教育国际化对我国高校教师管理制度影响的政策学分析

●曹俊怀 杨聚鹏

教育国际化对我国高校教师管理制度影响的政策学分析

●曹俊怀 杨聚鹏

在全球化进程日益加速的今天，各国之间的社会经济文化联系越来越紧密。从教育方面而言，教育国际化现象也越来越明显，尤其是我国加入WTO之后，我国高等教育的国际化趋势进一步加快。本文从政策学的角度研究了教育国际化对我国高校教师管理制度所产生的影响，并分析了我国高校现存教师管理制度存在的不足，最后提出在教育国际化背景下如何改进我国高校教师管理制度的政策建议，以期为我国高校教师管理制度的改革服务。

国际化；高校教师；管理制度；政策

随着全球化进程的加快，国家之间的社会经济文化联系越来越紧密，与此相伴随的是以知识为基础的国家之间的竞争越来越激烈，教育尤其是高等教育越来越被当作国家竞争的一种工具，政府成了助推高校参与国际化的一种强有力的力量。此外，在知识经济日益崛起的今天，全球化经济对知识的需求及知识本身的无国界性进一步推动了教育的国际化。就我国而言，我国教育面临国际化竞争的严峻挑战，“1978～1998年，我国累计派出留学生达31.6万人，回国服务的只有近10万人”①。“截至2009年，中国留学人员约162万，世界最多，但归国者只有49万②。我国作为一个发展中国家，如何在新一轮的以知识经济为基础的国际化竞争中抓住机遇，抢占先机，关键在于对教育竞争主动权的争夺和掌握。高校是知识创新的中心地，是人才培养的主场地，是国际教育竞争的主阵地，所以对教育竞争主动权的争夺主要在于高等教育之间的竞争。“振兴民族的希望在教育，振兴教育的希望在教师”，教师队伍的管理和建设便成了争夺教育主动权的关键。所以本文研究了教育国际化对我国高校教师管理制度所产生的影响，分析了我国高校教师管理所存在的不足，希望通过提出改革建议为我国高校教师管理制度的改革服务，为增强我国高等教育的国际化竞争贡献力量。

一、教育国际化条件下的高校教师管制制度的变革

（一）教师任用制度的变革：由单位人走向了契约人

如果从教师管理制度这个整体系统来说，教师招聘制度是教师管理的初始环节，是教师进入高等教育系统的准入环节，在这个准入环节中，准入制度的健全和准入门槛的高低将影响着教师质量的高低。在教育日益国际化的背景下，我国高校教师招聘制度发生了以下变革：

1．招聘组织机构由政府为主转向高校为主

在改革开放初期，我国高等教师招聘主要由政府指令下达，政府人事部门确定指标，教育行政部门向下分配指标，学校人事部门进行日常管理。随后在政府行政体制改革和市场经济体制改革双重力量的推动下，我国教育管理体制发生了巨大的变化，管理体制强调“管办分离”、“自主办学”，教育管理重心开始下移，教育行政部门和学校日渐成为我国教育活动的主体。与此相适应，我国高校教师招聘组织机构—政府部门、教育行政部门、学校人事部门职能发生了变化，虽然现阶段我国大学的教师编制仍实行政府计划型，但在国际人才竞争和国内市场经济双重刺激下，教育行政部门和学校的教师聘用权利得到了加强。教育主管部门提出分配计划，高校根据发展需要实施招聘，或是学校提出分配建议，由主管部门同意后正式纳入总的分配计划下达。为了引进人才的需要，有些学校还采取校内编制的办法，实施教师编制的双轨制。在对外籍人员聘用上，实现了由多级组织实施到主要由学校实施的转变。如1980年《外国文教专家工作实行条例》第五条规定：“凡申请新聘或增聘外国专家的单位，可根据外国专家局聘请外国专家的通知，提出年度聘请计划，按各自的隶属关系，经由中央主管部、委、直属机构或省、自治区、直辖市人民政府主管部门审批同意后，送国务院外国专家局汇总、审核、上报国务院批准”。1991年《高等学校聘请外国文教专家和外籍教师的规定》二十四条规定：“院校专家、外教的管理，实行分管校（院）长领导下的学校外事部门归口管理制度”，组织机构权力重心的下移进一步增强了高校国际化的进程。

2．招聘目的由人员补充转向人力资源积累

在计划经济向市场经济逐渐转型的过程中，国家为了打破我国旧存单位制社会里人员流动性不强的弊端，国家要求我国高校实施教师聘任制，实现单位人向契约人的转变。但是在改革的初期，国家的这种政策没有让高校看到利益之所在，相反，这种政策的实施却要高校承担更多的“交易费用”去聘人，因此，在人员的聘用上高校是不积极的，高校把人员招聘仅仅看成是一项简单的人员补充工作。

