论探索不同情况下村民自治的有效实现形式

唐 鸣 陈荣卓

2014年中央一号文件 (中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)在“改善乡村治理机制”中提出：“探索不同情况下村民自治的有效实现形式，农村社区建设试点单位和集体土地所有权在村民小组的地方，可开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点。”这是一个新提法，也是一个新问题，值得深入研究。

一、何谓“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”?

这个问题可以从开展以社区为基本单元的村民自治试点谈起。

目前全国全部三百零四个农村社区建设实验县市区，在村委会与社区关系上，实行最多、占比最大的类型是“一村一社区”，即以各个村委会的地域范围为设置基础，一个村设立一个社区。有二百二十六个县市区实行了“一村一社区”，占实验县市区总数的76.09%。实行较少、占比较小的类型是“多村一社区”，即以相邻的两个及以上的村委会的地域范围为设置基础，多个村设立一个社区。有四十五个县市区实行了“多村一社区”，占实验单位总数的15.15%。实行最少、占比最小的是“一村多社区”，即以自然村或村民小组为单位成立社区，一个村设立多个社区。有二十一个实验县市区实行了“一村多社区”，占实验单位总数的7.07%(除此之外，还有两种社区建置类型：“集中建社区”和“社区设小区”)①数据见民政部基层政权和社区建设司编《中国农村社区发展报告 (2009)》，西北大学出版社2011年版，第8—11页。。

在大多数农村社区建设实验县市区，实际上不存在开展以社区为基本单元的村民自治试点的问题，因为实行“一村一社区”，社区范围与现行村委会的管辖范围完全重合。开展以社区为基本单元的村民自治试点，其实只在少数农村社区建设实验县市区，也就是实行“多村一社区”或“一村多社区”、社区范围与现行村委会管辖范围不一致的县市区，才有意义。而在实行“多村一社区”的县市区和在实行“一村多社区”的县市区，开展以社区为基本单元的村民自治试点，意义又有很大的不同，因为它们的方向正好相反，一个是扩大村民自治体的地域范围和人员数量，一个则是缩小村民自治体的地域范围和人员数量。

按照有关权威解读，“开展以农村社区为单元的村民自治试点”，“主要是指那些打破原有自治范围的农村社区 (即“多村一社区”的农村社区——引者注)，要组成相应的村民自治组织，保障农村基层民主自治的实行”②张建军：《构建中国特色的乡村社会治理机制》，《农民日报》2014年2月24日。。权威解读在此说的是“主要是指”，并未说“就是指”，这是否可以理解为那些未打破原有自治范围的农村社区 (即“一村多社区”的农村社区)，也可以开展以农村社区为基本单元的村民自治试点呢?这可能是一个问题，但并不是问题的关键。

问题的关键在于，权威解读提出的之所以要在“那些打破原有自治范围的农村社区”，“开展以农村社区为单元的村民自治试点”的理由，与其解释的为什么要在集体土地所有权在村民小组的地方，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的目的，似乎恰好是相悖甚至是矛盾的。前者是因为“打破了原有村民自治单位的范围，建立统一的公共服务和社会管理平台”，后者则是“目的在于探索实现土地所有权、村民自治权的统一，推动基本公共服务的下沉”。

二者必居其一。如果认为集体土地所有权在村民小组的地方，只有使村民自治“下沉”，以村民小组为基本单元搞村民自治，达至土地所有权与村民自治权的统一，才能有效实现村民自治，那么不仅集体土地所有权在村民小组的地方，而且集体土地所有权在村委会的地方，都不能使村民自治“上升”，打破原有村民自治单位的范围，以社区为基本单元搞村民自治。如果认为打破原有村民自治单位的范围，以社区为基本单元成立村委会，也可以落实村民自治，有效实现村民自治，那么就不能断言只有在土地所有权与村民自治权统一的情况下才能搞好村民自治。

或许复杂的解释会使问题更复杂，简单的解释反而会使问题变简单。以社区为基本单元的村民自治和以村民小组为基本单元的村民自治，本身并不是村民自治的两种有效实现形式，而是村民自治的两种不同情况。探索不同情况下村民自治的有效实现形式，主要也就是探索在这两种不同的情况下，采取什么样的形式，可以使村民自治得以有效实现。

二、村民自治试点为何以村民小组为基本单元?

