新时期城市社区居委会建设问题及对策

王 燕

(福建师范大学公共管理学院，福建 福州 350007)

1949年10月23日，伴随着新中国的成立，全国第一个居民委员会——杭州市上城区紫阳街道上羊市街居民委员会成立，不久，杭州市上城区公所依照市政府指示废除保甲，拉开了居委会民主自治的序幕［1］。其后，居委会经历了漫长曲折的发展阶段，大跃进、人民公社制度，使居委会职能转向大办经济项目，而在文革时代背景下，居委会工作重心更是转移到以“阶级斗争为纲”上来。随着“十一届三中全会”的召开，市场经济建设成为政府工作重心，居委会的各项工作也逐渐走向正轨［2］。与此同时，“单位人”逐渐过渡到“社区人”，社区成为人们生活不可分割的一部分。当前政府实行的是“两级政府、三级管理、四级网络”的管理模式，社区成为第四层级的工作网络，街道办事处将大量的行政事务以及行政指标分配到社区居委会。政府职能部门争相在社区设立工作站，以各种明目和理由将自身工作下放到社区。同时，社区在发展过程中形成了社区“三巨头”——社区居委会、物业服务公司、业务委员会，共同参与社区建设，不免产生各类矛盾。社会管理体制的变迁也对社区自治形成挑战，而社区居委会作为基层自治组织如何巩固自身地位做好本职工作，与其他社区组织共建和谐家园，将成为城市社区居委会未来工作的重点。

一、新时期社区居委会建设存在的问题

(一)社区自治功能缺失

作为一个基层自治组织本应以服务社区居民作为其工作重心，同时协助政府职能部门开展相关工作。由于处于行政管理体制底层街道办事处的管辖下，居委会实际上成为第四级工作网络，街道办事处将大量的行政事务以及行政指标分配到社区居委会，导致社区居委会干部工作量急剧增加。据调查，当前城市社区居委会所承担的工作有近十多类、近百个项目。如办理本社区公共事务和公益事业、危房排查修缮、社区卫生、社区治安、民政帮扶、民间纠纷调解、人口普查、物业管理、居民身份证明等，这些工作主要来源于政府职能部门。同时，基层政府管理体制尚未理顺，各自为政，“条”与“条”之间、“条”与“块”之间的矛盾比较突出。社区居委会干部为了应付不同上级职能部门的各项检查，将大量的时间花费在各类“软件”材料的制作以及重复性的检查工作上，此类工作占据了社区干部大量工作时间，甚至要加班加点地完成相关指标任务。居委会的工作呈现出会议多、任务多、检查考核评比多、账卡薄册多、证明材料多等特点，严重降低了居委会的服务质量。

(二)社区“三巨头”的博弈

随着我国城市化的加速发展、产权制度多元化改革，房地产业在各地兴起，而房地产业兴起的背后存在着共有物业委托管理和居住环境、居住条件的优化、美化等问题，由此物业服务公司孕育而生。而且，业主们为了共同维护公共财产、费用征收以及其他各项权益，成立了业主委员会，形成了以社区居委会、物业服务公司、业主委员会三大主体共同参与社区建设的局面。1990年《中华人民共和国居委会组织法》颁布，此时业主群体尚未形成，此法并没有规定业主委员会与居民委员会的关系［3］。但是在2003年5月颁布的《条例》中，将居民委员会视为业主委员会的主管机关。然而同为自治组织，三者之间的关系应是平等的。但三大巨头之间存在着大量利益与职能交叉博弈之处，如居委会办理本地区居民的公共事务、公益事业与业主委员会自治部门职能交叉，而居委会与物业公司在一些职能以及第三产业创收方面也存在摩擦，如社区的卫生管理。同时，业主委员会与物业公司在小区各项服务性收费上更是争执不断。

(三)社区自主创收能力有限

社区作为一个基层自治组织，其自治性之所以受限与其创收能力不强有着直接的联系。社区居委会对政府部门存在着依赖性，大部分社区的办公场所、工作经费、生活补贴等都是由政府规定并拨付。据了解，目前城市社区的工作人员的基本工资在1250～1800(含医社保)之间，且大部分社区主任反馈，在医疗社保的费用上，每年都存在着一笔数额不小的缺口。社区工作人员的工资福利低，在一定程度上也影响其工作积极性，且也不利于吸引高素质的社区工作人员参与到社区工作建设中。同时由于活动经费以及办公场所的稀缺，社区工作服务质量严重受到影响甚至是无法开展，如社区养老服务，由于受场地所限，大量社区根本无法开展相关工作，“六个一”在社区的实践也差强人意。走访多个城市社区发现，社区的办公产所一般是100平米左右的商品房，要在原本如此拮据的办公场地上腾出地方，建设其他社区服务项目实属牵强。社区自主创收能力如果不加强将严重影响其自治性、工作人员的福利待遇、以及相关服务的开展。

(四)社区人才队伍素质有待提升

目前，城市社区干部的核心队伍主要是由国有企业下岗职工、家庭主妇、待业妇女等组成。这些人员大部分只有高中学历，其本身的文化素质水平有限，而随着社区信息化建设，对相关软件系统的操作以及文件处理等能力的要求越来越高，社区工作人员为了适应新的工作机制以及上级检查，疲于应付并制作大量的政策性材料。在新型城市社区建设过程中涉及到大量精神文明建设层面的硬件与指标要求，没有考虑到社区工作人员的实际素质水平。社区精神文明建设应落实在使社区成为居民心中的精神家园，而不是由工作人员组织群众拍一些自导自演视频等资料，来应付上级检查。虽然政策鼓励拓宽居委会干部的来源渠道，支持党政机关、在职干部职工、大学毕业生、青年专业军官竞选本社区的居委会成员，但是实际上由于工资福利待遇低等问题，很难吸引人才参与社区建设。