随着高校竞争机制的引入，尤其是我国加入WTO之后，我国教育资源向国外开放，高等教育面临激烈的国际竞争，同时国家鼓励高校参与国际竞争的资源优惠又为高校提供了参与动力，在多重力量的推动下，高校参与到了国际国内高校的竞争中，把招聘高质量的教师作为自己参与国内外高校竞争的一种资本成了高校的一种重要选择。高校在教师的招聘活动中开始注重对人员信息的甄别和选择，希望能够招到符合学校自身发展需求又能为学校长期发展提供巨大贡献的人才。在此思维的影响下，高校招聘教师主要发生了三个变化。首先，实现了教师招聘由国内招聘向全球招聘的转变；其次实现了向注重高学历高标准的转变；三是实现了由聘用专业人员向重视聘用兼职人员的方向转变。一些具有学术威望的教师以兼职教师和客座教师的身份被聘请在多所学校任职，《中华人民共和国职业教育法》、《教育部关于新时期加强高等学校教师队伍建设的意见》还对兼职教师的任用做了专门规定。

3．招聘方式由国家分派制转向单位聘任制

在计划经济体制中，教师被认为是国家的干部，教师指标主要由国家分配下达。随着我国政治经济体制的改革和对外开放的扩大，高等教育发展逐渐受到了国际挑战，积极发展高等教育变得急迫，而在高等教育发展中教师是最为关键的因素，因此，国家出台了一系列政策推行教师管理制度的改革，希望通过促进教师流动来提高高等教育质量，教师聘任制便是其中的一项。如《中国教育改革和发展纲要》、《教师法》、《教育法》、《高等教育法》均对教师聘任制作出了明确的规定。在我国即将加入WTO之时，为了进一步加强对我国高等教师的管理，以变更好地迎接国际竞争，国家先后又出台了《关于当前深化高校人事分配制度改革的若干意见》、《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《聘请外国文教专家单位资格认可办法》和《学校及其他教育机构聘用外籍专业人员管理办法》等政策，以进一步推动教师聘任制的改革和实施。教师聘任制按照“按需设岗、公开招聘、平等竞争、择优聘用、严格考核、合同管理”的原则聘任教师，在准入制度上有力地促进了教师质量的提高。

（二）教师管理制度的变革：由日常性管理转向激励性管理

在单位人的社会里，管理部门不能也没有必要处理教师的辞退问题，教师的管理主要是对日常行政事务和基本生活事务的管理，但是当高校参与到竞争环境当中，就不得不改变管理方式来激发自己的员工为组织的发展做出更大的努力和贡献。因此，教育国际化竞争程度的加强促使高校教师管理越来越注重对教师的激励性管理。

1．教师评价制度由注重效率向注重效果转变

教师评价制度是对教师进行考核的基础上所进行的一种判断，它涉及到考核和判断两方面。从教师考核方面而言，由于市场经济体制改革的影响，教师评价的功能由传统单位制社会中的资格鉴定转向绩效评价。但是我国高校教师的绩效评价制度是存在缺陷的，教师评价强调对教师进行“德能勤绩”方面的考核，实际上是偏重绩的考察。由于受社会“赶超思维”大环境和市场经济讲求“效率”思维的影响，在教师“绩”的考核方面片面强调数量，导致我国教师的原创性成果不足。从教师成果判断方面而言，在对教师成果判断基础上所进行的职位晋升是一种单通道流动机制，职位只上不下，缺乏竞争性。面对日益激烈的国际教育竞争，我国高校在教师评价上开始了探索注重效果的教师评价制度。

首先，在教师考核上，改革教师考核内容，注重教师工作成果的质量。一些高校在教师评价上不再只强调论文发表的数量，而注重教师工作质量和原创性研究，如论文发表的级别、论文发表期刊的影响因子、论文被引用的次数等。为了推动重大研究成果的出现，华东师范大学实施了“终身教授聘任制”和建立稳定的学术骨干队伍两大举措。北京大学也提出要引进美国终身教职制度。

其次，在教师成果判断上，打破职称单通道流动制，实施岗位聘任制。如清华大学实行“非升即走”政策：“初级职务在达到任职年限后三年内升不了中级，中级职务达到任期年限五年内升不了副高级者”就要转入其它岗位或离开学校。中山大学提出：各院系每学年进行一次编制核定和设置职位，不再进行每年一次教师职称评价，教师职务实行三年一聘任，考核不合格者要低聘或解聘。