通过对全国各地情况的了解，如果判断没有错误的话，那么可以肯定，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点，应当是在总结或主要总结广东省清远市经验的基础上提出来的。

清远在2012年即已提出，推进村民自治下移，积极探索完善村民自治的有效途径。具体做法是：将现有的“乡镇—村—村民小组”调整为“乡镇—片区—村(原村民小组或自然村)”的基层治理模式。在乡镇以下根据面积、人口等划分若干片区建立党政公共服务站，作为乡镇派出机构，承办上级交办的工作、开展公共服务和为群众提供党政事项代办服务。工作人员原则上从辖区内现有村“两委”成员中选取，乡镇按照岗位要求，制定标准和条件进行选拔和录用。在片区下以一个或若干村民小组 (自然村)为单位设立村委会，开展村民自治，所需经费由村民会议通过筹资筹劳解决。简单地说，大体上也就是，原村委会改为乡镇派出机构——党政公共服务站，原村民小组改为村委会。

按照清远市委市政府的意见，这项工作应在2013年8月全面推开，2014年的村委会换届选举，就不再以原村委会为单元，而是以村民小组为单元，原村委会改为党政公共服务站。我们在佛冈县水头镇新联村看到已经上墙挂好的党政公共服务站的全套牌匾 (包括党政公共服务站工作人员构成及职务、党政公共服务站职责、党政公共服务站工作制度、党政公共服务站代办制度、党政公共服务站代办项目一览表、党政公共服务站办事流程图等)，还看到已经配备齐全的党政公共服务站的办公设施 (包括柜台、电脑、桌椅等)。见到这些，我们以为该村原村委会已改为党政公共服务站，但被告知原要改的，后又喊停，实际未改，现在仍是村委会。询问为何停了，说是县上通知，具体原因不清楚。

到目前为止，尚不清楚清远市为什么未按照原来市委市政府布置的时间安排推进这项工作，已知的是清远市已经在英德市的西牛镇、连州市的九陂镇、佛冈县的石角镇进行了试点。西牛镇原有十二个村委会，改革后成立了一百三十个村委会;九陂镇原有十三个村委会，改革后成立了一百五十四个村委会;石角镇原有十七个村委会，改革后成立了一百零六个村委会，其中的冈田村，改革后一村变十七村，成立了十七个村委会。

清远的这个改革，名为社会治理创新，但却给我们“似曾相识燕归来”的感觉。大家知道，在农村基层治理和村民自治的发展过程中，大多数省份的大多数地方都是在原生产大队这个层次设立村委会，在原生产小队这个层次成立村民小组;也有个别省份曾在生产大队这个层次设立了乡镇派出机构——村公所 (广西、云南)或管理区办事处 (广东)。随着村委会组织法的正式实施和全面贯彻，村公所和管理区办事处先后被撤销，在村公所或管理区办事处的管辖范围成立了村委会。当时认为，在村公所或管理区办事处的体制下，管理层次过多，农民办事难，效率低;干部数量多，增加了农民负担;村委会设在自然村，规模小，难办公益事业;自然村大都没有党支部领导核心，无共青团、妇联、民兵组织配合，村委会难以发挥应有作用。撤销村公所或管理区办事处，减少了管理层次;扩大了村委会的管辖范围，有利于社区资源的合理配置和兴办公益事业，有利于精简村干部职数，提高村干部待遇。现在清远的改革，即便不是全部也在很大程度上恢复了广东过去管理区办事处的体制模式，与其说是创新，不如说是回流或回归。当初人们针对管理区办事处提出的问题，现在即便不是全部也在很大程度上存在。

