论互联网的共同责任治理

钟瑛，张恒山，华中科技大学 新闻与信息传播学院，湖北 武汉430074

互联网管理方式的完善，是一个历久弥新的问题。互联网技术迅猛发展，给国家治理带来新的冲击，如信息安全危机凸显、社会权力结构扁平化、社会矛盾更易激化、价值观念多元化等。我们认为，随着互联网管理实践的不断探索，管理方式的创新也在不断推进，互联网应在以权威管理为主的管理方式中，加大共同责任治理。本文主要从三个方面展开论述，即互联网技术发展给国家治理带来的冲击、互联网管理方式的改变、构筑互联网共同责任治理体系。

一、互联网技术发展对国家治理的四个方面的冲击

互联网技术迅猛发展，对国家治理带来新的冲击，主要表现在国家、社会和个人三个层面。国家层面，主要是国际间的信息安全问题凸显和国内的社会权力结构扁平化。社会层面，主要是非理性传播较易激化社会矛盾。个人层面，主要是价值观念趋向多元。

1．国际政治层面:信息安全问题凸显

互联网技术的发展，进一步凸显了国家信息安全的重要性。2013年“棱镜门”事件的爆发，一方面，引发了人们对信息安全边界的思考;另一方面，也在客观上促使世界各国更加注重网络和信息安全对话。保障信息安全，已经成为事关国家安全的重大战略问题，直接关系国家经济发展、科技进步、社会稳定。

鉴于信息产品的安全性直接涉及国家安全和国家利益，欧美等发达国家很早就制定了完善的信息安全产品策略，比如《保护美国关键基础设施》总统令、《确保欧盟高水平的网络与信息安全的相关措施》等。反观我国，整个信息化行业，无论是在终端、网络、软件，还是在服务器、集成电路芯片，几乎大部分IT 基础设施建设都采用国外技术、品牌。作为一个拥有六亿网民的网络大国，同时也是网络攻击的主要受害国，中国需要认真考虑和适时调整国家信息安全战略，用全新的思维审视中国的信息安全形势，制定适宜可靠的国家信息安全战略。

2．国内政治层面:社会权力结构扁平化

互联网技术的发展，赋予公民和非政府组织更多隐形的社会权力，促使社会权力结构更加扁平化。之前人们更为熟悉军事、经济、政治等权力形态，这类权力比较容易被识别、感知和抵抗，但是，信息时代的权力形态更多表现为信息流动以及对信息流动状态的掌控，这类权力更多表现为渗透性的权力结构，比较难以被识别、感知和抵抗［1］。如今，世界各国的无组织群体正在通过社交网络进行“再组织化”，甚至呈现出一种超越组织的力量。在网络空间里，社交网络更易于被一些国家或者政治组织势力利用，对目标国家展开意识形态渗透或鼓动社会动乱。只要某个国家内部此前集聚了一定的社会矛盾，都有可能通过社交网络引爆，并借助社会突发事件，挑战政府管理机构的治理能力。从2009年伊朗总统选举时期的政治动荡开始，包括西亚、北非诸国和欧美国家，都曾因社交网络而出现政治或社会层面的骚乱或动荡，如伦敦骚乱、占领华尔街运动等。这些问题的出现并非全部归因于社会化媒体革命，但社会化媒体的出现，无疑对此类问题的发酵、放大和扩散起到了推波助澜的作用。

3．社会层面:社会矛盾更易激化

互联网技术的发展，更易于负面社会情绪的传播和群体性事件的激化。通过对多起群体性事件的考察，可以发现，新媒体在其中起到了促进事件发酵、升级的作用。群体性事件的参与者与围观者，通过多种新媒体手段传播大量谣言，传播与扩散各种消极、负面及非理性的言论或社会情绪，能够迅速衍化出巨大社会影响，吸引大量新的参与者和围观者聚集讨论，促使事态的升级与问题的恶化。以微博为代表的社交网络对群体具有强大的聚合能力，它通过信息的流动，将原本分散、孤立的社会个体，以不同的关系组合成众多的小群体。无以数计的信源，通过无以数计的小群体，构成无以数计的新的传播渠道，使信息传播成几何级数对外扩散，产生群体性问题的病毒裂变式传播效果。这种串联与动员一旦从网上发展到网下且政府管理沟通的关注没有及时跟进，问题的恶化程度就会加重，影响的波及范围就会扩大，引发的后果很可能就是社会骚乱和政治动荡。

