控制权力∶一个功利主义视角——县政“权力清单”辨析

周庆智

(中国社会科学院政治学研究所,北京100028)

·政治文明与法律发展·

控制权力∶一个功利主义视角
——县政“权力清单”辨析

周庆智

(中国社会科学院政治学研究所,北京100028)

目前我国县级政府推行“权力清单”的目的是要控制和规范政府的行政权力,目标是适应市场经济发展和社会多样性变化而控制和约束权力的越界和不当行为,从而把政府与市场、政府与社会的关系确立在法治基础之上。“权力清单”的规范涉及中央与地方分权、政府职能转变、治理法治化等问题。然而,控制和规范政府权力,不仅涉及权力的结构性问题,更涉及权力的本质规定问题。县政“权力清单”的出台是在不触动基本权力结构的前提下做出的,也就是说,“权力清单”只是政府功能性权力的范围和职责的调整。规范县政权力必须在基本政治框架内和权力结构上做出制度性的调整和结构性的调适,不然,“权力清单制度”的推展不可能达到控制和规范政府行政权力的目标,只能是政府“自己规范自己权力”的单方面举措而已。

县政府;权力清单;控制权力;法治化与制度化

始于2009年,我国一些县陆续推出所谓“权力清单”,①2009年,中纪委、中组部主导在江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点,要求祛除权力的神秘感、封闭性,厘清权力事项,公布“权力清单”,还权力真相于党员群众。直至2014年以“权力清单制度”的名义全面推开,②2013年11月,中共十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程。县委、县政府纷纷推出所谓“权力清单”或“减少审批权”举措,颇为引人注目,而且大有立竿见影的预期。“权力清单制度”的目的是规范政府的行政权力,它的目标是适应市场经济发展和社会多样性的需求而规范和约束政府权力的范围、职能和对市场与社会的不当干预行为。

但是,权力清单的推出在取得明显成效(如纷纷挂在县政府网站上的清单,以及对审批权的削减,等等)的同时,也存在某种不确定性和不可预见性,那就是,所谓的权力清单或减少审批权,并不完全从权力的功能和结构上着手,只是个权力(审批权)数量的概念,而且它的清理标准(是权力意志还是法治原则)也带有随意性。直接的判断是∶一方面,权力清单规范的标准是什么,审批权减到什么范围和什么程度是合适的;另一方面,那些看起来“小而美”或“整齐划一”的权力清单未必清晰可辨,有些只是换了个名头,有些做法甚至只是把碎片化的权力整合为更大的权力而已。

本文从县政发展的逻辑出发,试图对当下极力推而广之的县政“权力清单”和它不问所以然一味减少审批权的改革举措做出历时性的分析,阐明县政权力的结构性制度特征以及它存在的本质,同时指出这个体制运作的特点及其无法克服的权力结构所存在的内在矛盾,以期明确诸如“权力清单”之类的改革创新能走多远、有多大的制度价值和改革意义。

一

近几年来,“权力清单”之议,由点到面,纷纷出笼,虽然至今大多还停留在纸上的设计阶段,但大有蓄势推展之态势。推出“权力清单”的初衷,是为了规范权力行为、限制其滥用和恣意妄为。无论是“权力清单”还是“简政放权”、“减少审批权”等,其指向有两个目标或两层含义∶一是政府与市场的关系问题,二是政府与社会的关系问题。这两个方面涉及的内涵包括∶其一,中央与地方分权。存在的问题是,一方面,中央权力过于集中,而且是不恰当的集中。如此一来,地方则通过不正当、不合法的手段获得对于地方治理来说必要的权力。另一方面,地方抵制对地方政府不利的中央政令,致使行政统一性虚化。其二,政府职能转变,亦即政府治理法治化。其包括两层含义∶一是政府与市场的关系。政府作为社会治理的主体,必须首先清晰而明确地界定自己的权力,以杜绝政府对市场活动和社会过程的不合理干预,同时,加强政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。二是政社分开。政府要坚持依法执政、依法行政共同推进,坚持法治政府、法治社会一体建设。进一步讲,行政权力广泛介入经济社会生活,往往是破坏了市场秩序,瓦解了社会的自主性,不是推动而是抑制了市场和社会的创新性活力。其三,治理法治化。包括政府治理、市场治理、社会治理等。涉及的内涵是∶由一元化权威治理向多元化社会治理的转变,让市场在资源配置中起决定性作用,推进社会自治的发展和成长。

然而,控制和监督政府权力,不仅涉及权力的结构性问题,更涉及权力的本质规定问题。事实上,在现在的基本政治框架内,政府和人民都是从各自的立场来看待对方,彼此之间知之甚少。结果是,政府对社会的干预难免粗劣、自相矛盾、简单化;社会对政府的认同难免盲目、被动、理想化或污名化。现代政治参与的初衷就是要打破政府与民众之间的这堵障目之墙,让彼此变得清晰可辨。具体讲,一是政治要透明,权力行使要法治化、规范化、程序化;二是民众能够通过有效的制度安排监督和约束政府的行为。

从历史上看,大多数普通民众对国家的影响有限,国家权力并没有(也没必要)深入到民众的生活当中,民众把自己当作地方性社群的成员,过着不受国家政策的变迁和更换的影响的日子。清末以来的政治现代化,国家权力大规模向下推移,从“权力下乡”、“政党下乡”,到今天的“民主下乡”,民众的生活与国家权力和国家政策变得如此的息息相关,彼此之间的关系具有如此不可逆转的影响力。这种支配和影响力由一元化权威主导,它具备三个特征∶一是全面渗透的权力,贯彻于民众的政治、经济、社会生活的方方面面;二是动员式参与,在国家政策的输入和输出环节当中,民众被工具化和被动地政治化;三是在国家权力与个体公民之间的这个广阔中间地带没有保持着一定程度自主权的社会组织或社会团体的力量存在,以至于个体的公民在国家权力面前处于不堪一击的弱势地位。

