估提供了法律依据。2012年两院两部出台的《社区矫正实施办法》中规定：“人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。”该办法中“需要调查的”、“可以委托”的表述，表明并未强制每一个拟适用社区矫正的被告人、罪犯都必须进行审前调查，从调查的实施机构上来看，也是“可以”委托司法行政机关调查，并没有排除法院、检察院、公安机关等其他机关的自行调查。2012年修订的《刑事诉讼法》第 258条明确了适用社区矫正的对象为“对被判处管制、宣告缓刑、假释或者暂予监外执行的罪犯”，同时在第268条规定了：“公安机关、人民检察院、人民法院办理未成年人刑事案件，根据情况可以对未成年犯罪嫌疑人、被告人的成长经历、犯罪原因、监护教育等情况进行调查。”对于成年人犯罪的案件，上述规定并未明确区分何种情况下需要进行审前调查，以及程序如何启动。

（二）社区矫正社会调查报告的性质

对于社会调查在刑事审判程序中的性质，《刑法修正案八》、《社区矫正实施办法》、《刑事诉讼法》中均未提及。对此，有观点认为社会调查报告具有证据的性质，是一种品格证据[2]；另有观点认为，即使社会调查报告在我国的使用面再广，也不能作为证据使用，只能是司法机关处理刑事案件时的一种重要参考资料。[3]社会调查报告不是证据，因为证据是指审判人员、检察人员、侦察人员、当事人等依照法定的程序收集并审查核实，能够证明案件真实情况的根据。社会调查报告不属于《刑事诉讼法》第48条规定的：“（一）物证；（二）书证；（三）证人证言；（四）被害人陈述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辩解；（六）鉴定意见；（七）勘验、检查、辨认、侦查实验等笔录；（八）视听资料、电子数据”八种证据种类，也不是发生于犯罪行为实施过程中能够证明案件客观事实的根据，而是调查人员对被告人、罪犯的生活环境、社区评价等的一种事后了解，其只能作为法官在量刑时的一种酌情考虑因素。

二 社区矫正社会调查的适用及实践困惑

（一）社会调查在各地的适用情况

我国社区矫正工作试点实施以后，各地的社会矫正审前调查评估工作也陆续展开，北京、湖北、福建、浙江、安徽等省还制定了本省的非监禁刑社会调查实施办法。《北京市社区矫正实施细则》第4条规定：“司法所承担社区矫正日常工作”。第7条规定：“对于拟适用缓刑、假释的被告人、罪犯，需要委托区县司法局调查其对所居住社区影响的，人民检察院、人民法院、看守所、监狱应当提前向其居住地区县司法局发函……人民检察院建议适用缓刑的，应当随案移送社会调查评估报告。受委托的区县司法局应当根据委托机关的要求……在收函之日起十五个工作日内提交委托机关。人民法院适用建议程序审理的，提交调查评估报告的时限由人民法院与区县司法局商定。”该细则第60条对符合“居住地”条件的五种情形进行了详细列举。

2007年湖北省两院两厅制定了《湖北省适用非监禁刑审前社会调查实施办法（试行）》，仅仅适用于审判阶段人民法院委托调查的情形，规定了社区矫正机关提供的审前社会调查报告，经过法庭庭审宣读、质询和审查后，作为对被告人或拟假释罪犯是否适用非监禁刑及适用何种非监禁刑的重要依据。该实施办法还规定了，审前社会调查应由2名以上社区矫正工作人员进行，调查人员实行回避制度；并对社会调查的时限作出了规定，即社会调查工作须在三周内完成。

2012年4月28日安徽省出台的《社区矫正调查评估暂行办法》，适用于人民法院、公安机关、监狱机关，规定社区矫正调查由县级司法行政部门接受《社区影响评估委托书》和相关材料，并交由司法所具体实施。司法所“应当安排不少于2名工作人员开展调查评估工作；调查评估人员不足2名时，县级司法行政机关应当派员或指派其他司法所工作人员参加调查评估。”司法所工作人员制作《社区影响评估意见书》后，经调查人员签字、司法所负责人审核同意后，报县级司法行政机关须对调查材料审核，并经县级司法行政机关签署意见后，发送委托机关。

可见，各地对社区矫正实施工作的基本流程为：委托机关——县级司法行政机关或县（市、区）社区矫正办公室——乡镇司法所或乡镇社区矫正工作办公室——调查人员调查——乡镇司法所或乡镇社区矫正工作办公室负责人审核——县级司法行政机关或县（市、区）社区矫正办公室审核同意——委托机关。同时，社会调查员调查时不能单独进行，至少为2名工作人员。对于调查的期限各地都有不同的规定。