清远改革的主要理由或主要理由之一，是要使村民自治的重心下移，使村民自治落到实处，使村民自治得以有效实现。我们认为，这一理由不成立。村民自治的组织和活动形式有很多，包括村民会议、村民代表会议、村委会 (及人民调解、治安保卫、公共卫生与计划生育等委员会)、村务监督委员会、村民小组会议、选举村委会、推选村务监督委员会、推选村民代表、推选村民小组长等等。不能将村民自治与村委会的组成和活动直接、简单地划等号。不是说在村民小组这个层次只有成立村委会，才能把村民自治落到实处;开好村民小组会议，对村民小组有关的问题进行充分的民主协商、民主决策，同样也可以使村民自治得以有效实现。反过来说，在村民小组这个层次设立村委会，如果不充分发扬民主，由全体或多数村民决定村里的大事小情，也同样不能把村民自治落到实处。在现有的村组架构下，既做好村级民主，又做好组级民主，才应当是努力方向。将原村委会改为党政公共服务站，原村委会范围的公共事务和公益事业不再成为村民自治的事项，村民自我管理、自我教育、自我服务、民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的范围会大大缩小，层次大大降低。彭真同志当初在设想村民自治、政治民主发展的路径时曾预想：“有了村民委员会，农民群众按照民主集中制的原则，实行直接民主，要办什么，不办什么，先办什么，后办什么，都由群众自己依法决定，这是最广泛的民主实践。他们把一个村的事情管好了，逐渐就会管一个乡的事情;把一个乡的事情管好了，逐渐就会管一个县的事情，逐步锻炼、提高议政能力。”①《彭真文选》，人民出版社1991年版，第608页。这是一个由下至上、范围不断扩大的过程。应该说，彭真同志二十多年前的这个设想是合理的，是很有远见的。而清远的改革是另一条思路，表现为行政权力进一步向下延伸，相应地，民主的范围不是扩大而是缩小，民主的层级不是上升而是下沉。这个改革方向是否妥当，需要三思。

清远改革的主要理论依据或主要理论依据之一，是认为现行的行政村范围大、人口多，村民之间难以形成利益共同体。而村民小组 (自然村)群众之间有直接的利益关系，参与公共事务管理的利益驱动力更强，作为自治单位的基础也更加牢固。我们认为，这种看法似可商榷。利益共同体有大有小，有密有松。行政村村民之间的联系，或许没有自然村村民之间的联系那样紧密，但不等于说只有自然村的村民才构成一个利益共同体，行政村的村民就不能构成一个利益共同体。集体土地所有权在村民小组的地方，村民小组内的村民之间可能有更多的经济利益联系，但不等于说，在公共事务和公益事业等上面，行政村的村民之间就没有利益联系了。其实，在土地承包到户且长久不变的情况下，集体土地所有权在村民小组的地方，一个村民小组内部村民之间经济上的联系，并不一定大于非村民小组成员之间通过经济合作社、专业合作社所建立的联系;在土地使用权流转的情况下，集体土地所有权在村民小组的地方，一个村民小组内部村民之间通过土地关系所产生的联系，也很有可能会减小和削弱。利益联系紧密，由此所带来的自治事务可能比较多;利益联系松散，由此所带来的自治事务可能比较少，但这并不能推论出：只有利益联系紧密，才能搞自治，才能搞好自治。就我国基层治理建构而言，基层群众自治体与居民利益共同体有一定的关系，但并没有十分严密的直接对应关系。如果一定要强调只有在十分紧密的利益共同体的基础上，才能建立基层群众自治体，才能搞基层群众自治，才能搞好基层群众自治，那么必会得出这样的结论：城市居委会既没有理由产生，也不应当存续;城市居民自治既不能搞，更搞不好。有调查表明，如果不把居委会选举和村委会选举计入测度的范围①居委会选举除有居民直接选举的方式外，还有居民代表选举和户代表选举的方式，因此总体而言，在居委会选举中居民的参与水平，肯定会比在只实行村民直接选举的村委会选举中的村民参与水平要低。，在总体上，城市居民的自治参与水平要高于农村村民的自治参与水平，城市居民对居委会的满意度比农村村民对村委会的满意度要高②史卫民：《问卷调查反映的当前村民自治情况》，载《探索村民自治有效实现形式高端研讨会论文集》第15—35页。。这至少说明，利益联系的紧密不一定是搞好基层群众自治的先决条件。更重要的是，设立村委会的村既是乡镇以下的区域划分单位，也是法定的建制单位。尽管宪法和村委会组织法均规定，村委会是基层群众性自治组织，但这种自治组织并不是基层群众想设立就设立、想不设立就不设立的与国家无关的自组织，而是宪法和法律规定必须设立的组织。村民自治共同体不是村民想参加就参加、想不参加就不参加的完全意志自由、自治的共同体，而是村民自出生即为其当然成员的共同体，是国家将村民组织起来的共同体。设立村委会是在农村基层进行现代国家建构的一项重要内容，设立村委会的村的建制是农村基层建制的一个重要方面。村委会设置的地域，关乎国家的建构、关乎国家的治理，不能仅从村民利益的远近、感情的亲疏、文化的异同这个较为狭小的视角来观察和考虑问题。