在20世纪后半叶,在革命摧毁了一切社会权威和势力之后,国家权力控制的领域覆盖整个社会,形成一个命令—服从体制。国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式——人民公社的“政社合一”体制逐步建立起来。“在人民公社制度中,最令人惊奇的是在国家与社会之间缺少明晰的组织边界,尽管公社行政是国家组织的最低一层(从形式上看),但实际的国家边界无法清楚地划出,公社经由村社组织——民兵、党支部、大队、小队、农会、妇联、共青团等各种正式的和非正式的关系联系起来。这些组织均非村庄内部自发形成,而是由国家嵌入的,以保证对村庄的控制;人民公社的准军事组织形式依从的是国家权力的逻辑。”[1]国家权力通过对社会经济生活的统辖,实现了对基层社会政治及其他一切领域的控制,强化了国家的社会动员能力。但这个“政社合一”体制造成社会主体的沦落,在权力的宰制之下,社会丧失了竞争活力。本质上,国家控制社会的目标,一是财税汲取——实现国家现代化的财富积累;二是社会动员和控制——实现完全统治的能力。这两个功能都统一在唯一的权威支配体系当中。在这个体系当中只有国家的意义。

在国家理论上,功利主义的观点把国家解释成一种实用性的设计。人们通过这种手段满足他们对于“集体性物品”的世俗的需要,它涵盖从外交政策到道路和桥梁这些无法由私人的市场交换提供的商品和服务的一个广泛领域。在这个意义上,国家只不过是做出集体性事务决策的有用工具而已。在功利主义那里,国家是一个客体,因此,对它不仅要有法律制约,而且更要由作为主体的社会来制约和监督其权力。事实上,在当今社会,存在着公民对公共政策形成的广泛参与,而国家权力的行使也受到一种已经确立的宪政秩序的控制和约束。换言之,认为国家控制在减少只是个幻觉,监督国家权力的行使方式却是被普遍接受的一种信念。进一步讲,不是国家控制领域变得如此庞大,而是要找到控制其强制性权力的方法。支持这个信念的结构性因素有∶其一,法治而非人治的政府。在这里,法治包括实质意义上的法治和形式意义上的法治,两者是统一的。前者强调“依法治国”、“依法办事”的治国方式、制度及其运行机制;后者强调“法律至上”、“法律主治”、“制约权力”、“保障权利”的价值、原则和精神。换言之,法治是一个范围很广泛的概念,它并非指称具体的法律,而更多的是指向一种结构性的制度文化和宪政精神。其二,权力制衡。权力制衡是指在公共政治权力内部或者外部,存在着与权力主体相抗衡的力量,这些力量表现为一定的社会主体,包括个人、群体、机构和组织等等。这些社会主体在权力主体行使权力的过程中,对权力施以监督和制约,确保权力在运行中正常、廉洁、有序、高效等,并且使国家各部分权力在运行中保持总体平衡。这些制衡有利于保证社会公正合理的发展方向,以及社会整体目标的实现。其三,社会自治。社会自治为政府权力划出了边界——在社会自治的领域,权力的行使均属违法行为。面对强大的国家公权力,公民个人的权利往往无法直接对抗国家公权力的压迫。在个人权利与国家权力的关系中,“个人权利虽然是基础和本源,却十分脆弱,它既需要国家权力的保护,又极易遭到后者的侵犯。这样,如何约束国家权力,不使其过度夸张,或者当其侵犯个人权利时,能够有一种势力与之相抗衡,就成为一个非常重要的问题”[2]12-13。这种能与国家权力相抗衡的势力就是独立的社会自治权,即“一个由各种独立、自主的社团组成的多元社会可以成为一种对权力的‘社会制衡’”[2]14。公民通过社会自治形式,集体诉求舆论、谈判乃至游行、示威等权利以与国家权力相抗衡。因此,从这一意义上讲,宪法厘定公民权利与国家权力的分野,更重要的意义在于厘定社会自治权利与国家公权力的分离,划定国家权力的空间与社会自治的领地。防止掌握了强大的国家公权力的政党或政府对社会领域的介入与扩张,将自己的利益强加于社会之上。

总而言之,控制国家权力是法治的本质内涵之一,或者说,法治是约制政府权力的原则和精神。但体现法治的要紧问题是∶不应该把权力交到任意地或反复无常地行动的权威的手中,这是因为“所有的政府都无可避免地是一些人对其他人行使强制性权力。……法律的法则是为了人类的目的而制定出来的,制定它们的人们就得考虑这种目的的价值;而它们是由警察、法官、陪审团和其他法律施行的所有这些阶段行使道德的、功利的和实用的判断的人所运用的”[3]6-7。这归结到一个核心问题∶控制政府权力。换句话说,即使所有合法的政府权力都来自人民,但不足以保证政治权力就不会被滥用,政府权力也同样应当受到控制和约束。

二

改革开放35年来,县政治理是在权威主义主导之下的不断强化资源汲取能力和社会控制和动员能力。改革之初,中央“放权让利”政策,使得基层政府的自主性大增,它的权力得到空前的加强和强化,尤其是“财政包干制”的财税政策,它在追求地方利益最大化的同时,逐渐积累起与国家讨价还价的实力。事实上,国家权力在某种程度上有所消弱,比如,税收调节功能弱化,影响统一市场的行程和产业结构优化;国家财力偏于分散,制约财政收入合理增长,特别是中央财政收入比重不断下降,弱化了中央政府的宏观调控能力,等等。1994年,实施分税制亦称两税制。分税制使财政收入中央集权化,让国家财税或财富控制能力大增,但是,之后的效应是,基层政府的财权和事权不对称、不统一,导致其施政乏力。从本质上说,税制的调整依然延续的是传统财税汲取的逻辑,并没有解决基层政府治理的财政预算民主性和法治性问题,也就是说,税制还是(一直是)权力之间讨价还价的问题和交易、妥协的结果。①1993年7月23日,朱镕基在全国财政会议上首次正式提出分税制的想法,一个多月后,分税制改革的第一个方案出台。为了说服各省,朱镕基在随后的两个多月里,奔波于全国,一一说服,其间颇多拉锯、妥协,但是实行全国统一分税制改革的大原则始终没有动摇。进一步说,税制不是民众参与讨论和同意的结果,是权力双边或多边博弈的结果。它所体现的内在逻辑仍然是国家财富汲取。本质上,这也是中国现代国家建构一直努力实现国家现代化的政策方向。

