新型社区治理模式研究——以广州市B区为例

李兵龙

（广州市广播电视大学，广东 广州 510091）

社区是构成社会的基本单位，也是人们社会生活的基础，是构建和谐社会的基石。随着我国市场经济的发展和人们生活水平的提高，生活方式的改变，社区在人们社会生活中的重要性也越来越明显，社区治理和服务工作的地位也越来越重要。同时，随着社会经济的发展，社区自身的存在特征也在不断地发生变化，例如在快速城市化的过程中，很多农村社区都在向城市社区转型。华中师范大学徐晓军教授将由农村社区向城市社区演化，却又未完全具有城市社区特征的这种社区称之为新型社区。[1]广州市B区正处于由农村社区向城市社区转型发展阶段，属于典型的新型社区，其原有的农村传统的管理方式和城市化发展的要求发生着直接的对立和冲突，引发了不少的社会问题。

一 广州市B区社区治理的现状

广州市B区位于广州市东部，是广州市2005年行政区划调整时新设立的一个市辖区，至2012年底该区已有下辖5街1镇，共32个居委会、28个村委会，管辖面积为393.22平方公里，全区常住人口37.41万人，其中户籍人口18.9万人，只占常住人口的50.5%，流动人口36.52万人。

广州市B区下辖的社区，可以认为是在经济快速发展过程中“被动”城市化而产生的新型城市社区，这样的新型社区兼具城市社区与乡村社区的双重特性，但又不是这两种社区的简单糅合，在社区管理上具有极强的复杂性与管理难度。

面对这样复杂的社区管理局面，广州市B区为提高社区治理的水平，进行了一些全新的尝试：一是村党组织实行“两推一选”，即村党组织领导成员分别由党员群众和党组织推荐后再按党章的规定进行党内选举；二是提出有条件的社区党组织要实行“双直选”，即社区党组织委员会委员（包括书记、副书记）通过召开党员大会或党员代表大会直接差额选举产生；三是扩大社区直选范围，努力实现“三个70%”，即70%的社区实行直选，70%的选民参加选举，70%的居委会成员由本社区居民担任的目标。这些举措，在一定程度上推动了广州市B区社区治理的发展。

二 广州市B区社区治理存在的主要问题

（一）社区居委会行政色彩浓厚，自治功能发挥不足

社区居委会是城市社区民主自治的主要载体，根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》第二条规定，居民委员会的性质是“居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”。这实际上明确了社区居委会即是社区民主自治的实施机构，应行使社区自治权，发展社区事业，同时对社区居民负责。但同时，该法第二条也规定了“居民委员会协助不设区的市、市辖区的人民政府或者他的派出机构开展工作”。表面上看，居民委员会只是具有协助政府的义务，并不具有代理政府部门行使职权的行政管理职能，但实际上，社区居委会承担了大量来自政府的职能性工作。在对广州市B区的调研中发现，居委会的实际工作内容中，行政事务要占到70%以上，居委会真正能用于社区自治的人力物力非常有限，居委会的自治功能基本都让位于行政职能。[2]部分街镇的领导甚至直言，一个街道办或镇政府要管理6-7万常住人口，管理事物非常繁杂，没有居委会的协助是不可能履行好自己的管理职能的。例如计划生育、出租屋管理、综治维稳等工作，都离不开社区居委的大力协助，让居委会分担街镇的行政管理事务，是不得已而为之。

