中小学校章程建设漫谈

● 李清季

学校章程是指为保证学校正常运行，主要就办学宗旨、内部管理体制及财务活动等重大的和基本的问题，作出全面规范而形成的自律性基本文件。学校章程是学校的“基本法”，是学校办学的纲领性文件。制定学校章程是建立现代学校制度的载体，是推进依法治校和扩大学校办学自主权的重要保证，是社会和教育行政部门加强对学校监督管理的重要依据，也是当今国际教育发展的必然趋势，更是当前各级各类学校面临的一项紧迫任务。可当前中小学校章程建设的现实是学校认识不足，重视不够，进程缓慢，千篇一律。为提高学校制定章程的水平，针对目前学校在制定章程过程中的不规范现状，现从以下八个方面探讨中小学校章程的建设问题。

一、合法性是学校章程的核心

依法办学、依法治校是新形势下教育管理方式的根本变革。这里的“法”既包括国家的法律、行政法规和规章，也包含地方法规和规章。学校起草制定章程要遵循法制统一，坚持社会主义办学方向的基本原则，全面贯彻国家教育方针，全面推进依法治校的指导思想。章程的条款于法有据，符合党和国家法律法规和教育行政部门制定政策的要求，并适应改革发展的需要，避免将不成熟的改革内容写进章程。坚持“法律保留原则”，凡是法律有明确规定的事项，原则上不做重复规定，允许作必要细化；对法律未作规定的事项，则根据学校发展趋势和学校实际情况需要，在不违背法律精神和原则的前提下进行尝试和探索。

二、规范性是学校章程的基本要求

学校章程是学校的一部内部法律，作为学校发展的纲领性文件，章程的文本必须准确、规范，即内容结构规范、呈现形式规范、语言表述规范，还要做到制定程序规范和制约措施规范等。

内容结构要完整。一般认为，学校章程主要包括：学校名称、校址和性质；办学宗旨、办学特色；学校规模、主要教育教学任务；内部管理体制、师生管理制度；财务管理、安全管理和卫生保健制度；举办者与学校之间的权利、义务，章程修改程序以及必须由章程规定的事项等内容。其中，学校章程应对学校的办学宗旨、办学特色、管理体制等作出明确的规定；对师生管理、财务管理、安全管理等作出原则性说明；对常规管理、岗位职责、师生评价等作出宏观规定，然后通过制定学校具体规章制度来实现。

呈现形式要条理。学校章程的正文一般包含总则、分则和附则三部分。总则具有原则性和概括性，应概括说明制定章程的目的和依据；分则的内容应具有全面性，是学校章程的实体性部分；附则是对学校章程的解释性说明，包含名词、术语的规定和章程的实行时间等。常见的学校章程有章、条、款、项四个表述层次，其中，“章”是章程中最重要的单位之一，是了解学校章程结构、主要内容和风格的要件；“条”是章程的基本单位，其顺序不因分章而中断；“款”是“条”下面的一个层次，款用自然段来区分，一个条文有几个自然段就有几款，款不编序号；“项”又是“款”之下的层次，用中文数字加括号编序。

语言表述要规范。学校章程反映了学校对自身的要求，需对学校应载明的事项做出原则性规定，因此，学校章程用语要明确、规范、朴实，做到详略得当，通俗易懂，用完整的陈述句表述，并恰当地使用专用语，不得有任何歧义。一般不要求说理性叙述和论证，不能使用口语、方言和文学色彩浓厚的语言，简称、缩写也不应出现在学校章程中，像“不得”、“必须”等强制性词语也不符合学校章程的语言规范，可在学校具体的规章制度中使用。

三、科学性与特色性是学校章程的关键

章程是学校自主办学和外部对学校实施影响双重作用的产物，在内容上，其一，章程反映着学校和社会特别是和政府的关系，彰显着学校的使命要求；其二，要清晰地界定学校内部治理关系，这是学校章程阐述的重点，主要体现在决策机构、行政机构、教学机构的划定上，包括机构间的运作程序，各机构及重要岗位的职责、义务等。通过科学合理的责任分工保证办学的有序，理顺校内关系并激发办学的活力，提高学校的办学效益和完善自我约束机制。为增强学校章程的科学性和权威性，制定章程要体现科学、合理和公正、公平，符合学校发展的实际，促进人的全面发展。必须以国家法律、政策为依托，以科学理论为支撑，以广泛调查研究和征求教师意见为基础。将章程的制定过程看作是现代学校制度改革、建设和完善的过程，看作是促进学校发展的过程。