从历史发展上看,35年来的改革开放,县级权力实践形式的实质内容就是对绝大部分社会经济资源的所有权和强制性的行政管理权力的结合,亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治、控制和管理。这个本质特征决定性地影响着县政治理的实质内容和治理方式。在改革开放的前20多年,在发展才是硬道理、发展才是解决所有问题的关键这样的治理理念和发展方针指导下,县级政权纷纷制定五年计划和十年计划,把所有能够增加GDP的权力功能都投入到经营性与竞争性的市场经济活动当中。通过垄断经营、税收的盘剥以及各种集资和摊派行为,将财富不断地向政府和利益阶层集中,事实上,市场经济改革差不多就是政府公共权力追逐经济增长、与民争利的过程。在逐渐无视其公共责任的同时,基层政府把它的行政权力几乎扩大到基层经济和社会的所有公共领域之中。

改革开放的后10年,国家权力追求经济增长的最大化终于走到了尽头∶社会治理呈现总体性危机。现在的危机是,国家权力将其历史上承继下来的两个主要功能∶财税汲取能力与社会控制和动员能力推向了最大化。但在汲取社会财富的同时,也使执政合法性不断流失、政治认同下降、社会局部陷入混乱和无序状态。政府追求经济增长达到靠“土地财政”——通过征地和卖地换来GDP的增长——聚敛财富的地步。社会的多元化和利益群体的分化、权利的主张对政府治理构成空前的挑战和压力。以“上访”和“群体性事件”为标志的社会大动员,将改革开放以来的“经济繁荣”变得那么不名誉、那么无意义。传统社会管理和管控方式疲于应对多元社会的冲击和压力,政府权力主导的市场经济改革带来大面积的腐败,以及腐败风气对社会道德和社会伦理的毁坏作用。

概括地讲,在县政治理的35年里,县级政权权力的结构性功能仍然表现为向社会大规模汲取财税和对社会的全面主导和控制能力。也就是说,县政治理目标是追求国家利益最大化(包括基层政府利益)而不是公共利益最大化,它的治理方式是由一元化权威自上而下的全面管理和控制方式。

第一,权力扩张与强化。35年来,与之前比较,县级政权的政策领域范围日益扩大,资源及决策权方面集权化程度更高。它控制了所有的资源以及掌握分配资源的权力。从金融开始,贷款权、资源权、行业进入的特许权,在经济产业上游,设置了各种各样的门槛,民营企业聚积在产业中游和下游部分,需要越过一道道门槛,才能获得这些资源。事实上,旨在建立市场经济架构的改革,不但没有使县级政权从原先占有的资源配置领域中有所后退,反倒使它实际拥有的管理权限比先前法定权限有所扩张,这包括∶一是决定权,即有权决定本县的社会发展、经济建设的年度中、长期规划,决定财政开支和预决算,决定开发项目和开发领域,决定一切重大事项。二是计划修改权,即国家下达的指导性计划可以在一定程度上进行修改。如关于企事业的发展规模和发展速度,工业品的产量和质量,关于农作物的种植和产品产量、第三产业的发展规模和速度,关于收入的分配和积累,关于贷款的发放等。三是外引内联权,即制定各种优惠政策吸引外资、内资前来投资办厂。四是项目审批权,即可以审批一定数额下的投资项目。五是土地出让权,即有权将国有土地使用权有偿出让给投资者,出让年限按行业、用途确定,最长可达70年[4]。县级政权组织的实际权限一直比法律规定的权限大,其来源或依据并不确定∶或来自中央,或来自省市,或自身的政策需要,或特殊优惠政策,等等。这表明,国家权力与地方政权(县级政权)缺乏宪政意义上的明晰界定,而地方政权结构与能力的多样性,又使得“分割式管辖权”的存在成为中国政治发展的本质特征之一。

因此,这样的权力性质注定了此前多次县级政府行政改革的失败。它的各种功能性权力不可能退出资源配置的领域,“精兵简政”与“简政放权”等改革,既不可能弱化权力的质量,也不可能控制住它的数量。事实上,它要做的唯一一件事,就是不断地去获得尽可能多的资源,以应付不断增长的机构和官员。其实,说到底,是权力结构本身有问题,它本身就是扩张的,更本质的是,它又是一个不受制约的、专权的结构,它对自身权力的所有改革都不能触及它的根本,它也因此陷入了自己设定的陷阱里——权力的扩张和寻租网络当中,不断地强化权力本身;同时,国家为了基层的稳定和秩序又不断地去强化县级政府的权力。

第二,资源控制权。理论上,自由竞争的市场机制,客观上要求政府必须承担两项基本职能∶一是服务于市场,即为市场经济创造安定的政治环境,实行稳定的经济政策,建设必要的基础设施和较健全的服务体系;二是调控市场,即根据各地具体情况,运用经济、法律和行政手段,有效地对市场活动进行调控,保证社会经济有序而均衡地发展。实现这种调节和服务,势必集中体现在税制上。但对县级政府职能实现而言,税制只具有法律工具意义,而代表人民的代议机构——人大,则只是赋予执政者的税政意志以法律的存在形式,而不能成为政府与纳税人利益进行交涉与协调的场所。在财政本质上,它是国家财政,而不是公共财政。前者集中于国家财富的积累,后者的重心在于社会福祉。因而,作为县政治理的核心,这个税制没能体现多少现代政府治理的法治意义。