社区居委会的行政色彩还体现在经费使用和人事任免上，一个自主充分的社区，应该对社区事务有充分的自主决策权，同时能动用社区财力进行社区各方面的建设，选聘自己需要的人员为社区服务，为社区居民谋福利。经费是社区居委会行使自治职能的经济基础，但从当前情况来看，社区拥有的经济基础是相对比较薄弱的。不同的居委会的经费状况存在着巨大差异，少数居委由于其村、居集体经济实力雄厚，其建设、办公等各项经费基本能够自给。但大多数社区居委会或村委会的经费都是比较困难的，其工作人员的工资等都大多来源于政府，对于每个社区每年拨多少经费，政府享有完全的决定权。自身没有经济能力的社区居委会只能依赖政府的经费资助而生存，这就使得社区居委会成了政府的附庸，甚至可以说成了政府的执行工具。在用人方面，虽然广州市B区大力推进了“两推一选”和“双直选”，但社区居委会的民主选举还是存在很大问题。在对广州市B区社区居民的问卷调查中得知，只有50.7%的居民认为他们对选举对象有所了解，其余的49.3%的社区居民认为他们完全不认识选举对象。此外，42.5%的社区居民认为社区居委会没有对该社区的选举进行充分宣传。（为取得实证材料，本课题组在广州市萝岗区发出调查问卷480份，回收有效问卷472份，以下有关该区的数据都来自于本次问卷调查。）

（二）社区自治组织不够成熟，发展困难重重

随着房屋商品化的普及，业主与居民的身份双重化，社区又出现了一支新兴的自治力量——业主委员会。业主委员会应该是由物业管理区域内的业主根据业主大会议事规则选举产生，代表业主利益的自治组织。从某种意义上来说，业主按照法定程序选举产生的业主委员会才是真正的社区自治组织，由于房屋及设施维修、物业费的征收等都与业主有着直接的利害关系，所以业主最关心小区内的事务，其自治的热情和权力应该得到充分保护。根据国家相关规定，入住率超过50%的社区，产权人、使用人要求组织业主委员会的，各区县社区办应当向该社区开发建设单位、物业管理企业发出通知，限期一个月内开始组建业主委员会的工作。逾期不组建的，区县社区办可以指定产权人、使用人成立筹备组。但实际上，很多业主为了成立业主委员会长期奔波，最后却批办不下来，自治的热情往往因此而消退。

在对广州市B区的社区居民的问卷调查中发现，仅有3%的社区居民认为自己经常参加业主委员会或业主代表大会的活动，29%的居民认为自己偶尔参加业主委员会或业主代表大会的活动，而68%的居民认为自己从来没有参加过业主委员会或业主代表大会的活动。在被问到“谁在领导和管理你所居住的社区”时，仅有2.7%的居民认为是是业主委员会在管理自己所居住的社区，而认为管理主体是街道的占了26.4%，认为管理主体是居委会的占了30.3%，认为管理主体是物业公司的占了4.6%，由此可见，业主委员会在当前社区管理中所起的作用非常有限。业主要通过业委会来维护自己的权利，实现自治，还有很长的路要走。

（三）居民参与意识淡薄，参与能力不足

美国社会学家R﹒E﹒帕克曾指出：“城市生活的一个极大的特征就是各种各样的人相互见面又相互混淆在一起，但是却从未相互充分了解，因此个人和个人组成的团体由于在情感和了解方面相互远离，他们完全生活在相互依存的状态，而不是情感亲密的状态中。”[3]

新时期城市社区的居住成员与以往有很大差别，不再由集体购房或者单位分房形势连接，而是以完全陌生人的身份居住在一个社区中，这其中的凝聚力就很成问题。另外中国老百姓向来较少民主意识，他们对政策往往会表现为不加思考的服从。因而，社区居民相互之间缺乏认同感，对社区事务往往采取“事不关己，高高挂起”的态度，不愿积极参与社区事务。[4]

在对广州市B区的社区居民的问卷调查中发现，只有43.7%的社区居民认为自己会亲自参与社区民主选举的投票，并且能够认真了解候选人的情况，慎重填写选票；19.9%居民认为自己会到投票现场，但会随机投票或在他人授意下投票；19.2%的居民选择不参加现场投票，而由他人代为投票；17.2%的居民在没有强制性要求的情况下，完全不会参与社区民主选举。在被问到“您是否会考虑参加社区竞选”时，只有34.8%的居民表示会考虑参加竞选。