2．教师培训制度由单一的学习向多目标的立体交流转变

教师培训制度是为了进一步提升教师自身的素质，高校对教师参加教育培训所进行的一种激励设计和规制安排。高校教师参加教育培训不仅能够拓展教师学术视野、提高学术研究能力，而且是高校教师扩大交流、提高学术影响力的重要平台。高校派教师参加国外培训不仅是提升教师自身能力以提升本校水平的需要，更是高校促进教师职业发展、留住教师的一种举措。我国加入WTO对教育服务的承诺，一方面强化了高等教育的外部竞争压力，另一方面为高校教师的境外流动提供了相对宽松的机会。高校迫于提高竞争力的压力和提高教师质量的诉求促使高校对教师的培训制度发生了重要变化：

一是参加国外培训的力度逐渐加大，培训逐渐由单一的语言培训发展到全方位的多层次培训。改革开放初期，我国高校教师派往国外主要是对国外语言的学习，目的在于提高本校语言教育水平，以提高学生教育质量。但是随着市场因素在高校的介入，尤其是高等教育向外界的开放，使得高校面临了比以往任何时候都大的竞争压力。此外国家政治目标的推进也为高校提供了更加充足的机会和更多的资源。高校在市场和政府双重力量的推动下，高校委派教师参与国外培训不只局限于语言培训，它追求的是一种多层次、全方位的交流。首先，实现了培训学科门类的多样化，文、史、哲、工、理、管等方面的教师都可以参加国外培训。其次，高校在境外的教师培训方式上逐渐多元化，高校访问学者、攻读博士、联合培养、进驻国外博士后流动站等。最后培训目标多样化，派教师参加培训不仅仅限于对教师自身学术研究能力的提升，参加培训往往伴随的是教师自身影响力和学校自身知名度的提升，成了教师和学校扩大影响力的重要平台，还为学校扩大对外联系提供了社会资源。

二是国内培训逐渐走向国际化。在高校竞争日益加剧的今天，对教师组织大规模的培训在一些大学并不罕见，我国传统的老教师带新教师的培训方式逐渐退居次要的地位。在国际化进程日益深入的今天，大学对教师的培训不只限于对教师进行基本技能的培训，它越来越强调教师培训的国际化。从培训者来看，聘请国外专家培训的现象越来越普遍；从培训的内容来看，培训内容注重与国外进行比较，注重介绍国外的先进经验及理念，注重培训视角的国际化；从培训的理念来看，培训越来越强调国际视野和国际战略思维的理念。

（三）教师退休管理制度的变革：由人员的基本保障发展到人力资源的利用

教师退休制度是教师管理的最后一环。在传统的教师管理制度中，对退休教师实施基本的生活保障是管理部门的职责所在。随着人们对生活质量要求的提高，丰富退休教师的精神文化生活也纳入了管理部门的职责范围，但是这些都只是保障退休教师基本的物质生活和精神需求。在教育国际化背景下，我国教师退休管理发生了巨大的变化，教育的国际化预设着一种竞争思想，高校在竞争思维的刺激下，往往对高技能人才有着强烈的渴望。由于退休教师长期的经验积累，其自身蕴藏了巨大的人力资本，因此，改革教师退休管理制度，积极挖掘退休教师人力资源成了高校增强自身竞争力的一种措施。首先，教师退休年限管理逐渐灵活化。在国家政策允许的范围，增强教师退休年龄的灵活性，优秀教师可以适当延长退休年限，成绩不突出者实施按时退休政策。其次，实施教师返聘制度。返聘教师不只限于校级层面、教学科研实体单位也有返聘教师的权利。返聘教师不只限于教学与科研方面，在学生指导、论文评审与答辩、学科建设指导、新教师培训等方面也参与工作。从人力资本的角度来说，优秀教师具有较高的人力资本，把优秀教师用到学校建设确实需要的地方是人力资本的一种优化配置。从社会心理学的角度来说，教师退休伴随的是社会地位的下降、人际关系的变窄，退休前后的社会生活反差往往给教师带来各种心理矛盾。返聘政策把教师再次推向工作一线，减弱了教师社会生活的反差，能够填平存在于教师心中的不平，有利于教师的身心健康。

