农民法定财产权保护路径探析

罗光宇，欧阳晨

(湖南人文科技学院政治与法律系，湖南娄底417000)

我国是农业人口大国，农村人口比重较大，建设新农村、构建和谐社会是我国的时代课题。而当前有关农村的法律制度与经济管理制度存在诸多问题，导致农民的权益时常遭到侵害，建设新农村、构建和谐社会需要法律的保障。本论题的研究可以在现有的法律体系之下，针对目前有关农民财产权法律规范缺失的问题，有针对性的提出建设意见，完善我国法律体系，保护农民的财产权利，发展农村经济。

一 农民法定财产权的保护现状

农民法定财产权是指农民基于其特殊的法律地位而取得的对集体经济组织及其他组织所享有的财产性权利，主要包括宅基地使用权、土地承包经营权、土地征收补偿权以及专业合作社中的财产性权利。

(一)宅基地使用权的发展现状

农民宅基地使用权是指农村村民依法享有的在集体所有的土地上建造、保有住宅及其附属设施的权利。首先我国的宅基地使用权制度存在着法律规范较少、效力层次低、缺乏社会实用性等缺陷［1］，相对于较完善的城市房地产法律规范，农村的房地产法律规范存在较大的空白。其次，宅基地使用权登记管理制度混乱，宅基地使用权没有明确的管理部门，在权利受到侵犯时难以得到及时、有效、公正的救济，导致大量矛盾积压。再者，农村房地产流转的现象已经普遍存在，而我国的立法尚未予以规范。根据现行法律规定，宅基地的流转仅限于集体经济组织的内部，且成就条件非常苛刻。

(二)土地承包经营权的保护现状

土地承包经营权是指农户基于其特殊法律地位而对集体所有或者国家所有由集体使用的土地所享有的承包经营的权利。土地承包人对土地享有占有、使用、收益、和流转的权利，流转的方式包括转包、出租、互换和转让等［2］。土地承包经营权是农民维持生计的基本保障。2002年专门规范土地承包经营制度的《土地承包法》颁布，2007年我国《物权法》把它纳入用益物权的范畴，但仅做了原则性的规定。目前为止，土地承包经营制度的管理仍然存在发包主体混乱、登记管理不到位、退出机制不完善等缺陷。1980年代初我国实行家庭联产承包责任经营制度，30多年的发展，使农村经济获得了较快、较好的发展。2002年《土地承包法》颁布后，要求签订土地承包合同，办理登记，但实际中并没有落到实处，导致因承包权引起的矛盾长期得不到解决。

(三)土地征收制度的保护现状

我国实行土地公有制，即土地归国家或集体所有，随着城市化进程的深入，城市土地储量已不能满足经济发展的需求，土地开发转向农村。土地征收是指国家为了公共利益需要，依照法律规定的程序和权限将农民集体所有的土地转化为国有土地，并依法给予被征地的农村集体经济组织和被征地农民一定补偿和妥善安置的法律行为，土地征收制度在保障城市建设用地和促进经济发展方面起到了重要作用，但是由于我国的经济体制和公共利益至上的原则，土地征收权被随意使用，部分权力拥有者在利益的驱使下，肆意的征收农民赖以生存的土地。农民通常能够获得的征收补偿范围偏窄、补偿标准偏低，甚至出现拖欠农民补偿费用的情况，导致土地征收过程中引发的矛盾越来越突出，甚至引发群体性事件的发生。

(四)农民专业合作社的发展现状

近年来我国经济飞速发展，新的农业经济发展模式开始出现即农业专业合作社制度。农业专业合作社是针对我国当前农村经济的发展现状，把我国农村村民组织起来，结合家庭经营和合作经营的优势，解决“三农”问题，增加农民收入的新途径［3］。该发展模式在我国部分地区已经取得较好的成效。农业专业合作社共同经营，共担风险，共负盈亏，国家扶持，是发展我国农村经济的有效途径，在农业产业化、市场化，新农村建设的发展进程中发挥着重大作用。2007年实施的《农村专业合作社法》使农民专业合作社的发展得到法律的保障，但仍存在着不足之处，比如资本制度不健全、民主管理原则虚设等。这些不利因素严重的制约了农民专业合作社的发展规模与发展速度，不利于农民专业合作社的健康发展和壮大。