参与社区活动的主要人群参与能力不足也是重要问题。学历层次较高、有较强参与能力的中青年居民往往忙于工作、家庭事务，无暇参与社区活动。退休的老年人拥有较多的空闲时间，部分人也有参与社区自治的热情，但往往由于自身知识结构及学习能力的欠缺，而无法有效参与社区管理。

（四）社区自治制度环境和硬件设施尚不完善

城市社区建设在法律上严重滞后。社区自治制度是在新中国的民主实践中形成和发展起来的。1954年，制定并通过了《城市居民委员会组织条例》，1979年，国家修订该条例并于1980年重新颁布，现行的1989年《城市居民委员会组织法》就是在其基础上形成的。2000年《民政部关于在全国推进社区建设的意见》下发，社区建设大规模展开。随着社会经济的发展，社区中新情况、新问题不断出现，这些法律法规远远不能有效应对新的问题。《组织法》的滞后性除了表现为法律的陈旧性之外，还表现为存在许多与社区治理有关的立法空白，影响法律作用的发挥。

社区自治除了在相关的法律、法规方面有待完善外，还存在着硬件设施建设滞后的问题，这影响了人们对社区的归属感，也给自治组织的存在增加了阻力。虽然广州市B区经济发展水平相对较高，各个社区居委会、村委会都有一定的硬件设施配套，例如办公用房、办公电脑等配套都基本齐全，但实际利用率却不高。部分社区除了居委会的办公场所外，没有专门的社区活动场地，这就影响了社区活动的正常开展，不利于社区居民凝聚力的提高，也影响了社区居民的参与热情，对提高社区民主管理水平是非常不利的。

三 广州市B区社区治理存在问题的原因分析

（一）基层政府领导干部对社区治理的认识有待提高

在对广州市B区的调研中，笔者发现，部分基层政府的领导干部对于社区治理问题的认识存在一定的误区，认为社区自治会导致政府对社会的控制力下降，因而对社区自治不够支持。究其原因，是社区民主越发展，社区公共事务的自主化就越强，对于基层政府的行政工作不一定都会给予支持。而社区自治相对落后的地方，街镇政府对社区村（居）委会的影响就大，其行政工作执行力更强。所以，从开展工作的角度来说，街镇领导对加强社区自治没有太高的积极性，他们更喜欢的是听招呼的村（居）委会的负责人，而不一定是社区居民民主选举的负责人。在调研中，部分街镇领导认为，当前工作中更需要的是自上而下的执行力，而不是自下而上的民主自治。这一方面是长期以来西方国家以民主思想和民主运动为幌子，企图破坏社会主义制度，颠覆中国政权的各种敌对的、不友好的言行，引起广大基层干部的深恶痛绝，另一方面是因为对社会主义民主理论的认识肤浅，基层自治实践缺少途径、方式、方法的积累，特别是不少人将社会主义民主同西方民主等同，一概而论，一概排斥。加上中国长期以来，乡村基层专制主义较为盛行，民主意识淡薄，综合起来造成当前的局面。

街镇领导对社区自治的认识，直接影响了基层政府对社区治理事务的支持力度，社区自治组织的发展举步维艰，社区居委会选举也受到基层政府的影响甚至控制，严重影响了社区治理的发展。

（二）社区居民对基层选举缺乏信心

从1999年开始村民委员会直接选举以来，在全国各地的选举活动中，出现了种种乱象，包括贿选、暴力威胁、暗箱操作等。在珠三角地区，贿选现象甚至有越来越普遍且手法越来越“先进”的趋势。因为这些负面现象的影响，很多居民对社区选举失去了信心，出现了一些对选举的错误认识。

在对广州市B区社区居民的访谈中，约有60%的社区居民认为社区选举中可能存在贿选现象，在一些尚未改制的村里，这种看法的村民比例更高。另外，还有部分居民认为村（居）委会的选举存在由街镇政府操控的问题，在这种情况下，觉得自己的选票没有能表达自己的意思。

