农村基层治理能力现代化的构成要件及其实现路径

张艳国 尤 琳

改革开放拉开了以中国式现代化为标志的社会转型序幕;现代化进程是一场深刻而广泛的社会变革，必然对社会改革、发展和稳定造成深远的影响。因此，推进现代化，首先必须正确处理改革、发展与稳定的关系，对于中国这样有着深厚历史传统和独特国情的东方大国来说，尤其如此。对此，西方的中国问题研究专家也是认同的。譬如，美国著名政治学家亨廷顿在论及现代化与社会稳定的关联性时，曾指出：“现代性产生稳定，而现代化却引起不稳定”、“农村作用是一个变数，它不是稳定的根源，就是革命的根源”①［美］塞·亨廷顿：《变动社会的政治秩序》，上海译文出版社1989年版，第51页。。针对发展中国家现代化进程中引起的动乱、不稳定问题，亨廷顿开出的处方是政治制度化理论，他认为要根除国内政治的动荡与衰败，必须建立起强大的政府，并依靠强大政党的缔造与巩固来维持。而政府的强大与否，主要看其完善政治制度化的速度与扩大群众参与水平二者之间是否能实现很好的均衡，其目标是通过提高政治制度化水平来实现政治稳定和政治发展。

在传统的农业社会，农村一直被视为国家政权的基础。由于农村的发展稳定与农村社会管理能力紧密相关，因此，看住农村这个国家与社会的“基础”，就必须把农村社会治理能力放置到一个被充分重视的政治高度。改革开放使中国传统的“总体性的”乡村社会不断从封闭、固化、单一走向开放、流动、多元，对旧有的社会秩序和传统的农村社会管理体制形成了挑战。习近平总书记在党的十八届三中全会指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”这是党直面改革发展挑战，在执政理念和治理转型上的重大突破。国家治理体系和治理能力是一个国家的制度及其执行能力的集中体现。推进国家治理体系和治理能力的现代化，要求我们必须进一步深化治理体制改革、完善治理体系、增强治理能力。当然，进一步提升乡村治理的制度化水平和推进农村基层治理能力现代化，是现代国家建构的题中之意。

一、农村基层治理能力现代化与国家治理能力转变

长期以来，国家职能的履行是通过科层制行政管理机构来实现的，这种国家管理是一元的、垂直的、随意的和单向度的，社会是管理对象而非合作对象，社会自主空间被挤压，国家能力建设更多地体现在强化政府行政管理能力方面。

进入20世纪中后期，人们注意到，已有的政府行政能力已经不能适应外部环境的变化，于是就尝试着促使公共管理从传统科层制向治理转变。这种转变导致治理概念的广泛使用，寻求和改善治理能力开始成为政府的新目标②［美］菲·施密特：《民主化、治理和政府能力》，载《经济社会体制比较》2005年第5期。。自此，治理开始成为学术界关注的热点。关于治理与统治的区别，有学者认为，治理与统治具有维持正常的社会秩序和集体行动等共同目的。治理与统治的差异只是过程的差异③俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第32页。。还有学者列举了治理的六种定义④这六种定义是指：作为最小国家的管理活动的治理;作为公司管理的治理;作为新公共管理的治理;作为善治的治理;作为社会—控制体系的治理;作为自组织网络的治理。见俞可平主编《治理与善治》社会科学文献出版社2000年版第2页。、指出治理的四项特质⑤治理的四项特质是指：一种过程;强调相互调适;同时包括公私部门;强调持续的互动。见M.S.Smouts，“The Proper Use of Governance in International Relations”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，p.84.、提出治理的五项命题①G.Stoker，“Governance as Theory：Five Propositions”，International Social Science Journal，1998，Vol.115(1)，pp.19－26.治理五项命题是指：治理包括政府与非政府部门的行动者;(2)在处理社会及经济议题时，责任与界线的界定并不是非常清楚;(3)治理明确肯定涉及集体行动的各个社会公共机构之间存在权力依赖;(4)治理系一个行动者拥有自主性且自我管理的网络;(5)治理强调政府运用新的政策工具或技术来指导或驾驭来成就目标，而非一味依赖权威或命令。。以上研究表明，无论从哪个角度对治理进行定义，相对于统治而言，治理具有以下几个特征：在治理主体上，包括政府与非政府等公私部门;在治理理念上，民主、公正、权利保障应是治理的价值诉求;在治理方式上，治理主体采取多种治理方式，并强调治理主体之间的协商和合作。应当特别指出的是，治理与统治的差异只是政治管理过程的差异，其目的都是为了提升和改善国家能力。