学校章程是学校治学理念的体现，是落实办学思想的法律武器。通过制定学校章程的探索与实践，创造性地回答建设一所什么样学校和怎样建设这样一所学校的问题。为此，学校章程中应明确学校总体定位和奋斗目标，确立治校方略，为学校改革和发展勾画战略蓝图。因此，同类学校章程的基本内容大致相同，但各个学校的实际情况差异较大，不同类学校差异更大。学校章程的制定要立足本校校情，凸显学校办学与管理的特色，将长期以来形成的办学传统、好的经验和做法，在学校章程中予以明确，呈现具有独特个性的办学理念和学校文化，如：校训、校风、校徽、校歌、学风、教风等。力求做到章程特色明显、个性鲜明。学校章程制定过程中可以参考范文或他校章程，但不能照抄他校原文或照搬教育法律法规条文。

四、稳定性与创新性是学校章程的生命力

俗话说“没有规矩不成方圆”，章程就是规矩，体现着法治精神，有学校“宪法”之称。学校章程作为学校文化的一部分，是学校办学经验的结晶和反映。学校章程一旦核准通过，就要维护其严肃性和稳定性，不能随意变通，更不能朝令夕改，坚持“按章办事”，体现依法治教的精神，所有人都必须服从于章程的规定和约束，任何人没有凌驾于或超越章程的特权。

章程的制定要密切联系学校实际，既要继承历史，又要反映学校的现状、规划学校的未来。学校章程建设是一个持续的、动态的过程，学校在贯彻实施章程过程中要不断进行研究总结、发现问题，探索学校章程的发展规律，在实践中不断丰富、完善和创新学校章程的内容，在继承与发扬、稳定与创新的辨证思想指导下，与时俱进、稳中求进。随着学校内、外部环境的变化，学校办学理念和办学经验的提升，按照章程修改的规范要求，适时开展章程修订工作，体现章程的生命活力，使学校章程发挥更大的“法律”功能。

五、区分学校章程与学校具体规章制度

学校规章制度是由学校章程和学校具体规章制度两部分组成，学校章程在学校规章制度中处于主导地位，是学校最基本、最重要的规章制度。学校章程与学校具体规章制度既紧密联系又互相区别。从地位看，学校章程是学校 “根本大法”，处于“母法”地位，是制定学校一切具体规章制度的基本依据；学校具体规章制度是学校章程的“子法”，是学校章程的具体化和补充，学校具体规章制度的制定和完善可以促进学校章程的发展和完善。从内容看，学校章程规定的是学校重大的和基本的问题，是原则性与可操作性的结合；具体规章制度是对学校局部问题作出的规范，具有较强的针对性和操作性。从制定程序看，学校章程要比具体规章制度严格的多，学校章程需报教育行政部门核准；而学校具体规章制度则无此程序。在学校章程的统领下，分类制定一系列功能各异的学校具体规章制度，如约束性的《教师十不准》、规范性的《岗位职责》、激励性的《奖励办法》、引导性的《评价细则》等，这些制度对规范教育教学秩序，达成办学目标起着保障作用。制度是行动的准则，也是教育的手段，因此，各项具体规章制度必须明确、具体，具有操作性，便于检查和评价，并且文字表述要简单明了，易于记忆掌握，还要形成规范文本，从而提高规章制度的权威性。

学校章程制定之后，学校要设立或者指定专门机构，按照法制统一的原则，对校内各项具体规章制度进行审查。对不符合学校章程和改革发展要求，或者相互之间不协调的内部文件和管理制度，要认真做好清理和相应的“废、改、立”工作，保证学校的规章制度体系层次合理、简洁明确、协调一致。学校章程与具体规章制度的配套建设，既保证了学校章程文本的权威性和简练性，又建立了一个位阶明确、上下衔接、分工具体的校内制度体系，确保不会出现因某一项具体规章制度的修改，导致必须修订学校章程的现象发生。