4．价值层面:价值观念多元化

互联网技术的发展，促使价值观念多元化，社会共识更加难以达成。互联网技术所具有的开放性，能最大限度地吸纳网民意见，容易使不同的社会思潮在社交网络中交锋碰撞，容易引发政治渗透和舆论失控，对主流意识形态与传统价值观构成冲击。草根网民，在匿名的互联网上，更容易发表具有情绪化、非理性化倾向的网络言论。自由的互联网，更易于被少数网民用来传播其低级趣味、极端思想、自由思潮等。在此情况下，各类网民都能便捷地在网上找到自己的“志同道合者”，一起传播和扩散自己所支持的意见，结果导致意见鸿沟扩大，民意协商及共识达成的难度就会加大。不同意见的交流互动，有利于社会思想的活跃，然而不同意见的过度分化，却不利于社会基本共识的形成，结果就是现实社会矛盾的激化［2］。

二、互联网管理方式的改变:从权威管理到共同治理

在不断地摸索中，中国逐渐健全了中国特色的互联网管理方式。这种管理方式具有自身显著的特点，对国家安全、社会稳定、互联网发展等都发挥了应有的保障功能。面对新兴互联网业态的冲击，这种传统的权威管理方式也日益遭受冲击和挑战。伴随这些挑战，互联网管理方式不断走向成熟，共同责任治理方式越来越引起人们的重视。

1．原有互联网管理方式的特点

纵观过去二十多年，中国在互联网管理实践领域取得了巨大的成绩，也积累了丰富的管理经验。互联网的立法和执法工作逐步加强，一些政府部门开始积极利用互联网提高政府决策的民主性和科学性，一些政府部门也尝试利用互联网解决工作中的难题，互联网管理机制不断建立、健全，逐步探索出具有中国特色的互联网管理方式。整体上看，这种管理方式就是以政府为主体、以业务许可制为基础的自上而下的传统权威管理方式。事实上，在互联网管理的实际操作层面，中国的权威管理主要体现为申请许可制，其法律基础是《互联网信息服务管理办法》［3］。申请许可制具体分为三个方面:其一，许可制度要求互联网服务商在取得政府许可之后才能进行互联网信息服务，否则将会面临网站关闭和罚款等惩罚;其二，互联网内容服务商提供的信息服务必须合法，否则将会丧失互联网内容服务的营业资格，这就使得它们必须加强自身内容的审查;其三，建设互联网防火墙，大范围屏蔽影响国家安全、社会稳定的互联网信息内容和其他涉嫌违法的信息内容。总的来看，传统权威管理方式的特点可以归纳为以下几点:第一，从管理主体上看，这种传统的权威管理方式是政府主导的自上而下的管理，分部门分工负责，遵循政府传统管理职能延伸到互联网业务管理的原则，几乎所有的政府部门都出台了互联网管理法规;第二，从管理目标上看，传统的权威管理方式是将“规范”互联网行业发展、消除互联网弊端和混乱现象作为主要目标;第三，从管理手段上看，主要通过法律、法规的执行，对外设置“防火墙封锁”以维护国家信息安全，对内采用“事前业务许可制度以提高进入门槛和事后加强管理以取缔违法、违规行为”。

2．原有互联网管理方式面临的冲击

政府主导的传统权威管理方式，往往容易滞后于互联网技术创新的步伐。面对互联网业态的不断创新，政府有限的资源往往难以适应互联网无穷的新变化。

一方面，未经许可的互联网业务大量泛滥。虽然互联网管理部门发放了一定数量的网络业务运营牌照，但是许多小微企业，除非业务发展到一定规模才会考虑牌照问题，一般情况下根本没有足够的资金和精力去申请遥不可及的牌照。互联网管理部门的监管力度有限，难以对大量小微互联网企业形成监管实效，即使责令其立即关闭网站，那些企业只要换个域名并拷贝数据就可以重新开业。即使国内互联网管理部门出台了新的监管措施，加大了监管力度，这些小微互联网企业就会把网站搬到国外，令国内互联网管理部门只能望洋兴叹。互联网新兴业务形态层出不穷，互联网管理部门之间难以划清监管权限，小微互联网企业可以通过各种创新手段逃避监管［4］24。