从国家与社会关系的视角看，从“统治”到“管理”，从“管理”再到“治理”，是全球政府治国转型的普遍趋势。在现代社会，随着民主进程的推进，国家能力的行使更多地依赖于国家与社会的合作和协商，国家能力行使中具备更多的合作治理的现代化因子，提升国家治理能力成为现代国家建构的重要内容。

一般而言，国家治理能力就是运用国家制度管理国家和社会各方面事务的能力，包括促进国家经济社会发展、应对重大突发事件、维护国家安全利益、提升人民幸福生活水平等方面的能力②江必新：《推进国家治理体系和治理能力现代化》，载《光明日报》2013年11月15日。。从治理的本义出发，我们将国家治理能力界定为国家能力所体现的国家与社会合作治理的能力。由此，国家治理能力的构成要件应该包括国家能力及其行使过程中国家与社会之间的协同互动能力这两部分。

国家能力与国家权力紧密相关。美国学者福山指出，国家权力包括国家权力的范围和国家权力的强度两方面，国家权力的范围是指国家职能的范围，国家权力的强度则是指国家制定并实施政策和执法的能力，即国家能力③［美］弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版，第7页。。对于现代国家而言，要建设一个强有力的国家，需要极大地增强与国家基本职能相对应的国家能力。问题的关键是，哪些职能是国家的基本职能?按照世界银行1997年《世界发展报告》对国家职能的分类，最基本的职能包括提供纯公共产品、国防法律及秩序、财产权保护、宏观调控、公共卫生、增进公平、保护穷人等，这是维护国家政权的稳定和社会可持续发展必不可少的职能，也是现代国家必须履行的基本职能。

据此，我们提出与国家基本职能相对应的五种国家能力：资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力、制度建设能力。其中，资源汲取能力指国家动员社会经济资源的能力;发展经济能力指国家指导社会经济发展的能力;社会管理能力和公共服务能力是指国家通过维护社会秩序、提供基本服务等职能履行，以提高社会对国家的认同感和归属感，巩固其统治地位的能力;制度建设能力是指国家依法行使国家权力的能力。实践中，这些能力互相依赖、相辅相成。

国家政策的制定需要反映民众的意愿、政策的执行需要民众的遵从与参与，国家能力的行使与社会密不可分。在实践中，为了尽可能地提高国家制定政策、实施政策和执法的能力，国家能力的行使表现为两种类型的权力交替使用，即专断权力和基础性权力①［英］迈克尔·曼：《社会权力的来源》，上海人民出版社2007年版，第68－69页。。进入现代社会，在民主化浪潮推动下，国家能力的行使相应地表现为较少的专断权力和更多的基础性权力，国家加大对社会的放权力度，国家能力行使中国家与社会合作治理的互动关系日渐形成。国家能力的行使中国家与社会合作治理要形成一种良好的互动关系，既需要有制定和执行国家政策的长效机制保障，也需要实现民众有序政治参与的制度化。据此，我们认为，国家与社会合作治理的能力，具体表现为国家政策的制定、执行中与社会进行制度化、规范化、程序化的协商与沟通的能力。

胡鞍钢认为，国家现代化包括“有形的建设”和“无形的现代化”，“有形的建设”是我们所能看到的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设，“无形的现代化”又称为制度建设，可表述为制度建设的现代化②胡鞍钢：《完善发展特色社会主义推进国家制度现代化》，光明网2013年11月13日。。据此，可以将国家治理能力的现代化分为两个方面：一是指国家在社会资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力、制度建设能力等方面所表现的有形治理能力现代化;二是指包括上述国家能力行使中国家与社会之间形成协同互动能力的无形治理能力现代化。

二、乡镇政府与农村社区在治理现代化中的非均衡关系

2000年开始的农村税费改革，是继土地改革、家庭联产承包责任制之后的第三次重大变革，对农村基层治理带来了深刻影响。项继权指出，农村税赋关系及其利益分配是乡村社会权力关系和权力结构的基础，乡村税赋关系的变迁也将导致乡村治理体系的变化。旨在减轻农民负担的农村税费改革是国家、农民和集体关系的深刻调整，引发了乡村基层政府和社会组织之间权力与利益的重新分配，最终导致乡村治理体系及治理方式的变革③项继权：《农村税费改革与乡村治理的变革——对湖北京山县的调查与分析》，载《中国社会科学评论》(香港)2003年第2卷第1期。。在后税费时期，乡镇政府对农村基层社会的资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力和制度建设能力不断增强，农村社区自治能力不断提升。但是，乡镇政府治理能力与农村社区自治力量之间是不均衡的，农村基层治理体系和治理能力的现代化还有很大的发展空间。