二、促进社区居委会建设的对策

(一)明确自治方向，适当放权

党的“十八大”明确指出:“在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中实行群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，是人民依法直接行使民主权利的重要方式。”明确要求“改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，增强城乡社区服务功能，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”［5］。但政府行政力的过度干预，导致了社区居委会无限事务与有限职权之间的矛盾。事权矛盾是当前社区建设的普遍矛盾，严重影响了居委会的自治。要真正实现社区居委会民主自治，还需对现有城市管理体制进行深入改革。改进社区工作当中因过度承担政府职能部门工作，而导致政府职能部门在本职工作上不作为的现象。针对此类现象需重新细致地梳理居委会协助各职能部门的具体工作事项以及协助程度，且规定凡需协助政府职能部门的工作，都需市、市辖区的人民政府或是街道办事处统一安排，不得直接向居委会下达任务［5］。同时，制定《社区工作职责》并以立法的形式来保障居委会的监督权力，如对本职工作不作为的政府职能部门居委会有监督举报权。

(二)理清“三巨头”之间的关系

社区居委会的主要工作是收集居民意见、向相关部门反馈民意、动员和组织居民参与社区管理等，并涉及社区安全、民众纠纷、养老服务等方面具体工作，还需承担社区文化宣传者的角色。而物业服务公司应以专业性的服务机构来定位自身，以提供有偿性服务，来实现自身的发展和利润最大化。业主委员会从维护社区业主的权益出发，积极与居委会、物业公司进行沟通协调。居委会有条件也有义务对物业服务公司、业主委员会的工作进行指导与监督。涉及到物业管理区域内的公共管理项目通常是纠纷的源泉，物业公司与居委会在这方面存在职能交叉，必然导致治理成本提升以及资源的浪费，如社区公共卫生开支。对于物业公司参与公益性服务项目政府应给予适当的政策扶持，配合开展社区服务项目，同时物业公司与城市公共部门之间应密切联系，街道办事机构等也应参与协调，如自来水收费问题等。社区居民委员会、物业服务公司以及业主委员会，其共同点都是以建设服务型社区为其出发点，和谐社区建设的奥秘在于妥协，所以三者应以“优势互补、服务互为、利益互为、资源互享”来建立良好的合作关系。

(三)多渠道拓宽社区创收方式

城市社区在建设的过程中普遍面临着办公经费紧张的问题，社区经费紧张严重影响社区服务质量并产生一系列的负面影响，如办公场所受限、社区活动开展困难、社区员工的薪资福利无法保障等。国家和地方可根据具体情况划出一定数额福利彩票公益金用于资助居委会开展社区福利性、公益性服务项目，或将部分零散税源划拨给社区。而社区干部在经费的来源上要克服等、靠、要的懒惰思维，为了提高社区服务质量，社区干部应积极拓宽创收渠道，主动与其他组织机构开展项目合作，增强居委会的“造血”功能。同时社区还可与学术型社团组织以及专业的调查机构开展科研合作，如配合其调查研究或是收集相关材料来获得报酬。社区在协助政府职能部门的相关工作时，也可根据工作性质、工作量申请合理补贴。此外，社区可根据自身服务的内容合理地收取费用。

(四)打造专业化社区人才队伍

当前，由于社区工作人员工资福利低，难以吸引优秀人才参与社区管理工作。社区是辖区居民共同的家园，社区建设需动员各方力量共同参与。社区党员队伍应发挥先锋模范作用，带头积极协助社区开展相关工作，充分落实党员为社区服务的具体事项。加强社区志愿者队伍建设，鼓励青年学生、退休干部、热心人士加入社区志愿队伍为社区建设贡献一份力量。作为社区建设的主力军，社区工作人员从选拔开始就要建立科学的准入门槛，按照专业优先、年龄梯次、优势互补的要求，实行社会化招聘、契约化管理、专业化运作，让高素质人才参与社区建设［6］。建立科学的职业规划，如“建立社区工作者——社区党组织书记——事业编制社区党组织书记——街道党政班子副职”和“社区工作者——助理社会工作师——社会工作师——高级社会工作师”并行的社区人才“培养成长链”［6］，让社区工作人员明确职业方向，实现人生价值。同时，加大社区在职人员培训力度，如参与资格认证考试、轮岗制度，提高社区人员的职业技能水平以及思想认识水平。切实保障社区人员的基本福利待遇，不能低于当地社会平均工资水平。

［1］杨炳珑.新中国第一个居委会背后的故事［J］.社区，2009(12).

［2］桂勇，崔之余.行政化进程中的城市居委会体制变迁——对上海市的个案研究［J］.华中理工大学学报，2000(14).

［3］杨小华，苗天青.社区建设中的“三巨头”角色探讨［J］.现代城市研究，2008(7).

［4］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗［N］.人民日报，2012－11－09.

［5］唐忠新.现代城市社区建设概论［M］.上海:上海交通大学出版社，2008.

［6］基层政权与社区建设局.创建“135”社区党建工作模式提升社区服务管理科学化水平［EB/OL］.http://mzzt.mca.gov.cn/article/qgsq/dbfy/201212/20121200392741.shtml，2012 －12 －13.

［7］尹海洁，赵丽.城市社区居委会功能偏差分析［J］.哈尔滨工业大学学报(社会科学版)，2006(8).