关于清远改革合法性的说明，一个理由是，村委会组织法并未规定村委会不能建立在自然村，而且村委会组织法 (试行)曾经规定，村委会一般设在自然村。的确，村委会产生之初，是设在自然村。村委会组织法 (试行)草案曾经直接规定，村委会设在自然村，后在全国人大常委会审议讨论过程中，改为村委会一般设在自然村。然而，正是考虑到在村民自治的发展过程中，全国大多数地方的村委会都设立在原生产大队也就是所谓行政村，这一规定在村委会组织法成为正式实施的法律时即已被取消。村委会组织法曾经只是规定，村委会设立的原则是便于群众自治。如果仅仅只从便于群众自治、直接民主的角度来考虑问题，那么规模更小的村庄可能更有利于群众自治的实行和直接民主的实现。经过修改的村委会组织法，把有利于经济发展和社会管理与便于群众自治并列为村委会设立的原则，正是出于对这两个方面的综合考虑，同时也是为村委会设在行政村乃至“合村并组”提供法律依据。因此，在这点上，清远改革与现行村委会组织法的立法精神有出入。另外，清远规定以村民小组为单位设立的村委会，其成员要签承诺书，承诺不要政府补贴，所需经费通过筹资筹劳解决。这与村委会组织法的规定也不完全吻合。按照村委会组织法，对村委会成员应当给予补贴，且经费并非通过筹资筹劳来解决;村委会办理本村公益事业所需的经费，才由村民会议通过筹资筹劳来解决。

总之，我们认为，清远改革的理由、依据，即开展以村民小组为基本单元的村民自治试点的理由、依据，并不是很充分、确实。

三、全面实行以村民小组为基本单元的村民自治会怎样?

有数据显示，目前中国农村的耕地，约有90%左右所有权在村民小组①《陈锡文解读自然村试点村民自治前景》，2014年1月22日财新网。。这也就是说，按照一号文件的文本规定，在大多数农村，都可以开展以村民小组为基本单元的村民自治试点。

对此，有关的权威解释说，开展以村民小组为基本单元的村民自治试点，是针对山区、丘陵地区这样一些特定的地区而言的，试点也不是要全部展开②《陈锡文解读2014年一号文件全文实录》，2014年1月22日财新网。。然而，文件本身并没有作这样的限制，人们完全可以、很有可能根据自己的想法对文件的规定做不同的理解。况且，从各地县市区的情况看，其辖区很可能包括不同的地形地貌，既有山地、丘陵，也有河谷、平原。如果严格限制在山区、丘陵地区搞试点，那么同一个县市区甚至乡镇，就有可能出现不同的村民自治的组织形态，有的以村民小组为基本单元，有的仍以现行村委会为基本单元。这必然会给乡村关系、政府管理、社会治理增加很多复杂因素。

所以，在同一个乡镇或同一个县市区，最有可能出现的情况是，一旦开展以村民小组为基本单元的村民自治试点，就不会以山区、丘陵地区为限。事实上，先行探索的清远市，情况正是如此。清远一半以上地域是山区，以山地、丘陵为主，但不是没有平原，北江两岸的南部地区分布有相当面积的平原。清远并没有把探索的步伐限制在山区、丘陵地区，从一开始就是打算全面进行、普遍展开的①2012年11月26日印发的中共清远市委清远市人民政府《关于完善村级基层组织建设推进农村综合改革的意见 (试行)》要求：“2013年2月至7月，各县 (市、区)选择1个或以上乡镇开展完善村级基层组织建设推进农村综合改革试点工作;2013年8月起，全面铺开完善村级基层组织建设推进农村综合改革工作;到2014年村‘两委’换届后，基本形成以村级党组织为核心，基层自治组织、农村经济组织相结合的设置合理、功能完善、作用突出的村级基层组织体系。”。

更进一步地讲，既然是试点，就不会止于试点，就会有由点至面的必要和可能，不然的话，为什么称之为试点呢?试点又有什么意义呢?