在农村基层治理中，乡镇政府是国家政策在农村基层社会的执行者，乡镇政府能力的强弱直接决定国家在农村基层治理目标的实现程度，因此，乡镇政府能力的强弱是决定农村基层治理能力的关键因素。后税费时期，随着国家对农村宏观战略调整，国家对农村由“资源汲取”到“资源反哺”，乡镇政府对农村基层社会在资源汲取能力、发展经济能力、社会管理能力、公共服务能力和制度建设能力不断增强，乡镇政府能力显著提升。

资源汲取能力与国家相伴而生。只有国家实际掌握资源，才能确保国家政策得以实施、国家意志得到实现。国家向社会进行资源汲取，在不同时期、不同发展阶段，国家汲取的对象和强度有所不同。后税费时期，国家财源基础主要由城市工商税构成，国家对社会资源的汲取主要来自于城市。具体到乡镇财政一级，由于取消了农业税，乡镇财政自有收入中只剩下为数不多的工商税、契税等几个小税种，乡镇财政收入与当地非农经济发展密切相关，在工商业较为发达的东南沿海地区，乡镇政府具有较强的资源汲取能力。但是，在以农业为主的中西部地区，乡镇财政收入中的工商税收比重较少，其财政收入主要依靠上级返还和补助收入，乡镇财政主要负责具体落实国家出台的对“三农”的转移支付以及财政对农户的粮食直补、良种补贴等补贴资金，乡镇财力较弱。在没有足够财力支撑的情况下，乡镇政府对资源的分配与配置能力相应弱化，乡镇政府对农村资源汲取能力也随之弱化，相应地，它在农村基层发展经济、进行社会管理和提供公共服务等公共治理支出的能力较弱。随着党的十八大报告提出“让广大农民平等参与现代化进程，共同分享现代化成果”的目标，城乡一体化发展机制的进一步健全，国家进一步加大对乡镇财政转移支付力度，乡镇政府的财力基础逐渐得到夯实，乡镇政府因而具有较强的财政配置能力，也能够更好地在农村基层履行发展经济、社会管理和公共服务等基本职能。

国家向社会汲取资源后，需要以国家为主体、以满足社会公共需要为目的配置资源。在资源配置上，国家主要集中于发展经济、进行社会管理和提供公共服务等领域。具体到农村基层治理，在发展经济能力行使上，乡镇政府逐渐减少对农村市场经济过多地主导和干预，并着力为农村市场经济发展提供政策支持等服务。例如，在推进中国特色农业现代化进程中，乡镇政府在构建新型农业经营体系、健全“三农”投入稳定增长机制、完善农业补贴政策、加快建立利益补偿机制、整合和统筹使用涉农资金、完善农田水利建设管护机制、推进农业科技创新、加快发展现代种业和农业机械化等方面发挥支持保护作用;采取财政税收优惠政策吸引外来资本，培育本地经济组织的发展;为本地区经济活动主体创造公平、公正、公开竞争的经济环境和法律秩序等。因此，随着乡镇政府能力的增强，乡镇政府发展经济的能力也会逐步得到增强。

社会管理能力是指国家维持社会秩序的能力，为维护政治统治和国家政权的稳定，国家担负着维持社会秩序的职能。在农村基层治理中，乡镇政府担负着加大社会管理力度、协调多种利益主体和各种价值取向、化解社会矛盾与利益冲突、维护社会公正和社会秩序和提高社会认同的责任。从农村基层治理创新实践来看，不同地区的乡镇政府的社会管理创新方式方法各有特点。如在经济发达地区，农村出现了促进新老居民融合的“社区和谐促进会”和“和谐共建理事会”;在经济欠发达地区，农村出现了以挖掘村落社区社会资本为主要内容的“社区理事会”和“农村村落社区志愿者协会”，甚至还有乡镇政府吸纳民间力量参与网格服务团队的“网格化管理”工作。这些探索创新表明，乡镇政府加强了农村社会管理力度，其农村社会管理能力正在增强。