二 农民法定财产权保护不健全的原因分析

如前文所述，农民法定财产权是农民赖以生存的基本保障，其权利在当前的社会政治和经济形势下难以得到较快的发展，其原因是多方面的，不同的权利引起的原因不同，应当分别论述。

(一)宅基地使用权保护不健全的原因

1．调整宅基地使用权的法律规范不足

当前规范宅基地使用权的法律规范主要散布在《宪法》和《物权法》《土地管理法》及其实施条列中，且这些规定原则性太强，缺乏可操作性。其它相关规定则主要体现在部门规章和地方性政府规章中，效力层次低，政策性强，统一性差，地区差异明显，不能有效的实现对宅基地使用权的管理目标。2007年通过的《物权法》虽然在第13章确了认宅基地使用权，但仅做了原则性的规定，对宅基地使用权的取得、流转等重要事项仍然适用《土地管理法》等法律法规。法律制度的不健全，导致因宅基地使用权引发的纠纷长期得不到有效的解决。

2．宅基地使用权流转制度不完善

根据我国现有的法律规定，农村宅基地是禁止流转的，但在实际生活中，农村集体经济组织以外的人员通过各种途径取得农村宅基地及其地上房屋和附属设施的现象非常普遍［4］。人们习惯将集体土地上的房产称为小产权房，小产权房问题目前已经非常突出，并成为许多地方的热点问题。一方面法律禁止流转，另一方面小产权房已经形成一定的市场，流转大量存在。而调整农村房地产的法律规范处于空白状态，根据目前的法律规定，宅基地的流转只有一种条件下才是合法的，即同一集体经济组织内部同时存在出卖人和买受人，且买受人必须符合申请宅基地的条件，否者就会违反一户一宅的原则。宅基地流转制度的空白，导致农民能够获取融资最主要的方式被阻断，农民难以从金融机构获得贷款，一定程度上阻碍了农村经济的发展。

(二)土地承包经营权保护不健全的原因

1．发包主体和登记制度不完善

土地承包经营权是承包人与集体组织签订利用集体土地进行农业生产活动为目的合同［5］，《土地承包法》第12条规定发包主体有村委会、村集体、村民小组。发包主体在各地并不统一，因缺乏有效的监管机制，发包权极易被少数人所掌控，发生集体经济组织或冒用集体经济组织之名侵害农民土地承包经营权的情况。现阶段法律规定集体土地的登记部门是国土部门，土地承包经营权的登记部门是农林部门。其他土地权利都是以登记作为取得土地承包经营权的必要条件，但土地承包经营权的登记仅起到发放承包经营权证书的作用。在实际生活中，承包经营权的登记管理基本处于真空状态，农民的权益很难在登记制度上得到充分的保障，这种登记制度并符合物权法的基本原则。

2．缺乏有效的监管机制

土地承包经营权的取得、登记、征收制度的制定上，农民难以发挥有效的监督权，显示出农民的弱势地位，而土地规划、用途管制、耕地保护、土地征收等决策形成过程中，专家的意见、公正和听证还没发挥应有的监督作用。农民参与程度非常有限，决策的制定过程缺少权力机关、司法机关和农民的有效监督，加上农民对我国的土地政策和相关法律知之甚少，使得征收法律关系的主体在土地征收过程中处于不对等地位，农民难以获得平等对话的权利，其权利经常被忽视。

(三)土地征收制度保护不健全的原因

1．土地征收公共利益的定义模糊

我国现行法律对公共利益的定义有明确具体的界定，加上农民缺乏对自身合法权益保护的途径，导致部分地方政府在土地征收活动中不以公共利益为前提。因集体土地制度普遍存在产权不明确的现象，使得土地上承载的权利人在征收法律关系中处于弱势地位，地方政府在利益驱动下滥用征地权，牟取暴利，农民缺乏合法有效手段对抗政府的非法征地行为，在认定征地计划是否符合公共利益时，缺乏程序保障，在农村集体土地征收时对其目的审查是否符合公共利益，缺少农民的参与，导致了实践中很多的经营性土地开发都打着以公共利益为目的旗号征肆意侵犯农民的权益。