探索应当允许，创新应当鼓励，但任何探索和创新，都应当坚持合理性、合法性。试点有风险，试错有代价，不应当不顾风险和代价，试了再说，干完才罢，而应当在干之前、试之前，论证可行、评估风险、权衡利弊、计较得失。

如果全面实行以村民小组为基本单元的村民自治，便会使全国村委会及其成员的数量爆炸式地增长，村委会的数量会增长八倍，由现在的五十八万多个，增长为四百六十九万多个②截至2012年底，全国共有村委会58.8万个，村民小组469.4万个。;村委会成员数量翻六倍，由现在的二百三十二多万名③截至2012年底，全国共有村委会成员232.2万名。增长为一千四百零七万多名 (按每个村委会最少三个成员算)。不说村委会的运行经费，单算村委会成员的补贴，就要翻六倍。说起来像是笑话，其实不是，村的数量大量增加，村名也许也要相应地增加，在一个自然村有几个村民小组从而设立几个村委会的地方，怎么样命名新村可能也会成为一个问题。

如全面实行以村民小组为基本单元的村民自治，便会使全国平均每个乡镇④截至2012年底，全国共有乡镇3.3万个。所辖村委会的数量大幅增加，由现在的十七个左右，增加至一百四十多个。虽然乡村关系不是领导与服从的关系，而是指导与协助的关系，但在乡镇政府所指导的村委会的数量大幅增加的情况下，乡镇政府如欲较好地履行自己的指导职责、完成自己的指导任务，必要分片管理，增设派出机构。这不仅会增加管理的层次，而且也会大幅度增加管理的成本。

可能有人会讲，上述说法夸大其词、言过其实，现在提的只是试点，只是在很小的范围、特定的地区进行试点，并未要求全面推开，所以不可能发生上述问题。我们虽然相信，从全国来看，不会发生这样的情况，但仍然认为，试想一下有可能出现的问题，对于防患于未然，仍然是必要的。

四、如何探索不同情况下村民自治的有效实现形式?

因此，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，既要大胆，又要谨慎;既要创新，又要依法;既要尊重群众创造，又要把握前进方向。

第一，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，要以宪法和法律为基本规范。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法自治是基层群众自治有序进行的基本保障。依法办事则安，违法而行则乱。离开了明确的规范、完善的程序和稳妥的步骤，广泛参与、大规模进行的基层群众自治活动，轻则失序脱轨，重则混乱不堪。村民自治的法律、法规和规章，是在总结群众创造成功经验的基础上制定的。尊重和维护国家法律的权威性与严肃性，本身也是对长期实践积累的经验的吸取和遵循。已被过去的实践证明是不成功的做法，今天又拿出来搞，难免出现今天搞一套、明天搞一套，折腾来、折腾去，翻烧饼的情况。应当看到，经过多年的实践和努力，以宪法规定为根本、村委会组织法为基础、省级村委会组织法实施办法和村委会选举办法为主干、关于村民自治的国务院部门规章和地方政府规章为补充的村民自治法律体系已初步形成，这是村民自治得以有效实现的基本法律框架。尽管村民自治发展到今天，还不能说法制已经完备，而且随着实践的发展，出现了许多新情况和新问题，现有的法律法规难以或无法规范，由此影响了村民自治已有成果的巩固和向前进一步的发展①详细分析，见唐鸣《草根民主的法律规制——村民自治面临的新问题及法律制度建设》，中国社会科学出版社2013年版，第1页。。但是，这绝不意味着可以直接撇开现有的法律规定，另搞一套。遵守法律，不是说只遵守自己认为适当的法律，自己认为不适当的法律就可以不遵守，而是无论是否适当，只要是现行有效的法律都必须尊重和遵守。凡是突破现有法律规定的“改革”、“创新”，都应当立足于法律的修改和完善，只有这样，改革才能稳妥，创新才会巩固。