另一方面，互联网管理部门资源有限，大多通过“专项整治”活动来应对不断增加的违法经营业务。这个矛盾存在已久，对比互联网业态创新的层出不穷和互联网企业的大量涌现，互联网管理部门人力、物力等都很有限，监管程序反应比较慢，监管手段往往容易滞后于互联网业务创新。就目前而言，尚未建立起互联网治理的长效机制，互联网管理部门往往沦为“消防队”角色，哪里互联网业务问题严重，就赶赴哪里急匆匆地“救火”。以谣言治理为例，由于网络的开放性和匿名性，传统的权威管理方式难以有效根治谣言的传播和扩散。就现有管理实践来看，消除谣言的纠错机制应该包括以下几个方面:其一，网民通过博客、微博、微信、论坛等多种途径发布消息，纠正相关谣言;其二，互联网平台运营商可以及时过滤相关错误信息、纠正相关谣言，如网站论坛版主、网站内审人员、网站内容编辑等;其三，互联网管理部门通过各种管理手段及时采取适当方法，纠正相关网络谣言;其四，司法部门可以通过法律手段及时追究少数网民散布谣言的相关法律责任，震慑违法传播网络谣言的行为。由此可见，随着互联网技术的进步，仅靠传统的权威监管，无法有效治理互联网的问题，只有政府引导基础上的多方参与的互动合作才能有效应对。

3．从权威管理走向共同治理

随着互联网管理实践的不断探索，管理方式的创新也在不断推进，人们逐渐认识到，在不断改善互联网管理中，中国的网络管理方式既要改变传统政府主导型的权威管理方式，也不能照搬英国那种过度依赖自下而上的行业自律的方式，而是要在政府引导下建立起共同责任治理。这种方式类似于以法国为代表的政府与行业共同管理方式，但也有区别，即它更强调政府的服务引导功能、行业的自律功能以及社会第三团体的监督功能。这里的第三团体，从狭义上讲就是互联网相关的行业协会，广义上包括网民、社会其他团体乃至社会公众的共同监督。

共同责任治理方式的特点是，政府引导所有互联网行业相关者共同制定和执行规则。共同责任治理方式的优势表现为，一方面，互联网行业相关者共同参与制定的规则，既可以集思广益，也可以兼顾各方利益，这些日后都会成为互联网“善治”的基础;另一方面，在互联网行业相关者达成“共识”的基础上，相关规则将得到绝大多数人的拥护，其中多数人会遵照“共识”调整自身行为，针对少数不遵守“共识”的机构或个人，则可以由多数人予以督促、纠正。

三、“善治”新思路:构筑互联网共同责任治理体系

共同责任治理方式的实行，需要不断借鉴国外互联网治理经验，并在政府的引导下建立健全互联网共同责任治理体系。政府的引导作用主要体现在:一方面，政府需要积极动员社会力量参与互联网治理，与各种社会力量形成互动合作的关系，对社会可以解决的问题逐步放手、放权;另一方面，政府可以利用行政手段解决市场调整、共识协商、自律自治等手段难以解决的问题，对社会解决不了的问题，配置充分资源予以解决。

构筑互联网共同责任治理体系，主要是指:第一，从法律层面，不断明晰互联网内容的法律责任;第二，从行业管理层面，不断借鉴国外互联网行业组织的治理经验，增强互联网行业组织的监督责任;第三，从第三方机构层面，不断增强互联网第三方机构的监督责任;第四，从用户层面，不断提升互联网用户的道德责任。

1．健全信息发布规则，不断明晰互联网内容的法律责任

由于互联网行业是一种技术主导发展的市场形态，技术发展速度远远超过了法规的更新，所以无论是欧美等发达国家，还是印度等发展中国家，都在不断明确互联网治理的权利和义务，不断明晰互联网治理的责任界限。尽管具体做法不同，但依据具体国情，不断强化互联网法律责任治理，不断提升互联网用户的法律意识，已成为全球共同趋势。综观国内现有的互联网法规体系，在业务许可、市场准入、运营管理等方面的法规内容较多，但缺少一部全方位明确互联网信息传播责任的基本法律，对此，还需要整合现有法规，制定权威、统一的专门法律，建立完整、规范、明确的互联网信息发布责任规则，进一步明确信息发布者和传播者的法律责任界限，同时依法制裁恶意发布或传播违法信息以及利用信息发布从事违法活动的行为。若建立基本法律的工作短期内难以取得突破性进展，则可以考虑不断加强对现有法律适用于互联网管理的延伸和司法解释工作，进一步明晰现有法律在互联网领域的认定标准和适用范围。