在对街镇政府行政人员的访谈中，部分街镇领导认为贿选现象可能很难杜绝，但是只在很小的范围内存在，并不是普遍现象。另外，由于社区组织对于基层政府的政策执行力度影响颇大，基层政府对选举工作也非常重视，部分街镇的领导干部甚至坦言，为了今后能顺利开展工作，有必要对社区选举工作进行一定的控制。而社区居民对于这种现象却非常反感，却又无能为力。久而久之，就失去了对社区自治的信心。

（三）社区管理主体过于单一，力量薄弱

一直以来，我国的基层民主就只有一个载体，在城市社区是居委会，在农村社区就是村委会。在对广州市B区的调研中，也可以明显看到这一特点，基层社区民主管理仅仅依靠村委会或居委会孤军作战，一旦该社区的村（居）委会出现问题，该社区的管理实务就陷入困顿。

即便村（居）委会处于正常运作的情况下，由于广州市B区的流动人口众多，实际的社区居民中，常住人口只占总人口的50%左右，而常住人口中，户籍人口又只占50.5%。在传统的以村（居）委会为主体的社区管理中，部分管理事务的范围仅限于户籍人口，在管理权限上，非户籍人口也往往被排除在外，例如村委会选举，占社区人口大多数的非户籍人口完全被排除在外。在这种情况下，非户籍人口对于社区管理事务缺少参与的积极性。

美国公共行政学者奥斯特罗姆的多中心治理理论认为，公共物品可能有多个生产者，因此，公共事务也应该有多个处理主体；政府并不是国家唯一的权力中心，各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同层面上的社会权力的中心。[5]就社区治理来说，除了村（居）委会，业主委员会、党支部委员会、社区服务组织等机构，也可以而且应该成为社区治理的主体之一。但笔者在广州市B区的调研中发现，真正建立起了业主委员会的住宅小区，只占总数的35%左右。基层党组织对于社区民主治理也是非常重要的，但现在基层党组织也存在被虚化、弱化的现象。由于业主委员会、基层党组织等未能发挥其应有的作用，现在的社区民主管理事务实际上都由村（居）委会独立承担，难免就显得不堪重负。

（四）社区治理受到宗族势力一定的影响制约

宗族也称“家族”，系由同一姓氏祖先的后代人组成的群体。宗族是中国数千年来的社会结构，是中国传统的社会性共同体。在传统社会中，宗族具有组织、协调、教育和文化等多项功能，对社会的各个方面都有着深远影响。新中国建立初期，宗族被视为封建遗留，曾遭到严厉打击，在五六十年代，全国各地的宗族势力几乎都遭遇了灭顶之灾。改革开放后，宗族势力又慢慢各地兴起，引起各方关注。而在广东省，由于岭南文化的特殊性，宗族的实力和影响尤为突出。

宗族的文化、教育等功能，对于维护社会稳定和发展有一定的推动作用，但宗族势力与基层自治，却往往表现出一种负相关关系。宗族势力的发展，往往对基层社区的管理带来负面影响。例如在社区选举中，大宗族人口众多，选票也多，由于宗族文化的影响，他们会将选票优先投给本宗族的候选人，因此在许多农村社区，都会出现大族垄断村级政权的现象。在对广州市B区的调研中，部分街镇行政领导都承认，宗族势力对基层社区，尤其是城市化水平不高的社区影响极大。有的街镇领导甚至坦言，为了便于开展工作，街镇政府也希望村（居）委会的主要领导有一定的宗族背景。

四 广州市B区构建新型社区治理体系的对策

（一）拓展社区治理管理的途径、方式、方法

基层政府应该出台各种政策鼓励社区治理的多样化发展。社区治理应根据时代的发展和变化，不断创新工作方式、方法，不断开拓新途径，适应国际国内社区发展的新形势。首先要提高认识，将辖区内社区治理水平作为街镇领导干部考核的重要内容，作为干部培训班的重要课程。街镇领导对辖区内社区的管理业绩要作为晋升提拔的重要依据。其次政府的资源投向上，应满足社区治理发展的需要，社区管理过程中所需的办公与活动场所、办公经费、人员待遇等应逐步得到解决。其三是充分尝试使用现代治理理念，如提倡干部做义工、志愿者等，让基层政府的领导干部以多种形式参与社区管理实践。其四是大胆使用现代网络信息技术进行社区治理，建立社区管理信息平台等。