现代国家的政治统治和社会管理职能的重心、权限范围与履行方式随着时代发展而调整变化。国家在履行社会管理职能时，强调把服务作为出发点和归宿，现代国家的社会管理在某种程度上甚至就意味着服务。这就需要国家的社会管理既善于维持社会秩序，又能提供有质量的公共服务。公共服务能力包括国家向社会提供公共服务和公共产品的广度和深度。具体到农村基层治理，进入二十一世纪以来，国家加大了农村公共服务供给力度，随着党的十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”，各地乡镇政府将履行公共服务职能作为其重要职能，并在公共服务供给方式、机构设置、人员配置上予以相应改进。在公共服务供给方式上，乡镇政府充分发挥市场在农村公共服务供给领域的资源配置作用，让市场组织、社会组织参与农村公共服务供给，通过构建市场化、社会化服务体系，弥补乡镇政府的供给不足;在服务机构和人员设置上，各地乡镇政府新设“农村社区服务中心”，承接乡镇政府延伸至农村社会的政务性服务，如法规咨询、计划生育、纠纷调解、劳动就业、社会保障等。同时，还有乡镇设置“农村社区专职社工”，实现农村社区公共服务职业化、专业化。以上创新实践表明，乡镇政府通过统筹公共服务资源，促成政府公共服务与村民自我服务供给的结合，由此，乡镇政府在农村的社会公共服务供给能力得以增强。

制度建设是现代国家治理能力建设的基础性保障。基于国家权力具有强制性的特点，为避免国家权力扩张侵扰社会，就需要用制度规范来限制国家权力，将国家权力的行使限定在一定范围内。制度建设能力主要是指国家通过制定法律规范，规定国家权力运行规则，合理界定国家权力行使边界，促进国家权力依法行使。具体到农村基层治理，自上世纪末我国实施“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略以来，乡镇政府不断加强自身制度建设。党的十七大报告提出“要加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”，乡镇政府探索农村基层社会治理创新，并注重治理创新的制度化建设。例如，在扩大公众参与农村基层公共事务管理方面，无论是选举乡镇一把手的“公推公选”，还是让公民直接参与乡镇财政预算的决策过程，均严格限定于法律制度框架内的创新;乡镇政府在向市场组织、社会组织购买服务过程中，不仅明确购买服务的种类，而且在服务合同中规定基本的服务项目和权责义务之外，还规定了服务范围，约定经费支付方式，体现合同双方地位平等和契约自由的原则;在乡镇政府与农村基层自治组织权力划分方面，有的地方梳理了农村基层自治组织协助乡镇政府工作的事项，对乡镇政府权力确权勘界，严格限定“行政权力”与“自治权利”界限，为推进“乡镇政府行政管理和基层群众自治有效良性互动”奠定了坚实基础。乡镇政府制度建设能力逐渐增强。

作为农村社区自治组织的村委会，在后税费时期的工作内容发生了重要改变，其工作重心由征缴农业税费转为向农村社区提供公共服务，这就为重塑村委会在农村社区服务中的合法性提供了契机。为重新赢得村民的认同，村委会不断改进工作程序与工作方法，其在农村社区的公共权威逐渐得到增强。在两委关系处理上，各地强调两委成员交叉，进一步推进“一肩挑”。在落实村务公开和民主管理上，河南邓州“四议两公开”强调，村务重大事项决定必须经过村两委、村代会协商一致，并且实现决议公开、实施结果公开;河北“青县村治模式”合理划分村党支部、村代会与村委会权限，实现各司其责。在对村委会监督上，各地设立村务监督委员会，由村务监督委员会负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实;村民会议或村民代表会议每年负责评议村委会履行职责情况;对村民委员会成员实现任期和离任经济责任审计等。

自党的十六届六中全会提出“逐步实现基本公共服务均等化”，国家加大了农村财政转移支付及公共服务供给力度。但是，随着农村社区发展提速，农民在生产与生活中对公共服务有着多样化的需求，自上而下公共服务供给不可能穷尽农村所有公共事务，更不可能由乡镇政府包办一切，这就需要农村社区自治力量参与农村公共服务供给。在实践中，农村社区组织不断建立健全，主要包括内生型农村社区组织和外生型农村社区组织这两类。外生型农村社区主要成立于经济发达地区的农村，为将外来人口纳入一体化服务和管理中，村级“社区和谐促进会”、“和谐共建理事会”等农村社区社会组织相应成立。这些外生型农村社区社会组织最大限度地整合农村社区的物质和人力资源，拓展本社区公共服务渠道，实现对外来人口无缝隙管理和均等公共服务。内生型农村社区社会组织主要成立于中西部经济欠发达地区的农村，基于农民内生需求而成立老年人协会、红白喜事理事会等社会组织。内生型农村社区组织产生于农村社区内部，在社会资本作用下，社区成员最容易平等相处，培育信任感和归宿感，社区成员能够构筑人际关系网络，学会以民主的方式处理内部事务①王绍光：《安邦之道：国家转型的目标与途径》，三联书店2007年版，第7－8页。。因此，根植于农村基层的内生型农村社区社会组织能够挖掘乡村社区传统文化资源、重建乡村社会资本，组织农民进行自我服务的供给。