2．征地补偿的范围宅与补偿标准偏低

依据现行法律规定，土地征收是按照土地原来的用途进行补偿，原来是作为农业用地使用的，补偿费总数不超过该土地前3年平均产值的30倍。在土地征收过程中农民虽然获得一定的经济补偿，但实际上断绝了农民奈以生存的生产、生活资料。我国现行的补偿规则中普遍存在补偿范围偏窄、补偿标准较低。特别是当农地转为建设用地或其他用地时，土地的利用价值远远超过农用地，但我国征地补偿费不包括土地增值部分，当农用地转非农用地时，增值部分的收益主要流入政府部门，农民获得的补偿难以支撑其生活方式的转变。

(四)农民专业合作中的财产权保护不健全的原因

1．农民专业合作社资本制度不完善

一方面，我国为了鼓励农民入社，并没有设立最低注册资金，农民可以以土地承包经营权和其他财产入社，如果农民是以土地承包经营权出资，由于我国对于农村土地承包经营权尚未建立统一的评估中介机构，其作价通常不能如实反映土地承包经营权的市场价值，使得农民的权利没有得到公平的对待。另一方面，由于农民专业合作社实行“入社自由，退社自由”的原则，其在经营过程中资金很有可能因为成员的入社、退社处于不稳定状态，不利于农民专业合作社的稳定发展。

2．农民专业合作社内部人控制现象严重

在农民专业合作社中，存在内部人控制的现象，主要表现为合作社内部拥有优势地位的人利用自己掌握的决策权和影响力，在对合作社的经营管理中只顾谋取私利，而损害大部分普通社员的利益。政府普遍依赖大企业来推动农村经济发展，鼓励大中型企业投资农民专业合作社，但这些企业的出发点是赚取利润，缺乏发展农村经济的长远目标，不利于农民专业合作社的健康发展。

三 保护农民法定财产权的路径探析

法律制度在一定程度上能够反映出当时的社会和经济环境状况。随着经济的发展和社会的进步，法律的滞后性逐步显现，特别是我国改革开放之后，经济飞速发展，社会进步明显加快。于此同时，原有的法律制度部分已经不能够适应社会发展的需求，那么就应当有针对性的进行增补和修改。

(一)加强宅基地使用权的立法建设

1．完善宅基地使用权的立法建设，加强对宅基地管理

宅基地上及地上的房屋是农村农民的安身之所，也是农村村民最为重要财产。我国现阶段有关农村宅基地使用权的法律法规不仅数量少，而且效力层次低，缺乏一部专门调整农村宅基地和房屋的民事法律。近年来，小产权房的问题已经越来越严重，但是法律规范却迟迟没有对其作出规定。另一方面，宅基地的管理相对比较松散，一户多宅现象普遍存在，对此笔者认为应当加紧做好宅基地登记工作，及时清理多占的宅基地，明确产权，结束宅基地管理混乱的局面。

2．完善宅基地使用权流转制度

宅基地使用权的流转问题应当结合我国的现实情况，有条件、分步骤的放开对农村房地产的管控，有限度的进行流转试点。可以先选择己存在宅基地使用权流转的区域进行实验，研究调整农村房地产进入市场流转的相关制度，为制定农村宅基地使用权流转的法律法规奠立基础。在立法时应当考虑宅基地使用权流转的条件、范围、程序、救济制度等内容，同时也要防止农民为了获得非法利益而重复占地或多占地。

(二)完善土地承包制度

1．统一发包主体

为维护农户的土地承包经营权，应在法律规范中统一土地承包经营权发包主体，把权力集中到熟悉土地和农民的村民小组来行使发包权。虽然村民委员会是我国的基层自治性组织，但村民小组才是真正的集体土地使用人，比村委会更加清楚本村民小组的情况。发包主体明确统一，有利于村民监督村干部的发包行为。因此，明确赋予村民小组土地承包经营权的发包权，才能从根本上解决集体土地发包主体混乱的状况，最大的程度维护农民的权利。

2．建立统一的土地登记制度

土地登记制度保护了农民的土地承包经营权，确立土地使用权人的法律地位。但根据当前法律的规定，现有的登记制度仅仅起到了备案的效果，不符合物权公示的基本原则。笔者认为土地登记应被确立为土地承包人取得土地承包经营权的必经程序，与我国其他物权登记制度相一致。实践中，土地承包经营权登记发证工作还相当滞后，大部分地区并没有进行登记发证，村民多数通过继承和流转的方式取得土地承包经营权，这种方式得到法律的认可及其他村民的默许。但是作为一项物权制度，就应当在权利主体发生变更时进行变更登记。针对目前农村的存在的现实问题，应加强对土地承包经营权登记与发证工作的建设，完善土地承包经营权的登记管理制度。