实质上,中国的财政税收问题,是政府间的集权与分权的问题。比如,从财政包干制到分税制,是一种公开进行的权力妥协和交易关系。财政包干制初衷是要促成地方经济发展的动力机制,但不出十年,中央财政危机,地方有坐大之势,中央权力受到挟制,地方权力愈发强势。而分税制一出台,地方势力急速萎缩。而根本的问题则在于中央政府与地方政府间的财政关系过于中央集权化,尤其是财政收入关系。分税制的实施使中国财政收入再次中央集权化,导致地方政府财政收入不足,无法满足日益增长的公共服务需求。一旦地方政府财政能力不足,就会部分减少公共服务支出。与此同时,为了提高地方财政收入,地方政府出租土地,推动地产市场发展,地方政府深深地陷入土地融资当中。①迄今,沿海地区的地方政府越来越依赖土地收入,而内陆地方政府依赖中央安排转移支付来承担开支。一些县级政府近八成的开支由中央转移支付承担。尽管中央控制权得到加强,但这种财政结构的负面影响巨大且不容忽视。如此一来,造成中央集权化的分税制被指为导致中央与地方财政制度失调的祸源——一方面中央把财权高度集中,在税收上削弱地方政府所占的比重,而留给地方的几乎都是收入来源不稳定、税源分散、征管难度大、征收成本高的中小税种。另一方面,中央又把更多的事权层层下放给地方政府,甚至经常以牺牲地方税权为代价来完成中央的某些政策。

在宪政体制下,税率是可以谈判的,纳税人可以通过立法和司法环节与政府展开博弈,在制度化的谈判中通过代议的形式与政府“协定税率”,博弈的结果是双方都做出让步和都承担责任,产生双方都能够接受的税率,由此减轻税负,维护自己的财产利益。而在非宪政体制下,由于纳税人无权、也无任何机会与政府谈判,在立法和司法这两个环节无法与政府沟通,他们与政府之间的博弈就只能发生在征税的过程中。一个由政府单边制定的边际税率很可能是奇高的甚至是毫无道理的税率,而这个税率又根本不可能协商、谈判。纳税人维护自身财产权益的愿望是恒定不变的,他们同样会拼命维护自己的利益。如此一来,纳税人的选择只能是千方百计地偷漏税,以期获得假想的议会谈判中可能获得的利益,以一种潜规则的方式而不是法律的形式来维护自己的利益。概言之,税制是个有关权利的问题,不能(也不应该)沦为权力之间的讨价还价的交易行为。简言之,在非宪政社会中,税制并不是基于民众的同意(先同意后纳税的原则)之上,因此公民依法纳税意识无从成长。总之,税制改革是个宪政问题。公民依据宪法所确认的权利,通过其代议机构和相应的法律程序,亦即通过预算的法律权威,从根本上决定、约束和监督着政府的税收行为。

第三,社会控制与动员能力。35年来,县级政府的社会治理方式仍然是传统的权力控驭社会的方式。这个方式有如下五个主要特征∶其一,权力主导方式。举凡国企、民企、公民个人的经济行为,无不在权力的覆盖之下。一句话,经济领域的行动者都是在权力制定的规则和运作方式之下行动,这样,在造成自身腐败的同时,它把市场上的所有竞争者都置于不平等和不公平的位置上。它不仅强迫而且诱使竞争者进入它的寻租网络之中。要之,经济秩序的维持和获得是权力获取财富的基本条件。其二,资源汲取。几乎所有的县域经济发展数据,都表明这样一个事实∶财政收入的不断攀升、GDP的不断提速的百分点,而民生的投入则相当不成比例。近10来,基层政府为了强调其执政合法性,施政时一直尝试以社会政策为重心,而非以经济增长(GDP)为重心。它表明,合法性与社会福祉的关系,比GDP产值更重要更实在。但问题是,基层政权体制并不是确立在这样的公共性之上。其三,加强体制力量。这包括三个方面∶一是使基层群众自治组织成为体制内的力量。某种意义上,与政社合一的人民公社体制比较,现在的基层群众自治是政府推掉的“财政负担”,但是,它又不能容忍其游离于体制力量的控制之外。二是装备传统的体制力量,比如挂靠政府的社团组织、工青妇组织,进而发展出所谓“网格化”管理方式、“平安协会”所整合起来的体制触角,等等。三是对体制外的社会力量不遗余力地进行分而治之,使其分享体制的红利,认同体制,进而为体制服务。其四,不容许任何政治力量和社会力量的集结,更不容许与之分享一种权力竞争关系。多年来,社会组织不断涌现,不计其数,但这类社会组织的自治性与自主性经不住考验,或被收编或被翻新改造,大多成为体制的一部分。而那些浮出水面或者没有浮出水面的社会组织,因其不容置疑的自主性与促进性特质而不被体制所容纳。其五,维持稳定成为政府的负资产。维稳体制正在吞噬着市场经济改革带来的繁荣,正在侵蚀着社会竞争活力。

概括地讲,改革开放35年来,经济制度的转轨和社会结构的转型,促进了分工与合作以及社会阶层的分化。利益群体的多元化和社会的多样性,要求政治体制必须做出适应性调整,在体制和制度上对经济与社会的变化做出积极的回应,达成比较平衡的政治社会整合水平。但是,我们看到,一方面,在传统的政治统治思维惯性主导下,行政权仍然发挥着资源配置的功能,其在几乎所有的经营性和竞争性领域里发挥主导性作用。也就是说,社会主义市场经济下的资源配置机制,仍然是以行政权作为资源配置方式,而不是以产权作为资源配置方式。另一方面,尽管从1979年改革开放之前的社会控制到改革开放以来的社会管理再到现在的社会治理,其进步是巨大的,但是行政权管控社会的思维以及传统的社会管理方式几乎没有发生多少实质性的变化。

三

迄今,县级政府权力仍然是一个可以自我证明和自我惩戒的强制力与影响力。然而,这个以汲取和控制为目标的权力性质也让它陷入滥权、扩权、腐败的泥沼中。一是经济增长(GDP数据)不仅没有解决治理的问题,而且还带来了治理危机。一个不争的事实是∶GDP的增长绝不意味着作为个体的公民富裕起来。GDP是家庭、企业和政府支出的总和加上净出口之后的值。显而易见,GDP并没有考虑环境保护、公民的幸福、收入差距和失业率等因素。换句话说,GDP只不过是衡量经济表现的一个简单指标而已。二是与权力强化同时到来的,是基层权力腐败的猖獗。一方面,各种寻租行为致使经济发展的成果向权力阶层和既得利益阶层——先富起来的“少数人”——集中,另一方面,基层政府与其他市场主体形成不公平、不平等的竞争关系,经济权利不能得到有力的维护和保障,形成一个扭曲的权力市场经济秩序。三是执政合法性下降。经济增长(GDP)不仅没有加强执政合法性,成为合法性的依据和来源,反而造成了政府公信力的不断流失,以至于政治系统不能把民众的忠诚维持在一个所需水平。一元化的权威面临着多元化社会带来的冲击、挑战和压力。根本原因是,执政的合法性基础已经发生变化——经济社会环境的变化以及民众价值取向的变化,但执政者却还是用传统的政治思维和政治逻辑来阐释这种变化,而不是从现代社会变革的性质中——民主化、社会公正、自由等价值观——去寻找加强执政合法性的依据和源泉。