2．健全行业自律体系，不断增强互联网行业组织的监督责任

行业自律体系，堪称西方国家互联网企业的免疫系统，对我国互联网治理具有借鉴意义。鉴于互联网机构在网上信息审查方面所担负的义务以及因失责所引起的潜在风险，西方发达国家的互联网机构，大多在政府的引导下，自发组建了行业自律组织，通过制定行业自律规范、受理公众投诉事项、开展媒介素养教育等方式，在保障国家信息安全和维护公众共同利益方面发挥了重要的作用。

美国互联网信息安全行业组织，在网络安全应急响应、职业道德规范制定、职业资质认证、从业人员教育、信息安全技术交流等方面，发挥了无法替代的作用，比较著名的有美国计算机协会(ACM)、国际互联网协会(ISOC)、计算机安全协会(CSI)、信息系统审查与控制协会(ISACA)、计算机应急响应协调中心(CERT/CC)、美国计算机职业者社会责任协会(CPSR)等。除此之外，还有其他美国互联网自律团体、组织或联盟，纷纷通过各种方式来协助政府的管理，基本涵盖了电子商务、社交网络、新闻网站等几个互联网管理的主要方面。在法国，有“法国互联网理事会”、“法国域名注册协会”、“互联网监护会”和“互联网用户协会”等行业机构。在德国，有“国际性内容自我规范网络组织”等。在日本，有电信服务业提供商协会、日电气通信从业者协会等行业组织。

3．建立互联网企业责任第三方监督机构，健全责任评估指标体系

互联网社会责任的履行，实质上，需要一套机制来保证互联网内容产品的质量控制，用以保证内容产品具有更好的品质和更高的可靠性，用以保障在激烈的商业市场竞争中互联网行为能够被规范在个人道德规范、媒体职业道德规范以及任何能更好地为公共服务的责任体系之内。这套机制的核心，就是需要建立起互联网第三方机构，由其直接负责客观评估互联网行业社会责任状况及问题，并形成具有督促意义的责任信誉表彰机制。目前的困难在于，还没有一套成熟的互联网行业社会责任评估指标体系。虽然互联网社会责任问题的研究视角，主要来自于西方媒体社会责任理论，但西方学界并未给出一套媒体社会责任的标准评估体系。虽然互联网社会责任问题已经引起了国内各界的密切关注，但对于互联网社会责任履行的程度问题尚无法科学判定。正如英国经济学家哈耶克所言，只有在某个给定的行为规则系统内才可能对行为规则做出有效的批判或改进。因此，建立互联网企业责任第三方监督机构，健全责任评估指标体系，有助于推进互联网治理的完善。

4．开展媒介素养教育，不断提升互联网用户的道德责任

网络媒体，特别是社交媒体，其社会责任的履行如消除网络暴力等，还需要依靠用户媒介素养的提升。在互联网用户的媒介素养教育方面，英国、美国和澳大利亚都做出了一定程度上的探索，为中国媒介素养教育提供了大量经验。英国作为率先提出媒介素养教育的国家，其教育部门通过优化设计相关教育课程，力争达到“初中生可以理解网络信息的说服意图，高中生可以管理自己的上网行为”［5］21－23。据有关统计数据显示，美国很多学校把网络伦理问题纳入计算机考试内容，过半以上的学校都设有网络伦理相关课程［6］21－23。澳大利亚不仅通过生活社区向网民宣传正确使用互联网的有关内容，还在学校设立专门机构，对学生传授正确的互联网启蒙知识。

［1］沈逸:《探索新媒体管理刻不容缓》，载《人民日报》2011－08－25(22)。

［2］张春贵:《新媒体能否促成中国的“进步运动”》，载《中共天津市委党校学报》2013年第4期。

［3］武卓韵:《自由与管制之间:中、美、新三国互联网管理模式对比》，http://cnpolitics．org/2014/02/internet－control－or－internet－censorship/．

［4］马骏等著:《中国的互联网治理》，北京:中国发展出版社2011年版。

［5］郭铮:《英国青少年媒介素养教育的发展历程及启示》，载《新闻爱好者》2013年第6期。

［6］严鸿雁:《美国青少年网络道德教育的经验及其启示》，载《学校党建与思想教育》2012年第26期。