党的十六届六中全会强调，必须“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。近年来，乡镇政府发展农村经济的职能就主要表现为履行“三农”服务经济的职能。鉴于农民在农业生产中分散、封闭的特征，乡镇政府通过提供政策支持和资金扶持等措施，不断提高农民的组织化程度，农村社区“土地股份合作社”、专业技术协会等经济组织如雨后春笋般发展起来。农村社区经济组织在农业生产中打破了一家一户的封闭生产方式，通过组织某个生产经营环节或整个生产经营过程，把生产、加工、运输、销售等环节连接起来，实现专业化生产和一体化经营，提高分散农民在市场经济中的谈判地位，增强农民抵御自然和市场风险的能力。因此，农村社区经济组织在发展经济活动中与乡镇政府合作发展，能够有效促进农业生产与市场对接，促进农村社区农业生产社会化、市场化发展。

如前所述，在后税费时期，由于国家对农村实现了由“取”到“予”的政策调整，乡镇政府能力得以增强，农村社区自治力量得以发育。但是，乡镇政府行政功能也随之向农村社会弥散，乡镇政府管控和包办许多原先由农村社区自治力量承担的事项，许多原先由农村社区自治力量发挥的自治功能由乡镇政府承担，乡镇政府行政权力在农村社会无所不能，无所不包，农村社区各类组织独立性不强，受到乡镇政府一定程度上的控制与约束。乡镇政府与农村社区各类组织之间的非均衡关系，主要表现为以下几个方面：

首先，乡镇政府弱化了农村社区自治权。后税费时期，为缓解经济欠发达地区村级治理“无钱办事、无人办事”的窘境，乡镇政府加大了村级财政转移支付力度，村委会日常运作经费、村干部的工资均由乡镇政府支付，加之乡镇政府对村干部考评实行“一票否决”权，无形加大了村干部对乡镇政府依赖。甚至有些地方的村委会开始实行“坐班制”，村委会有朝着乡镇政府派出机构方向发展的趋势。

其次，乡镇政府过多干预农村社区公共服务供给。如农村社区服务中心在组建过程及人员选配上，往往由乡镇政府统一领导协调，并由乡镇政府负责日常管理和统筹经费使用。特别是“农村社区专职社工”制度，使得农村社区工作人员具有“公职化”色彩，农村社区服务中心在性质上更类似于乡镇政府的派出机构。

再次，乡镇政府加强了对农村社区的管控。在实践中，乡镇在加强农村社区管理过程中，虽然也注重扩大公共参与，试图与农村社区之间建构合作机制，但是，由于乡镇政府社会管理的制度化水平和能力取决于乡镇政府自身制度化水平和能力，在乡镇政府自身制度化水平和能力较低的情况下，乡镇政府有可能干预农村基层自治。例如，“网格化管理”削弱村委会、村民小组等农村基层组织的自治功能，乡镇政府通过网格服务团队直接联系村民和实施管理;“联村管委会”的设置表明乡镇政府主动“逼近”乡村社区;同时，联村社区管委会将原属于村委会的自治职能剥离，就存在行政权侵蚀自治权之嫌。

三、推进农村基层治理现代化的路径

农村基层治理能力现代化的实现，表现为乡镇政府能力现代化及其与农村社区自治力量之间的合作治理能力现代化的同步推进。在乡镇政府与农村社区自治力量处于非均衡关系的条件下，仅有乡镇政府能力的增强，将不利于农村社会对乡镇政府权威的自觉认同和农村社区居民与乡镇政府的自愿合作，进而影响乡镇政府与农村社会合作治理能力的提升。在今后很长一段时期，大力推动农村基层治理能力现代化，必须大力改进乡镇政府治理机制、积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用、在乡镇政府与农村社区之间建构制度化的良性互动关系。

(一)大力改进乡镇政府治理机制

根据党的十八届三中全会提出的全面深化改革的总目标，推进国家基层治理能力现代化，首当其冲的是要改进乡镇政府治理结构，提升农村基层治理能力，运用改革创新的办法，写好基层治理能力现代化这篇大文章。