在如此严峻的政经情势下,县级政府必须做出适应性调整和改革,正如马克斯·韦伯所说∶“一切经验证明,没有任何一种统治自愿地满足于仅仅以物质的动机或者仅仅以情绪的动机,或者仅仅以价值合乎理性的动机,作为其继续存在的机会。毋宁说,任何统治都企图唤起并维持对它的‘合法性’的信仰”[5]。为了加强执政合法性,以应对日益加剧的局部治理危机和化解社会不稳定因素,就要改变权力结构和运行方式,控制权力。控制权力在理论上的思路∶一是制度制约,或者说,通过权力与权力的制度制衡来消解权力的滥用和腐败行为;二是调整政府与市场在资源配置上的地位和关系,以市场上的产权而不是行政权来决定资源分配关系;三是政府与社会对权力资源与权利资源的分配,以社会拥有的自治权(正式结构领域之外的权力)来对抗政府权力对社会的挤压与扩张。当前,这些理论上的思路好像要集中体现在纷纷出笼的所谓“权力清单”之中。

“权力清单”的展开,是按改革的惯常做法和方式进行的,即从基层试点开始,若行之有效,便会推而广之。试点运行∶2009年,中纪委、中组部主导在江苏省睢宁县、河北省成安县、四川省成都市武侯区等三地开展“县委权力公开透明运行”试点,要求祛除权力的神秘感、封闭性,厘清权力事项,公布“权力清单”,还权力真相于党员群众。2010年11月中纪委、中组部印发了《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》,中央着力加强县治。县委权力公开试点是加强县治一揽子工程中的一部分,这是一个风向标,以后会在全国推广。一些地方行政权力网上公开透明运行,建立整个系统需要经过三个步骤,分别为依法全面清理行政权力,编制行政权力运行流程图,以及网上公开运行系统平台建设。所以,清理并公布权力清单,只是走出了行政权力网上公开透明运行的“第一步”。接下来要做的,关键是按照权力清单去运行,保证运行过程中不掺水分、不打折扣,这还需要一份“责任清单”。只有权力与责任对等起来,权力清单才能真正发挥功用,否则就是一个清单而已。2010年,一些县政府机关在政务网站公开行政“权力清单”,并利用博客、微博等拓宽信息公开的渠道,创新了政府信息公开的方式方法。全面推展∶2013年11月,中共十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出,推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程,完善党务、政务和各领域办事公开制度,推行决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。2014年3月7日起,杭州富阳市(县级市)上网公示了一份“权力清单”,这份迄今为止全国首份上网公开的县级权力清单,共晒出1534项与老百姓密切相关的行政权。2010年以来,富阳市在省政府领导的直接指导下开展了权力清单调查,发现富阳市及各部门共有7000多项权力,其中大部分可以调整和取消。富阳试点为制定权力清单提供了基础数据。①2014年3月10日12∶59∶57,来源于《钱江晚报》。

建立权力清单制度的具体做法和要达到的目标,以浙江为例说明之。自2014年年初浙江新一轮的行政审批制度改革开始,截至目前,已取消和减少了587项省级审批事项,削减幅度超过45%。按照中共十八届三中全会的精神,这项改革要继续深化下去。其一,权力清单给政府。进一步简政放权,全面清理审批事项。也就是说,这是一张针对政府自身的清单,目的是促进政府职能转变。各部门在列清单的过程中,要将各项审批审核事项,按照拟保留、已下放、拟下放、已取消、拟取消等五种类型做全面清理,并上报有关部门核定。在下放审批事项方面,嘉兴建立市县两级扁平化、一体化新型审批制度,594项市级行政审批事项中除需要保留实施的44项外,其他全部下放到县(市、区)。其二,负面清单给企业。根据《决定》第14条的内容∶“企业投资项目,除关系国家安全和生态安全、涉及全国重大生产力布局、战略性资源开发和重大公共利益等项目外,一律由企业依法依规自主决策,政府不再审批。”这就是企业投资的“负面清单”。浙江参照这一内容,制定出一张清单来。总之,权力清单,就是明晰每个不同单位、每个不同职位的权责,给权力划定边界,并向权力的服务对象公开公布。通过权力清单制度的建立,规范和明确权力运行的程序、环节、过程、责任,从而做到可执行、可考核、可问责。做好决策公开、管理公开、服务公开、结果公开,离不开对权力运行流程的公开。明确了权力清单,也就明确了权力在什么样的边界之内活动,越界便是越权。建立权力清单制度,就是把权力关进制度的笼子的具体之策。②《行政审批改革,浙江推两张清单》,浙江在线(www.zjol.com.cn)2013年12月4日。

上述推广权力清单的思路、做法和努力的方向,差不多已经涵盖了县政权力的方方面面,比如转变职能、简化权力事项、退出对市场的不必要干预、政社分开,等等。但是,现在的问题是,这些控制权力的想法和做法能够落到实处吗?比如行政审批权减多减少是个问题吗?权力清单的依据是在法治的根据之上吗?权力清单的规制考虑到地方性差异了吗?如此的权力清单能够防范权力腐败和滥用吗?这个权力清单的规范考虑民众的意见了吗?这个权力清单与此前历次的行政改革区别在哪里?