（二）明确社区居委会的中心地位，同时注重发挥发挥社区党组织的作用

社区居委会是社区治理的主要载体，其定位不清直接影响着自治能力的提高。居委会应该理清自己同基层政府及其派出机构的关系，从繁杂的行政事务中脱身出来，致力于解决好本社区的各项管理事务，例如支持和鼓励社区内各类自治机构的发展，组织各种活动吸引居民的关注，激发居民对社区事务的参与热情，增强居民对社区的归属感和认同感等。

社区治理离不开基层党组织的正确领导和支持，保障，因此，在社区民主管理过程，党组织是关键角色，应积极发挥基层党组织在社区治理中的作用。基层党组织作为基层社区的领导的核心，在社区管理服务模式创新过程，需要做相应的改革才能跟上时代的要求，创新工作方式、方法。基层党组织要通过思想领导、组织领导与政治领导争取实现对社区民主管理的保障和推动作用。基层党组织和党员应在组织、引导、管理社区居民的思想、行为，确保社区居民的各项政治权利得到落实，法律规定的各项政治义务得以体现。在基层社区，应努力创建由社区居委会和社区党支部委员会合作共赢的“两委会工作制”，社区管理中的重大事务，应由“两委会”共同协商解决。总之，在探索构建新型社区管理服务模式过程中，基层党组织应根据社区区情创新社区党建工作模式，发挥应有的作用。

（三）完善社区治理的相关法律法规

完善社区治理是建设和谐社会的切入点，也是社会主义新型民主的增长点。因此，要充分认识社区治理的重要意义，从法律法规上对社区自治予以保障。就当前来说，我国的城市社区管理的主要法律依据还是《城市居民委员会组织法》，这部1989年颁布的法律，很多方面已经和社会现实严重脱节。[6]胡锦涛同志在十八大报告中指出，我国继续推进政治体制改革的方向之一，是完善基层民主制度。在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，以扩大有序参与、推进信息公开、加强议事协商、强化权力监督为重点，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。广州市B区作为一个区一级政府，虽然没有权力改变或修订《城市居民委员会组织法》这样的全国性法律，但是，在不与该法相悖的前提下，广州市B区可以制定一些符合本区实际情况的行政规章或其他形式的法律性文件，引导辖区内的基层社区更好的开展社区自治。

其次，在尽可能完善社区居委会的相关选举及管理法规的同时，应该加强对相关法规执行过程的监督，保障居民参与社区管理的权利等。就目前来说，开发商及其配套的物业管理公司在大多数的社区都处于绝对强势地位，相比之下，社区居民或者业主的力量处于相对弱势地位。一些开发商或物业管理企业为了自身利益，对业主行使自治权百般阻扰。政府对处于弱势地位的业主应该予以强力支持，对开发商借助自身经济优势对居委会及基层政府施加的影响，予以监督管理。

此外，基层政府在社区资源的配置方面也大有可为。政府应该尽可能为社区配备合格的学校、幼儿园、医院、道路等基础设施，这样即可以推动整个社会的发展进步，也能使社区逐步完善，增强社区居民的凝聚力，提高居民参与社区公共事务的热情，社区自治的基础条件才会具备。

（四）培育社区自治组织

社区自治组织，也可以叫做社区中介组织，它们介于基层政府与社区居民之间，依托于社区，掌握着社区居民的生活状况和居民的需求信息，可以有针对性的对居民开展社区服务，在政府与居民间发挥“上传下达”的作用。社区自治组织可以是社区内自发的形成与发展的，也可以从外部引入一些已经发展成熟的社区自治组织。[7]