六、理清学校与教育行政机关的关系

现行教育法律尚未对学校章程的制定主体作出明确规定，现实中，民办学校的章程是由学校举办者或委托董事会制定。公办学校是章程的实际制定主体，教育行政机关代表政府对公办学校章程制定过程进行指导，核准学校教代会通过的章程，监督学校章程的贯彻落实。对于公办学校来说，学校与教育行政机关的关系是学校章程的内容之一，也是不易表述的内容，它包含学校的权利与义务、教育行政机关的权利与义务，同时要表明学校依托和尊重教育行政机关，依法按章办学、接受社会监督的态度。教育行政机关要对学校章程的制定与实施给予重视和支持，提高学校章程的认可度和约束力，改变人们认为它是“校内规章”的偏见。同时，教育行政机关在实施管理中也必须尊重学校章程的规定，带头履行学校章程规定的义务，做好宏观调控和管理服务，保障办学投入，依法行政，不得干扰或剥夺学校的依法管理权，让学校真正按照教育规律办学，按学校章程办事。

七、民主决策贯穿于章程制定的全过程

学校章程的制定是与教育改革和制度建设密切联系在一起的，需要各利益相关方的广泛参与和充分协商，是一个凝聚力量、形成共识的过程。学校章程建设要历经考察调研、文献研究、文本起草、专家咨询、征求意见、教代会审议、教育行政机关核准、发布施行等几个阶段。在制定章程的具体操作过程中有以下几个程序：（1）成立起草小组，形成章程草案；（2）师生共同讨论，修订学校章程；（3）提交教代会商讨、完善并通过章程；（4）教育行政机关核准，发布实施。

学校章程要体现现代学校制定特别是民主管理、开放管理的要求，坚持民主、科学、公开的程序，充分吸收教师意见，让教师代表参与到章程制定组织中，力求得到全体教职员工的认同与接受。依法落实和保障师生的知情权、参与权、表达权和监督权，只有在构思未来发展时容纳了更多师生员工的意见，实施时才能得到较好的配合，章程才能发挥应有的效用。学校章程也是对家长和社会的一种承诺。学校章程在制定过程中除了征求教师的意见外，还要广泛征求校内外利益相关方的意见，特别是家长的意见，发挥学校家委会的作用，鼓励他们主动参与学校章程的制定和落实，让学校章程成为社会了解学校的一个窗口，目的是创设一个良好的办学环境，保证学校章程的顺利实施。同时，为提高学校章程的制定水平，需对章程制定人员进行培训和指导，咨询法律专业人士，还可借鉴企业、政府等组织章程。

八、学校章程重在贯彻实施

学校章程是学校自主管理及政府监督管理的基本依据，具有确定性和规范性，涵盖学校管理的各领域，贯穿依法治校的全过程，对校长、教干、教师、学生具有普遍约束力，不得片面理解，唯我所用。学校要以章程的贯彻实施为契机，组织全校师生认真学习学校章程，熟知章程内容，做到人人皆知、深入人心。教育督导部门要对学校贯彻实施章程情况纳入学校工作检查考核范围，进行督导评估，学校在贯彻实施章程过程中要不断进行研究总结、发现问题，在实践中完善学校章程。最终形成政府依法管理学校，学校依法自主办学，教师依法执教，学生依法求学，社会依法支持和参与学校管理的格局。并以确定的学校章程为核心，建立完善学校各项管理制度，不断提高学校管理水平，为全面推进素质教育提供充分保障。

总之，学校章程建设工作是一项系统工程，章程的制定过程也是办学理念的凝练、学校管理的优化过程，还是学校改革发展成果的体现。要把制定和实施学校章程作为新时期建设现代学校制度的根本任务，目的是提高学校管理的科学性和有效性，实现学校管理民主化、科学化、制度化和规范化。

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