第一，科学定位乡镇政府职能，增强乡镇政府能力。随着我国经济社会快速发展，不同地区乡镇呈现不同发展态势。在经济发达的东南部沿海地区，已经形成了以工业为主导并集聚大量外来单位和人口的经济发达镇。这些经济发达镇的综合实力强，其社会结构已经初步实现向现代工业社会和城市社会转型，它既是推进中国特色城镇化的重要载体，也是一般乡镇发展的趋势。但在经济欠发达的中西部地区，乡镇主导产业依然是农业。值得注意的是，这些乡镇也开始致力于推进现代农业发展。我们提出科学定位乡镇政府职能，是指乡镇政府应针对本地区社会经济发展实际，结合本地区居民、企业和其他社会组织多元化需求，确定其关键职能。科学定位乡镇政府职能，应集中于发展镇域经济，向农村社区提供公共服务和进行社会管理，增强乡镇政府支持农村社区在经济发展、社会管理和公共服务等方面的能力，实现镇域经济发展与服务民生双赢多利。应当注意的是，乡镇政府应根据本地经济实际情况有所侧重，如在农业比重较大、经济欠发达的乡镇，乡镇政府应当着重加强为“三农”服务的经济职能;在工商业和城镇化发展到一定水平的乡镇，乡镇政府要着力促进工业化和城镇化发展进程，重点履行产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业等方面的经济社会管理权限，增强乡镇政府在经济发展、社会管理、民生事业等方面的能力;甚至在城镇化水平较高的乡镇，也可以有针对性地突破现有乡镇政府经济管理权限，赋予其县级经济社会管理权限，增强乡镇政府相应的行政处罚权以及与之相关的行政强制权和监督检查权，完善其作为经济发达镇这一类型的基层政府满足人民群众日益增长的公共服务需求和推进城镇化的功能。

第二，搭建“一站式”管理与服务平台，转变乡镇政府职能。乡镇政府直接面对农村基层，为了实现乡镇政府管理重心下移，基本公共服务下沉，需要最大限度整合乡镇政府行政资源，搭建便捷、灵活、高效的管理与服务平台，推进乡镇政府向“服务型政府”角色转变。在搭建“一站式”管理与服务平台过程中，首先成立乡镇便民中心服务“窗口”，把面向居民管理与服务事项“打包”，将就业、社保、民政、卫生、文化以及综治、维稳、信访等属于乡镇政府管理与服务的事项，集中于服务“窗口”统一办理。其次，对于有些乡镇已经承接的县级政府下放的部分管理职权，服务“窗口”应尽可能将不同机构之间的行政许可、非行政许可审批整合起来，简化农村公共事务服务办理流程和环节，提升乡镇政府管理与服务效率，为基层群众、企业和其他社会组织提供高效、便捷、贴心的服务。最后，乡镇政府将基本公共服务向农村社区延伸，应依托新设“农村社区服务中心”，由“农村社区服务中心”承接乡镇政府延伸至农村社会政务性服务，确保农村社区居民能够就近享受优质的公共服务。

第三，治理方式从管制向协商转变，推进多元治理主体共管共治。为了实现全新的政治管理，乡镇政府要在治理手段上实现由管制向协商转变，使权力由“自上而下”的单向度运行向“上下互动”双向度运行转变。为了更好地实现对农村社会的管理与服务，乡镇政府应逐渐减少强制手段，更多采用说服、协商和指导等方式，积极发挥乡规民约等社会自治规则的指引作用。在现阶段，多元主体参与农村基层治理，顺应了农村社会各阶层日益增强的政治参与意识和对构建新的社会管理权力结构的迫切要求。为促使多元治理主体在农村基层治理中形成合力，实现农村社区居民有序的政治参与，乡镇政府应当用引导和民主的方式促使农村社区各类组织和居民参与农村社区公共事务的决策，建立农村社区各方利益诉求的表达机制。在乡镇政府与农村社会的互动和交流过程中，提升农村社区各类组织与公众对乡镇政府的支持与认同，形成乡镇政府与农村社区各类组织及居民之间共管共治的治理格局。