从几年来试行的县政权力清单的实践上看,存在六种情况∶一是对权力进行了认真清理,在一定程度上,规范了权力运行的范围和边界。二是权力清单只是梳理而不是清理,权力质量、数量没有多大变化,反映在审批权上,甚至出现“边清理边增加”的怪现象。三是把碎片化的权力整合进更大的权力当中,数目虽然少了,但权力还是原来的权力。四是权力清单影响了政府的执行力,在削减权力的同时,也推卸掉政府的服务功能,或者不作为,或者不敢作为。五是权力清单的“一刀切”做法没有充分考虑地方性差异,比如先进地区与落后地区的差异性问题。六是权力清单的规范并没有把公众监督和参与考虑进来,是政府“自己在规范自己的权力”。

必须指出,这些权力清单的规制是在不触动基本权力结构的前提下做出的。也就是说,它的出笼只是县政功能性权力的范围和职责的调整而已。这意味着一个权力主动把自己的触角缩回自身,但并不妨碍它再次伸展出来。那么,这就不能避免出现这样的可能∶所谓的权力清单,只是一个策略问题,与历次的行政改革没有什么本质不同,只是现在的改革换了一个所谓“治理现代化”的概念。因此,“清单”与“简政”只是表述不同而已。

本质上,控制权力的任何举措都必须确立在法治的基础之上,否则,任何制度的设计都不可能具有社会基础和正当性。其理由∶一是宪政是控制权力的根本。换言之,不是基于宪政框架内的权力清单,仍然无法避免其人治性、随意性和不确定性,仍然是人治大于法治的权宜之举;二是政府权力的职能不是以审批权的多少来辨认的,而是以它是否在法治的架构内行动为判断的;三是政府权力不是一味地收缩就能够证明其正当性与合法性。因为收缩并不意味不作为,而且政府某些方面的权力,不仅不应该消弱,而且还必须强化,尤其在当今复杂的政治经济社会发展环境当中。

以此观之,县政 “权力清单”没有看上去那么有价值、有力度。也许在语义上可信,但在实践上却未必行得通。首先,权力清单的规范是局限在政府的正式结构的领域内部的权力控制,但政治要比政府更广泛,而政治权力也不只是一个与国家机构有关的问题。换言之,权力清单的规范或控制权力并没有将社会权力(权力分散的各种形式如各种非政府组织)对政府权力日益增长的制衡作用考虑在内。其次,它的法治方面的阐释很不充分。也就是说,公众不知道它要努力完成的目标——是强化现存的权威还是法治政府的内在要求——是什么。再次,究竟什么样的权力清单才能令政府的服务对象——人民满意,这从来都是个问题,“即国家(控制)的领域应当减少,但在具体问题上,公众永远要求更多的而不是更少的政府行为”[3]3。显然,从根本上讲,县政规范权力的举措并没有从基本政治框架和权力结构上着手,并对县政权力做出实质性的调整和调适。这就是县政权力清单的局限性。

实质上,县政“权力清单”至少应该完成这样的目标∶中央与地方分权,政府与市场的关系,政府与社会的关系,最终的目的是要实现国家治理体系现代化和提升国家治理能力。因此,若使所谓的权力清单落到实处,则必须做出结构性改变∶

第一,央地关系法治化。事实上,从1949年建制以来,中央与地方的关系一直处在集权与分权的困扰当中,处在所谓“一放就乱,一收就死”的难以平衡分权的僵局当中。解决和突破这个困扰,在于中央与地方关系的法治化。首先,基本前提是承认中央权力的有限性∶中央权力应该限于对全国治理来说必要的范围内。中央既没有义务也没有权力干预纯属地方性的事项。事实上,也只有承认中央立法权有限性的前提下,才能真正保证中央立法的最高地位和国家法制的统一。其次,实行财税分权制度。中央要分配事权,就必须负责配备相应的财政资源,否则地方为执行中央任务而入不敷出,从而丧失了地方治理能力。再次,央地分权的基础最终是地方人民的民主自治。如果人民没有权利统治自己,如果统治的动力是自上而下的,那么为了控制下级政府的胡作非为,就必然需要上一级政府的监督;如此重复,直到最高的中央政府。要保证中央的惠民政令得到落实,最终还要靠人民自己管理自己,并通过选举等方式监督和制约地方官员的权力。最后,实现央地关系法治化还必须具备适当的保障机制,特别是建立司法性质的独立审查机构。只有健全司法审查制度,才能有效防止地方保护主义,保障公民在宪法上的平等权利[6]。但是,改变目前这种央地关系分割不清、事权不统一的情况,历史经验一再证明,单靠行政改革是绝不可能达到的。

第二,治理法治化。牵制政府权力的“笼头”只有法治原则,而不是什么“权力清单”之类的表面文章。法治化的县政治理包括两个方面∶一是政府治理,也就是政府权力法治化。这包括行政权要退出经营性和竞争性领域,不要发挥资源配置的基础性或决定性作用。它涉及行政权的法治化、公共财政建设、基本公共服务等方面。二是社会治理。规范社会行为,调节利益关系,协调社会关系,改进社会治理方式,不仅要完善体制内的社会组织建设,更重要的是将体制外的社会组织制度化、规范化、法治化,以此为基础将其纳入体制中来。政府治理和社会治理这两个方面的核心问题是∶公共权力与公民之间如何建立起一种基于宪法约束和公民权利规范的确认和保障之上的制度化、规范化与法治化的良性互动关系。

从上述意义看,江苏省太仓市的所谓“政社互动”具有向治理法治化方向努力的意味。2009年5月,江苏省太仓市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》,并于2010年在下辖城厢、双凤两镇先行进行试点。2011年4月至2012年4月,太仓市在下辖的所有镇、街道和开发区、新区的154个村民委员会、社区居民委员会全面推进“政社互动”,并完成了“政社互动”的全市改革试点工作。它废止政府部门与基层群众自治组织签订的“行政责任书”,代之以“协助管理协议书”,由市政府各部门与镇级政府协商,确定工作要求、目标任务和项目经费等“一揽子”契约方式,由镇政府统一与基层群众自治组织签订协助管理协议。太仓市推出两份“权力清单”∶一份是把基层自治组织协助政府工作事项计78项,减少为40项,经与各政府部门协商后,又将40项合并为27项,涉及18个政府部门,名曰“基层群众组织协助政府工作事项”。另一份是根据《村民委员会组织法》、《城市居民委员会组织法》及其他法律法规等,将基层群众自治组织依法履行职责的事项归纳为10个大项(涉及21项职责)。①江苏省太仓市依法治市领导小组办公室、市民政局、市政府法制办《政社互动材料汇编》,2011年6月。“政社互动”的目标是约束政府行政权力并发挥基层自治组织的功能和作用,把政府的公共职能转移到提供公共产品和公共服务上来。