（二）社区矫正社会调查实践中的困境

尽管在开展社区矫正前社会调查的地区，各地分别出台了相应的实施细则、实施办法，但实践中各地各自为战，还存在着以下几个问题：

第一，实施社会调查与法院审限可能存在冲突，适用存在现实困难。我国刑事诉讼法规定，适用简易程序审理案件，人民法院应当在受理后二十日以内审结；对可能判处的有期徒刑超过三年的，可以延长至一个半月。在如此短的期限内，要经历人民法院委托调查、司法行政机关接受调查、调查结果审核、发送给委托法院等一系列环节后，案件的审理期限很可能已经超过。而对于被告人属于外省市司法行政机关管理的案件，委托调查的期限更长，委托资料的交接更为繁琐。在如此紧张的调查期限内，调查的真实与效率也受到受托司法行政机关的人员、工作情况等的限制，使得社会调查经常常常流于形式。加之，相应的法律法规并未对社会调查评估作出强制性的规定，是否调查属于法官可以自由调控的范围之内，社区矫正审前调查的适用率较低。

第二，实施调查的人员数量和能力跟不上社会调查的客观需求。从社区矫正的实施情况看，具体开展调查的部门为街道、乡镇司法所或社区矫正办公室。由于我国基层司法所的职能和业务范围较广，承担着依法治理和行政执法检查、监督；指导管理人民调解，参与重大疑难民间纠纷调解；指导管理法律服务；代表镇政府处理民间纠纷；组织开展普法宣传和法制教育等多多项工作，基层司法所又普遍存在着人员少、力量不足、人员素质不高等问题，他们没有足够的能力与资源去完成专业性较强的社会调查工作。实践中，部分地区司法局甚至直接表示该地区尚未开展社区矫正工作，无法核实被告人居住地等拒绝受托进行调查评估，并拒绝接收受矫正人员。

第三，人口流动性大，为跨省市的社会调查造成极大障碍。我国城市化发展进程中，外来务工人员大量涌入大中城市，从而产生的就业压力、生存压力增大，更容易引发犯罪现象。据统计，在长三角地区，流动人口犯罪甚至达到本城市人口犯罪总量的50%以上，成为该地区最为显著的社会治安问题之一。[4]对这些外省籍罪犯，拟适用社区矫正时，如何确定居住地进而确定社会调查和社区矫正的机构成为问题。部分外地罪犯已经离开户籍地多年，户籍地的基层组织对其近年的生活状况、思想变化不甚掌握。部分罪犯在多个城市或长或短逗留，在犯罪时仍居无定所，没有与相关的社区形成长期稳定的联系。这种情况下即使委托机关对外来的罪犯原籍发出委托调查函，其反馈意见也很少，绝大多数是石沉大海。这一现状使得法院在对流动人口适用刑罚时，倾向于适用监禁刑，造成了同罪不同罚的现实情况，影响了量刑的统一性。

三 社区矫正社会调查评估制度之完善

做好社会调查评估，有利于量刑的精准、科学、规范，有利于社区矫正工作的顺利实施，是一项承上启下的工作。针对实践中的上述问题，应从制度上对其明确，从程序上进行规范，从人员、经费上保障，逐步建立起社区矫正信息共享系统，构建全国统一又各具地方特色的社区矫正社会调查模式。

（一）明确适用社会调查的案件范围

由于目前没有规定社会调查是实行社区矫正的必经条件，是否进行调查取决于法官根据案件需要，这就容易产生不同法院、不同法官间适用不统一的情况。就此本人认为，对于未成年人犯罪案件，应当根据联合国《少年司法最低限度标准规则》（即《北京规则》）中所确立下来的“未经社会调查不得对少年宣告刑罚”原则，从保护和挽救、教育的角度，将所有的未成年人犯罪案件都进行判前社会调查。对于其他成年人的社会调查案件，在公诉机关提起的量刑建议中，已经进行过社会调查评估，认为应适用管制、缓刑的，在审判程序中法官不再委托进行调查；对于公诉机关认为应当判处监禁刑而审判法官被告人可能被判处非监禁刑的，需要考察其再犯可能性以及判处非监禁刑后对所在社区的影响，但现有的证据材料中尚无此类证据时，应当在审判阶段进行委托调查评估。对经告知程序，被告人仍不讲真实姓名、住址、身份不明，无法确定居住地和户籍地的，可以不进行社会调查。