(二)积极发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用

农村基层治理的重点是农村基层社会，主体是农村社区居民，关键是创新基层治理机制，实现基层善治。这就需要增强农村社区自治力量，提升基层组织自治能力。目前，农村社区主要是通过村委会这一自治组织来行使自治权，它集中表现为对农村社区公共事务的管理和服务。由于具备独立行动能力的民间组织的建构是社会行动能力生长的动力原点①陈剩勇、徐珣：《参与式治理：社会管理创新的一种可行性路径——基于杭州社区管理与服务创新经验的研究》，载《浙江社会科学》2013年第2期。，因此，增强农村社区的自治能力就要以农村社区的自治组织为中心，但是，它绝不限于此，还要将农村社区自治组织纳入到农村基层自治的平台之中，在这个平台上，整合农村社区自治组织与其他各类组织之间的关系，充分发挥其群众性、自治性和民主性，孕育群众自治的活力、基层管理的合和民主成长的动力②林尚立：《基层民主：国家建构民主的中国实践》，载《江苏行政学院学报》2010年第4期。，让农村社区居民依法办理自己的事情，发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，促进它们与乡镇政府的良性互动。

第一，规范农村社区自治组织自治权力的行使，实现社区居民依法自治。作为农村社区自治组织的村委会，它行使的自治权力源于村民的授权。因权力来源决定，村委会在对本村进行公共管理、提供公共服务时，必须代表村民的意愿和利益，而不是充当乡镇政府的“手”或“腿”。因此，应改变村委会的“行政化”趋向，促使村委会逐渐回归其自治本质，组织农村社区居民共同管理本社区公共事务，确保本社区居民自我管理、自我教育、自我服务的民主权利得以实现。首先，村委会依法行使自治权力。村委会在本社区行使公共权力过程中，要合理界定与村党支部、村代会之间权责分工，实现各司其责，并积极落实村务公开和民主管理，对于本社区重大事项，还应遵循决议公开、实施结果公开，接受本社区居民监督;其次，依法保障农村社区居民四大民主权利得以实现：在民主选举上，完善选民登记制度、委托投票制度和罢免制度，使村委会选举程序运行制度化、规范化;在民主决策上，完善村民会议和村民代表会议制度，建立涉及村民利益事项的议事协商制度;在民主管理和民主监督上，落实村务公开、民主评议，在村委会成员上任和离任时，对其实行经济责任审计制度等;在社区公共事务管理上，村委会要组织本社区居民共同管理公共事务。对于维护社会治安、调解民间纠纷、遵守社会公德等公共管理事项，村委会应引导本社区居民自觉遵守公共规范，并通过村规民约的规劝疏导，化解本社区居民之间的利益冲突，促进社区治理目标的实现;对于修建道路桥梁、建设社区公共环境等公益事业，村委会要组织本社区居民参与预算和监督，还应发动本社区居民“有钱出钱、有力出力”，实现本社区公共服务的集中供给，满足本社区居民的公共需求。

第二，建立现代社会组织制度，促使农村社区社会组织、经济组织参与农村社区管理与服务。农村社区社会组织、经济组织是农村社区居民建立的自治性组织。这些组织的成立，能够弥补乡镇政府和村委会对农村基层治理之不足，在发展农村社区经济、促使本社区居民参与农村社区管理、提供公共服务等方面发挥积极作用。鉴于国家对农村社会组织、经济组织控制较为严格，农村社会组织、经济组织具有自主性和镶嵌性相结合的“官民二重性”特性①王信贤：《争辩中的中国社会组织研究：“国家—社会”关系的视角》，台北韦伯文化国际出版有限公司2006年版，第38－45页。，需要对这些组织进行去“行政化”引导，重塑其“草根性”，因此，应当限期实现农村社区社会组织、经济组织与行政机关真正脱钩，实现农村社区社会组织、经济组织在人、财、物上真正独立，建立政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织制度。在参与农村社区管理上，由于农村社会组织更能贴切居民的实际需求，能够吸纳广大乡村社区居民参与，因此，农村社区社会组织还要善于引导农村社区居民参与，发动本社区居民参与本社区社会治安的维护、民间纠纷的调节、社会救助、文化生活等公共事务的管理。农村社区居民在参与农村社区社会组织自我管理过程中，逐渐了解与他人沟通、交流的技巧，懂得在利益均衡过程中适度妥协和宽容对待，逐步培养集体行动中互助与互信的良好品质，形成遵从约定与规则的自觉意识，促使农村社区居民逐渐养成民主生活方式，推动农村社区自治力量深度发育。在参与农村社区公共服务供给上，对于可以由农村社区社会组织、经济组织承担的农村公共服务，农村社区社会组织、经济组织应积极参与市场竞争，接受乡镇政府委托，为居民提供市场化、社会化服务。