由于广州市B区属于新型社区，城市化水平不高，民主意识不强、社会资源相对较少，民间组织发育相对较为落后。因此，基层政府更应该花大力气培育社区自治组织，为自治组织的发展创造更宽松的政策环境。同时，由于民间组织自我管理、自我约束和自我发展能力都不强，容易出现问题，因此在新型社区发展发展民间组织宜采取“宽进、严控”的政策，即按基本条件要求达到最低标准和要求即可批准成立，同时，成立新民间组织辅导机，机构，安排一定的辅导期，给予一定政策和资金扶持，发现问题即时纠正，到期考核合格才转正，不合格，则公示注销。通过这种方式，不但可以吸引民间组织在本地区的成立，还可以通过培育、引导民间组织快速、有序成长，避免境内外不良因素的影响，保证民间组织的健康发展。社区民间组织的发展，一方面可以为增强社区民主管理的力量，另一方面可以为社区居民提供更多的参与机会，增强居民参与社区管理的能力。

（五）加强社区工作者队伍建设

城市社区工作者主要是指以下四类人员构成：一是社区党组织及社区居委会成员；二是社区公共服务机构工作人员；三是从事社区服务的专业社会工作者；四是社区志愿者队伍。职业化、高素质的社区工作者队伍建设是实现社区民主良性、可持续发展的必备的人才条件。就当前大多数社区来说，其社区工作者往往都是以中老年人居多，学历层次不高，更不必说专业化水平，很难适应社区自制建设的需要。

加强社区工作者队伍建设，首先要选好支部书记，成为坚强有力的“领头雁”。支部书记不仅要具备社区党建工作者基本素质的要求，还要有较强的驾驭全局和组织协调的能力，热爱群众工作，乐于为群众办实事，具备民主作风，正派公道，廉洁自律。同时把那些素质好、能力强、威信高的党员推选到班子中，既要有熟悉党务、法律和群众工作的，又要有熟悉管理和经济的工作同志。其次，要形成一支积极稳妥的梯队，形成优势互补。要尊重历史、现实情况，社区工作者年龄文化具有差异性，不能采取“一刀切”办法，要实行老中青相结合，形成梯队配合，发挥各自优势。再次，是扩大社区工作者来源，优化队伍结构。可以考虑配合机关事业单位机构改革的时机，从政府机关或事业单位中选调或推荐一批工作能力强、热爱并熟悉基层工作、作风踏实的干部充实到社区工作者队伍中去，提高社区管理的能力和水平。同时要注重从大中专毕业生中选拔人才到社区工作，提高社区工作者队伍的学历层次。

在优化队伍的同时，还要不断加强了对社区工作者的培训。区、街每年要分级分批对社区党支部书记、社区居委会主任和其他工作者进行培训，按照“缺什么培训什么”的原则，有针对性地进行党的路线方针政策、社区管理、法律法规等方面知识教育，真正“教有所取、学有所用”，切实解决“有能力办事”的问题。坚持业务培训和党性教育并重，在岗培训和继续教育并举，与高等院校实施“人才对接”工程，选送年轻、有潜力的社区工作者到高校学习社区建设的理论、政策及专业知识，培训一批优秀的社区建设专业人才和工作者队伍，增强做好群众工作，管理社区的能力。

[1]徐晓军.社区秩序视角下的公共危机与制度变革[J].华中师范大学学报(人文社会科学版),2012,(1):13-14.

[2]常百灵.城市社区民主自治中存在的问题及对策分析[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2010,(1):13.

[3][美]R.E.帕克(宋俊岭,郑也夫译).城市社会学——芝加哥学派城市研究[M].北京:商务印书馆,2012:97.

[4]李蓉蓉.城市居民社区政治效能感与社区自治[J].中国行政管理,2013,(3):53.

[5]朱宪辰.自主治理与扩展秩序:对话奥斯特罗姆[M].杭州:浙江大学出版社,2012:72.

[6]刘志鹏.城市社区自治立法:域外比较与借鉴[J].国家行政学院学报,2012,(3):118.

[7]陈慧敏,荀关玉.村该社区自治组织发展中地方政府职能的转变[J].理论与改革,2013,(4):138.