(三)健全土地征收制度

1．明确以公共利益作为征地的标准

以公共利益作为土地征收程序启动的前提，可以借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》及其实施细则对于公共利益范围和定义的界定标准，采取列举法的方式明确公共利益的范畴，对公共利益的内涵具体而明确的进行规定，在征收前期进行是否符合公共利益的鉴定，吸取专家论证与听证程序的形式实现政府工作的透明度和保护农民的知情权，将土地征收目的与征收的范围的公益性审查作为征收决策的重要事项。

2．提高补偿标准，扩大补偿范围，落实补偿资金，建立监督机制

在土地征收过程中农民处于弱势地位，不能参加征收决策，现阶段我国集体土地征收补偿只包括三个方面:土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费［6］。在我国，土地的所有权归集体，而承包经营权归集体组织成员，因此征收补偿的对象有集体，还有土地承包经营者农民以及其他地上权利人，实践中农民获得的补偿费用比较低，难以支撑他们重新就业和生活，为此应建立有效的信息反馈机制，落实农民获得补偿资金的情况，对于集体获得的补偿金应建立良好的监督机制，保障农民监督和举报途径通畅。

(四)农民专业合作社中财产权的保护

1．完善专业合作社法

合作社法可以从以下几个方面进一步完善:首先，我国的专业合作法缺乏有效的诉讼救济制度，一旦社员的合法权益遭到侵犯，将很难得到法律的保护，对此可以参照我国公司法的相关规定，将社员权分为共益权和自益权加以规范，确保社员和专业社的合法权益都得到更加有效的保护。其次，明确法律责任。明确的法律责任具有较好的法律引导作用，使违法者承担必要的法律后果。最后，将股份制合作社纳入调整范围，实践证明在市场经济的背景下股份制是我国经济发展不可或缺的力量，而股份制合作社也是促进专业合作社发展的有效经济形式，将农民变为股民，参与分红，参加管理。

2．建立健国家财政补贴和税收优惠政策

农民专业合作社相对于其他经济主体而言，其自身基础薄弱，抗风险能力不足。国家应加强税收、信贷等方面对专业合作社的扶持和优惠政策。通过政府的一系列文件我们可以看到国家大力发展农村经济的计划和决心，为保障资金能够落到实处。政府应建立专项资金监管制度，防止层层盘剥［7］。专业合作社的发展离不开国家税收优惠政策，国家应在税收种类和税率等方面予以必要的支持。

“三农”问题是我国社会和经济发展过程中的重要问题，国家长期以来一直关注和扶持农村的建设和农业的发展，在政策、技术和资金上给以支持，使得我国农村的发展在近些年来取得了较好的发展。但是，发展过程出现的问题必须及时予以纠正，并积极采取改革措施，加强法律制度的建设，从法律上保障农村村民已有的权利，为农村经济的发展提供良好的法律保障。

四 结语

农民的法定财产权是农民合法劳动收入以外最重要的收入来源，保护恰当与否、保护路径设置是否科学与有效，都关乎“三农”问题这一党和国家的历史重任是否能真正得到解决，关系到社会主义新农村建设目标能否顺利实现。有且只有将农民的法定财产权与合法劳动收入置于同等重要的保护地位，才能从制度层面特别是从法律层面上解决问题，这也是唯一的路径选择。

［1］黄彩凤．对农村宅基地管理问题的思考［J］．福建行政学院学报，2009(2):4 －5．

［2］王哲博．农村土地承包经营权保护研究［D］．海口:海南大学，2011:23－24．

［3］张满林．我国农民专业合作社治理问题研究［D］．北京:北京林业大学，2009:45－46．

［4］诸培新，曲福田，孙卫东．农村宅基地使用权流转的公平与效率分析［J］．中国土地科学，2009(5):33－34．

［5］林玉芳．农民土地承包经营权保护研究［D］．北京:中国政法大学，2011:61－63．

［6］郜永昌．中国土地使用管制法律制度研究［D］．重庆:重庆大学，2007:39 －40．

［7］乌云其木格．依法促进农民专业合作社建设和发展［J］．农村经营管理，2007(8):49 －50．