从客观上讲,太仓市“政社互动”的核心内涵是尝试国家权力与社会自治体的平等协商与共处,其目标是规范行政权力并遏制其恣意自为,并以协作与协商的方式,加强政策对民意的回应度,促使基层社会自治保持活力。因应多元社会的利益诉求,同时将行政重心转向以公民的福利发展为行动方向上。太仓市“政社互动”个案的理论意义在于∶明确并守住国家与社会的权力与权利的行动领域和边界,靠的是体制内的制度制约和体制外社会自治力量的成长,这是政治现代化的本来意义。进一步讲,国家与社会的良性互动和利益博弈,其目的是实现权力制约权力、市场经济下多元利益格局形成和社会自治团体发达、公民权利意识增强及其对公共事务广泛参与的制度化。

第三,确立政府公共性。政府公共性是政府合法性的基础。政府的公共性意味着政府将公民的意志作为公共行政的首要原则,从而保障公共利益得以实现。确立公共性是县政职能转变的核心所在,也是权力清单规范的基本原则。30多年来的改革开放,县级政权的职能和权力运作方式没有发生什么变化,30多年的“政府主导型经济发展”,乃是县级政权组织大规模地介入经营性与竞争性领域、不断积累财富和扩大权力的过程,依靠加强税收征集能力和各种垄断市场的“公共条件”,不断强化垄断利益,已经发展到可以形成自身政策偏好的地步。那么,如何确立县政治理的公共性,将公民的意志作为公共行政的首要原则,公共利益得到切实的保障和实现,向社会提供公共产品和公共服务,等等。诸如此类的“公共性问题”的实现包括∶一是民主治理原则。这个民主治理原则的核心,就是公民平等地分享政治权力。公民通过对政治的参与和监督,实现公民自由、平等的政治权利,与政府共同管理(治理)公共生活,一起促成公共权威和公共秩序。二是公共财政的建构。要求政府“遵从公共同意的原则收取、管理公共财产,保证其用于公共目的,实行公共治理。政府与公民的财政契约关系,不仅保证了公共权威的财政来源,更重要的是,它约束了税入必须作为‘公共财产’来处理”。“这样,关于公共财产的制度就无法仅仅是国家夺取财权的工具,而必须是权利义务关系的创新。”[7]税制是个宪政问题,只有基于人民同意的税制(而不是权力之间双边或多边交易的结果),才是民主社会的“良税”,政府的公共性才能真正确立在法治基础之上。三是政府与公民权利制度化。要明确这样一个宪法原则∶在个人权利与国家权力的相互关系中,个人权利是构成国家权力的基础。也就是说,在个人权利的基础之上产生了宪法,通过宪法形式派生了国家权力,而不是相反。那么,怎样保障人民享有权利和义务,免遭政府权力的侵害?那就是在宪法中限制和约束政府权力,亦即宪法通过规定国家权力的界限和组织方式(不是什么“权力清单”的规定)来实现对人民权利的制度化保障。

第四,社会制约和多元治理。控制政府权力的有效力量就是社会自治共同体的发达和强有力。如此,才能在权利和义务、责任的前提下,共建一个多元治理的环境。在今天,政府公共政策的形成是一个多元的过程,涉及并非政府的正式机关的组成部分的许多机构,诸如传媒、利益集团、社会团体以及大量非官方的公共政策研究和宣传机构。也就是说,国家权力受到了多方的牵制与约束,它的行使被置于民众广泛参与的监督之上。因此,诸如权力清单之类的规范,如果不把社会制约考虑进去,尤其是不把那些处于体制外的新兴的社会力量(已经日益显示出对权力制约的力量)考虑进去,而只是指望一个权威文件或政策宣示(如权力清单)就能建构起一个多元治理的结构,这几乎不可想象。事实上,县政政策的所有做法表明,它没有改变其固有的统治思维和统治逻辑,体现在政府治理和社会治理上,它不可避免地要对所谓的权力清单做出变通处理,一俟政治环境发生有利于自己的变化,它又会走回老路上。这已经为35年来的改革一再证明了的。

因此,权力清单的规范应该基于这样一些原则或精神∶一是只有相对权力,没有绝对权力;二是每一种权力都受其他权力制约,又能制约其他权力;三是明确权属地位和关系,澄清权力界限,规避不同权力部门的权力模糊重合,形成职能单一的权力属性。同时,加强对权力的社会监督,加强人民民主权力的地位和作用,真正赋予人民群众尤其是基层民众的参与权、表达权、申述权、表决权,从而确保人民民主权力最大的属性,体现公共权力的本质。需要明白无误地指出,“权力清单”的规范,不是一个人或者少数人的一种抱负、一种理想,而是全体民众包括官员在内的相互规范和治理的结果。

第五,扩大政治参与。“权力清单”的规范不是政府一家的游戏——“自己规范自己”,而应该是广大民众参与的结果。改革开放之前的政治参与是一种动员式参与。这种动员式参与要达成的政治目标∶一是在一个城乡二元结构的社会里,进行最广泛的社会动员和社会组织,构建政治力量,获得执政的政治资源;二是对社会进行政治整合,建构新的政治一体化体系。改革开放之后,随着市场经济改革、政治发展空间的变化、社会阶层利益关系和利益结构的变化、参与多元化的变化等,政治参与有了主动参与的变化和多元参与的需求。进一步讲,1978年后的政治参与既具有自上而下的社会动员特点,又更多地具有以民主重组社会、由单向的管制性治理转变为双向的民主化治理的特点,并通过治理体系的转换实现有机的政治整合的特征。诚如中共领导人所说的,“要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督”[8]。“他们(指村民)把一个村的事情管好了,逐渐就会管好一个乡的事情;把一个乡的事情管好了,逐渐就会管好一个县的事情。”[9]但无论如何,现在的政治参与还远没有形成对县政权力进行制约和控制的有效力量,在某种意义上,政治参与仍然是作为政府加强执政合法性的工具——动员式参与,而不能成为民众监督和制约政府权力——主动式参与——的政治权利要求。