（二）社会调查启动程序提前

实践中，启动社会调查的主体一般是人民法院，但由于审判阶段进行社会调查与审限冲突、耗时较长等问题。本人认为启动社会调查的程序可以提前，即在审查起诉阶段，如果检察机关认为被告人存在可能判处三年以下有期徒刑、拘役或者管制等适用非监禁刑的情形，就必须先行委托相关司法行政机关对被告人的家庭情况、生活经历、犯罪原因、人身危险性、所居住社区群众对其一贯表现的评价等进行调查。在审查终结时，应当一并向法院移交社会调查报告，如社会调查正在进行，则可以在开庭前移交。这样延长了社会调查的时限，给予调查机关较为充裕的了解被告人情况的时间，又避免了因社会调查延长法院审限，造成被告人被羁押时间拉长的弊端。

（三）社会调查报告在庭审中需经过控辩程序

实践中，由司法行政机关作出地调查报告被法院采信的比例相当高，采信率达到“90%”以上。在我国社会调查程序尚缺乏有效监督，调查人员专业性不高的情况下，调查结果即使作为量刑中的酌定因素，也应该被纳入到庭审的控辩程序当中，以增加量刑过程的公开、透明度。同时，使控辩双方有效地参与到量刑的活动中来，可以提升调查报告的客观度，也方便于检察机关的监督。具体操作可以是，在检察机关启动调查程序的情况下，控方提出了量刑建议后，由控方将社会调查的结果予以宣读，被告及其代理人可以就调查的内容及结果提出质疑，并提供相应的证据予以证明。在法院委托司法行政机关进行调查的情况下，邀请司法行政机关派员出庭并宣读调查报告，控辩双方对调查报告可以提出自己的意见。即使最终的量刑结果是经过法官综合分析后的结果，但由于量刑过程的公开性和抗辩性，最终的判决结果也更容易被控辩双方所接受和理解。

（四）建立社会调查员职业化制度

因目前具体实施社区矫正社会调查的机构为各司法所或社区矫正办公室，限于人员、经费等困难，这一工作很难开展。而社会调查又是一项需要实地调查了解，且具有时效性和专业性的工作，建议设立一只职业化的社会调查员队伍，以调动外界力量、提高社会调查的效率。如福州市就制定了《社区矫正专职社会工作者管理暂行办法》，通过公开招考、择优聘用部分人员专门从事社区矫正事务。再如广西柳州市、江苏省连云港市均经过选拔挑选出了社会调查专职调查员。但是由于社会调查员的身份在法律上不明确，聘用的方式流动性较大，约束机制较小，需要从法律上给社会调查员一个身份认定，并建立一套资格准入机制和定期考评机制，将社会调查员实行等级化管理、市场化管理。

（五）对外省籍罪犯的调查问题

针对外省籍罪犯的社区矫正中存在的“居住地”认定困难，不同地方的社区矫正水平，相互推诿的问题，我认为应当从立法上明确“居住地”的概念，构建一项居住地与户籍地相衔接的机制。

首先，居住地的概念界定，不能一个省、一个地区一个定义，必须于其他法律中的居住地概念形成一个体系，即明确规定居住地的条件，如《北京市社区矫正细则》第60条就列举了五种情况可视为“居住地”。但因这一标准既不同于民法上的“住所”，也不同于“经常居住地”，认定标准自成体系、缺乏科学性，且只能适用于北京市，解决对不了外省籍罪犯的调查问题。因此，必须通过确立一个全国统一的“居住地”认定标准和适用顺序。

其次，可以设立社区矫正工作专项基金，建立一种“费随人走”的矫正经费激励机制。也就是说，对于外省籍的罪犯而言，针对其进行的社区矫正专项经费，跟随其本人在具体实施社区矫正的地方进行转移，在移交社区矫正所需的相关材料时，费用一并移送。这一专项基金，可以由政府拨款和被矫正人交纳的“社区矫正担保金”按一定比例共同组成。以此来激励社区矫正工作开展较为缓慢的地区积极进行社区矫正。

[1]司绍寒.《刑事诉讼法》视野下的社区矫正社会调查程序[J].中国司法,2012,(10).

[2]祁云顺,王长林.非监禁刑审前风险评估机制研究[J].法学杂志,2011,(12).

[3]郭欣阳.未成年人社会调查报告的法律性质及其在审查起诉中的运用[J].人民检察,2007,(11).

[4]冯晓音.流动人口犯罪强制措施适用的现实困境与前景展望[A].胡虎林.流动人口法制:现状及其完善[M].杭州:浙江大学出版社,2009.