二、在国际竞争力中改善高校教师管理的一些建议

（一）在管理体制上，促进“管办分离”，高校要以独立法人的姿态实现自主性发展

在我国高等教育管理中存在着政府管理紊乱与高校自主办学不足的问题，“管办分离”这种管理体制在增强高校办学自主性、积极性方面，在矫正政府管理的越位、错位、不到位方面有其重要的积极作用。因此，实现“管办分离”逐渐成为我国高等教育管理体制改革的重要指导思想之一。在我国政府处于主导地位的社会环境中，学校管理体制的改革不能只指望高校，它更多需要政府的积极主动，政府要主动向高校放权，政府的主要工作要集中在宏观规划、政策规划和监督评价上。除政府之外，市场也是配置高等资源的有效方式，也是促进高校自身发展的动力。高校可以对市场机制加以选择和利用，高校要适应并掌握市场的运行规则，利用市场机制为自己服务，高校要增强自身的发展规划能力，能够与社会实践主动接触、能够与市场发展相适应，实现高校自主发展和特色发展。

（二）在融资体制上，实现“融资多元”，高校要以现代经营的理念加强老师队伍建设

高校的强劲发展虽然需要多种资源的支持，但是高校经费的充足无疑是参与国际竞争最为直接的保障。高校经费的增加为教师参加高质量的培训、聘请全球范围内的尖端人才提供了保障，有利于增强高校的全球化竞争。

在高校融资的过程中，单一的融资渠道往往存在一定的局限，政府资金和其他形式的捐款往往有一定的附带条件，对学校办学构成了约束，此外，这种形式的融资渠道还具有不稳定的特点，它与高校科研需要长期性的特点存在一定的矛盾。传统上认为要积极争取政府财政支持、积极争取基金会、校友会等各种形式的捐助，以此实现高校办学经费来源的多元化，它有利于克服单一融资渠道给高校来到的约束力和控制力。但是多元化的融资渠道只能减少而不能消除高校经费给高校带来的束缚力。其实，高校可以换位思考，在现代市场经济条件下，高校作为一个独立法人，可以发挥自己的资源优势搞经济创收，如校企科研、智力咨询、学校培训、校办产业等，这有利于高校的自主发展和独立发展。

（三）在视野层次上，树立国际视野，高校要以国际战略视野提升教师管理水平

诺斯在《西方世界的兴起》序言中提出“有效的组织需要在制度上做出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益接近社会收益率的活动”。③高校竞争力的增强需要好的制度安排，好的制度能够激励个人为组织努力，从而实现组织整体效率的提高。诺斯的这种观点认识到制度在组织中的重要性，但是如果我们深一步探究好制度的产生时，我们就必须承认高校管理层的作用，因为高校管理层是高校制度的设计者和创新者，他们的视野和知识技能的高低将直接影响所设计制度的好坏。在全球化发展进一步加速的今天，教育日益走向国际化，尤其是我国加入WTO之后，教育进一步向世界开放，教育的国际化竞争更加激烈。对于管理层而言，树立国际视野，具备国际战略思维来设计好的制度以适应处理高等教育的国际化趋势至关重要。

注释：

①陈韶光，袁伦渠．我国人才外流及其成因和对策研究[J].中国行政管理，2003，（9）:30．

②王辉耀．中国该如何应对“人才外流”[BO/EO]．（2011-9-16）http：／／edu.sina.com.cn/l/2010-06-19／104318.shtml．

③[美]道格拉期.C.诺斯，罗伯斯.托马斯著.厉以平，蔡磊译.西方世界的兴起[M].北京：华夏出版社，2009：5.

[1]陈学飞．高等教育国际化：跨世纪的大趋势[M]．福州：福建教育出版社，2002．

[2]陈永明．大学教师聘任的国际比较[J]．比较教育研究，2007，（2）．

[3]靳希斌．教育服务及其优势形成与贸易价值[J]．河北师范大学学报（教育科学版），2003，（2）．

[4]聂伟进．高等教育国际化的发展历程及其特征[J]．理工高教研究，2010，（3）．

[5]谭铮，克拉克·克尔.高等教育国际化与民族化思想评述[J]．现代大学教育，2009，（3）．

[6]邬志辉．WTO教育服务贸易的主要规则解析[J]．外国教育研究，2003，（2）．

[7]徐海宁.高等教育国际化的多视角分析[J].江苏高教，2006，（2）．

[8]薛天祥．加入WTO与我国高等教育体制创新[J]．国家教育行政学院学报，2002，（1）．

[9]张树泉.我国高等教育国际化若干对策[J]．江苏高教，2006，（2）．

（责任编辑：许爱红）

曹俊怀/华东师范大学公共管理学院硕士研究生，主要从事教育政策、教育经济学研究

杨聚鹏/北京师范大学博士研究生，主要从事高等教育政策、高等教育制度研究