第二，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，要以统筹城乡发展、城乡一体化为努力方向。作为我国基本政治制度的基层群众自治制度带有城乡分立的色彩、二元结构的烙印。虽然宪法对城乡基层群众性自治组织居民委员会和村民委员会的组成、产生方式、与基层政权的关系、下设机构、职责任务的规定完全相同，但在宪法具体化的过程中，也就是在制定村委会组织法和居委会组织法的过程中，城乡基层群众自治制度却产生了很大的分野②详细分析，见唐鸣《城镇化背景下基层民主的发展——对居委会组织法修改的一点意见》，载《探索与争鸣》2013年第11期。。对农村和城市基层群众性自治组织分别立法的方式，既反映了我国城乡二元结构的状况或现状，同时也在法律上固化了这种二元结构的状况③详细分析，见唐鸣《关于完善村民自治法律体系的两个基本问题》，载《法商研究》2006年第2期。。着眼于统筹城乡发展、城乡二元结构的改变和城乡一体化，无论是村民自治的法律和制度，还是居民自治的法律和制度，都应当相应逐步发生改变。大的方向应该是建立城乡统一的居民自治制度，从而在基层群众自治领域实现城乡一体化。目前，撇开一些操作和技术的细节，村民自治与居民自治最主要的区别在于，受农村土地集体制的影响，农村村民资格的界定，除户籍因素(户籍在本村)外还有产权因素 (系本村集体经济组织的成员)，城市居民资格的界定，则只有户籍因素;村委会往往充当了集体土地所有权的代表者，行使着集体土地所有者的一些权能，城市居委会则没有这一方面的权能。随着经济体制改革的深入，农村集体经济股份合作的发展，农业经营方式的创新，农村产权交易市场的建立以及农民土地承包经营权的流转，政经分离的实现，农村村民的村民资格与集体经济组织成员的资格终将分离，村委会也终将不再充当集体土地所有权的代表者，不再行使集体土地所有者的一些权能;随着户籍制度改革的推进，不以传统的户籍状况认定居民，而以居住状况认定居民的制度终将建立，居住因素将是影响甚或决定城乡统一的居民自治的最主要因素。我们应当顺应这样一个趋势，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，而不是回过头去，仍然强调村民自治的自治单元与集体土地所有权范围的统一。

第三，探索不同情况下村民自治的有效实现形式，要以推进国家治理体系和治理能力现代化为改革目标。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把推进国家治理体系和治理能力现代化确立为全面深化改革的总目标。探索不同情况下村民自治的有效实现形式，不能偏离这个总目标。我们应立足于国家治理体系和治理能力这个大的格局，来探索不同情况下村民自治的有效实现形式，不能脱离国家治理，狭隘和片面地强调村民自治。应当认识到，便于群众自治只是确定村民自治单元的一个方面的原则，有利于政府治理是确定村民自治单元需要考虑的另一方面的重要原则。村民自治的有效实现形式，应当是政府治理和村民自治有效衔接和良性互动的形式。我们要面向推进国家治理体系和治理能力现代化，来探索不同情况下村民自治的有效实现形式，不能脱离现代化，发“思古之幽情”，总想回到过去，回归“传统”，以“熟人社会”框定村民自治的范围，以家户作为村民自治权的基本主体，以传统的乡风民俗作为村民自治的基本规范。必须看到，虽然“星星还是那个星星，月亮还是那个月亮。山呀还是那座山，梁也还是那道梁”，但农村的社会状况已经发生了剧烈、巨大和深刻的变化。聚族而居的传统逐渐被四处奔走的现实所取代，“熟人社会”已然被“半熟人社会”乃至陌生人社会所替换。宗族观念日渐消逝，家庭观念也大不如前，取而代之的是不断增强的个人权利意识和观念。传统的乡风民俗尽管还有遗存，但对人们行为的约束力早就所剩无几。在乡间道路上骑着摩托车的村民，在田地里打手机的村民，没事在家看电视甚至上网的村民，均为在现代化道路上迅跑的村民。必须面对和适应这样一个大的现实，创新村民自治，探索村民自治的有效实现形式，着眼于农村基层社会治理创新，推进国家治理体系和治理能力现代化。