因此,现在的问题是,怎样使民众的政治参与具备制度化基础。现代民主参与制度并非西方所独有,事实上,中国能够也应该发展自己的民主形式,只要它是基于民主的原则,而不仅仅是个民主的形式。某种意义上,与充满权力主宰意识的官方文化不同,如果中国有民主文化,那也是在民间。它基于共同体,基于亲情、友情、乡情等地缘与血缘关系。挖掘这些非正式协商形式,并进行民主再造,使其具备自治能力和自治精神,或可成为本土民主的根基所在。只要能够与国家正式制度衔接,并赋予民主的本质,那么传统的民间形式完全能够容纳下现代民主的所有内容包括它的形式。简言之,从控制和制约权力的角度上,县政治理必须放弃建构权力主宰的庇护关系,认识到自身也不过是民主治理的一元,并建构以广泛政治参与促进民主化治理的制度体系。

第六,以“权利本位”消除“官本位”。克服“官本位”是规范“权力清单”的应有之义。在今天的社会,实质性支配关系依然是建立在权力占有基础之上,它的历史文化渊源是深藏于民族社会文化心里深处的官本位主义。具体表现在∶一是公共权力的运行以“官”的利益和意志为出发点和落脚点;二是没有经由民主选举的上下级官员之间存在着权力庇护关系,干部选任权集中于少数人;三是权力过于集中,导致部门利益和个人利益至上;四是官员设置多,机构多,效率低下。更为核心的是,这个官本位在官民之间形成一个权力本位而不是权利本位的管理与支配关系。事实上,在今天的民主社会里,因应民主治理的要求,领导或官员的角色和领导模式正在发生显著的改变,这包括,一是越来越多的民众希望参与到影响他们的决策的制度过程中;二是领导不在被视为在一个组织或者社会中拥有一个正式权力职位的人,而是被视为在整个组织和社会中出现的一种过程,或者说,领导只是社会治理的一员而已;三是领导不只是涉及正确地做事,还涉及做正确的事情——他不仅要考虑效益和效率问题,而且更重要的是他的决策要在人类价值观诸如自由、平等和正义方面做出恰当的权衡[10]。消除人们——官员和民众——的官本位意识,不是靠说教,而是靠脚踏实地的行动,这包括官员树立权利本位意识、民众越来越多地参与、政务公开和透明,等等。比如,当下的“群众路线教育活动”,不仅是对官员民主行政的训练,也是对民众参与理性的培养。换言之,“群众路线教育活动”不能成为传统“清官”模式的延续,不能成为官员居高临下的访贫问苦式的“权力关怀”行为。实质上,“群众路线教育活动”更根本的指向是加强政府执政的正当性和政治合法性,因此官员要改变自己的“有势力者”形象,要胸怀权利本位意识,促进民众参与,让民众的主体性体现出来。必须认识到,民众不只是要求政府满足他们的短期需要,而是要求自己参与治理。只有这样,才能使官员和民众共同参与到政府治理和社会治理中来。

总之,县级出台“权力清单”的目的是为了控制权力并使其在法治的范围内行动,它的目标是要把政府与市场、政府与社会的关系确立在法治原则的基础之上。或者说,它不是(至少不仅仅是)为了使县政权力在经济社会领域的汲取和控制功能达到尽善尽美的地步。“法治的意思就是政府在一切行动中都受到事前规定并宣布的规则的约束——这种规则使得一个人有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况中会怎样使用它的强制权力,和根据对此的了解计划自己的个人事务。”[11]实质上,只有在法治规范的控制和约束之下,才能防止县政权力的专权、特权、滥权现象,才能完成县政治理现代化的转变,也因此县政“权力清单”的清理和规范才有意义。

[1]NEE V,STARK D.TimesItalic.Remaking the Economic Institutions of Socialism∶China and Eastern Europe[M].Standford∶Standford University Press, 1989∶192-193.

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[9]彭真文选[M].北京∶人民出版社,1991∶608.

[10][美]珍妮特·登哈特,罗伯特·登哈特.新公共服务∶服务,而不是掌舵[M].北京∶中国人民大学出版社, 2010∶101-102.

[11][英]哈耶克.通往奴役之路[M].北京∶中国社会科学出版社,2012∶73.

Checking Power∶An Argument from the Point of View of Utilitarianism—The Analysis of County-level“Power Lists”

ZHOU Qing-zhi
(Political Science Institute,Chinese Academy of Social Science,Beijing 100028,China)

∶The purpose of carrying out“power lists”policy is to control and standardize the administration power of government so that the transgressing and improper behaviors of government can be placed under control and checked with development of market economy and diversification of society.The essence of all of that is to base the relationship between government and market,between government and society on the foundation of rule of law.Standardizing“power lists”involves the issues of separating power between central government and local government,functional transition of government,and the process of rule of law.However,not only does controlling and standardizing power involve the problem of power structure,but also involves the essential standard of power.The precondition of county-level“power lists”is intended not to touch the basic power structure.In other words,“power lists”is just adjusting scope and duty of functional power of government,and standardizing county-level government power must be based on existing political framework and power structure.Otherwise, it is impossible to control and standardize government administration power by carrying out“power lists”policy, and it is just the farce that the government unilaterally standardizes itself.

∶county-lever government;power lists;controlling power;the process of rule of law and institutionalization

D630

A

1009-1971(2014)03-0001-11

[责任编辑∶张莲英]

2014-03-15

周庆智(1960-),男,内蒙古赤峰人,研究员,法学博士,从事基层政权组织、社会组织、政治文化等研究。