(三)构建乡镇政府与农村社区之间制度化的良性互动关系

推进农村基层治理能力现代化，既要强调农村基层治理中乡镇政府的主导作用，又要发挥农村社区各类组织在农村基层治理中的协同作用，更要促使乡镇政府与农村社区各类组织之间在管理与服务中的分工、协作，实现相互配合、和谐共生。为了实现乡镇政府与农村社区之间的有效互动与相互制衡，增强乡镇政府与农村社会合作治理能力，需要重构乡镇政府与农村社区之间的制度化关系。

第一，确定乡镇政府与农村社区各类组织之间的职责边界。乡镇政府是行使行政管理权的行政机关，农村社区各类社会组织是行使农村社区自治权的自治组织，为避免乡镇政府与农村社区各类组织之间“零和博弈”，促进双方良性互动，需要厘清乡镇政府与农村社区各类组织之间职责边界。按照现有法律规定，乡镇政府对属于农村社区居民自治范围的事项进行指导，对于农村社区各类组织而言，它们在行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等自治权利过程中，只要是属于合法的自治活动，乡镇政府就负有指导职责。当然，乡镇政府在指导中还应严格遵守法治程序，不能轻易介入农村社会日常生活领域，避免产生“权力越位”的情况。同时，乡镇政府是直接向农村社区居民行使行政管理权的基层政府，由于乡镇政府管理的人口较多、管辖的范围较大，必须借助农村社区各类组织的有效协助才能实现对农村的有序管理。在农村社区各类组织依法协助乡镇政府行使公权时，乡镇政府要遵循“权责对等”和“还权于民”原则，为农村社区各类组织提供相应的经费、设施和条件保障，将“责、权、利”捆绑落实到农村社区各类组织中，提高农村社区各类组织的积极性和承接能力。对于可以推向市场的农村公共服务，乡镇政府应采取“购买服务”的做法，向农村社区各类组织购买，并遵循“费随事转”原则，将履行这项职责的相应经费足额拨给农村社区各类组织。

第二，乡镇政府对农村社区各类组织自治权的行使进行必要干预和调节。农村社区各类组织在农村社区行使自治权，源于国家向农村基层社会和公民让渡和下放部分治权①徐勇：《村民自治：中国宪政制度的创新》，载《中共党史研究》2003年第1期。。因此，当农村社区面临自身无力解决的矛盾和冲突时，作为农村社区国家法令执行者的乡镇政府，需要对农村社区各类组织自治权的行使进行必要的干预和调节。在干预和调节过程中，乡镇政府凭借国家权力产生对农村社区任何阶层、组织和团体平等的约束力，并促使农村社区各利益主体按照国家法令规定的制度和程序，谋求所谓“随机性的制度化让步妥协”②甘阳：《“民间社会”概念批判》，载张静编《国家与社会》浙江人民出版社1998年版第31页。。由此，农村社区各方利益冲突处于乡镇政府可控范围内，避免农村社区自治力量无序扩张。值得注意的是，乡镇政府行政管理权对乡村社区自治权力进行必要地干预和调节的同时，应该避免对乡村社区自治权力进行超强控制和过度干预。

第三，农村社区各类组织制约乡镇政府行政管理权扩张。现代国家的目的是将其活动引向它所服务的人民认为是合法的这一终极目标上，并把权力的行使置于法治原则之下①［美］弗朗西斯·福山：《国家构建：21世纪的国家治理与世界秩序》，中国社会科学出版社2007年版，第1页。。政府在行使行政管理权的过程中，如果不能将行政权力限制在法律框架内行使，建立对政府的问责机制，不受监督和制约的政府权力必然会异化，而异化的权力是难以实现现代治理目标的。因此，为增强政府能力，需要建立对政府的问责机制，监督和制约政府权力的行使。具体到农村基层治理，由于乡镇政府对农村社区在权力配置、运行目标等方面起到主导作用，在现代治理背景下，除了强调乡镇政府采用非强制或弱强制的方式对农村社区进行管理之外，也要注重发挥农村社区各类组织来制约乡镇政府行政管理权。农村社区各类组织通过选举、议事、公开、述职、问责等机制，通过这种群体性自治权力来约束乡镇政府行政管理权向农村社区的过度扩张和盲目渗透，实现对乡镇政府行政权力的监督制约，形成农村社区自治权力对乡镇政府行政管理权的良性制衡关系，从而达到切实保障农民权利的目的。