提升领导干部运用法治思维和法治方式解决问题的能力

周晓燕

（中共大庆市委党校，黑龙江 大庆 163313）

法治思维和法治方式是法律方法论研究的核心问题或基本理论问题。[1]纵观世界各国，凡是法治发达的国家，对法律方法论的研究都比较重视。近十多年来，国内人们对法治思维方式问题的关注源于法治观念的兴起，郑重提出这一观念的是国务院2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》，要求行政机关工作人员特别是领导干部要“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力。”2012年11月，党的十八大首次提出：“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。”这是对领导干部治国理政能力提出的更高要求，是贯彻落实依法治国基本方略的新阐述、新观点、新要求，富有深刻含意，具有里程碑意义。2013年11月，党的十八届三中全会《决定》，再次强调要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。

一、法治思维和法治方式的内涵及关系

（一）法治思维与法治方式内涵

法治思维和法治方式是从思想和实践两个层面为新时期治国理政指明了具体的路径，没有法治思维就没有法治方式。近年来，学者从不同的角度对法治思维的含义进行了论证剖析，有不同的认识，导致对法治方式认识的差异。

有的学者认为，法治思维是一种整体性的思维，是一种社会思维，是一种国家治理的理念、视角和思路；[2]也有的认为法治思维是指按照法治的逻辑来观察、分析和解决社会问题的思维方式，它是将法律规定、法律知识、法治理念付诸实施的认识过程，直接关系到依法行政、依法办事的效果；[3]还有学者认为，法治思维是执政者在法治理念的基础上，运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑对所遇到或所要处理的问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。[4]上述三种观点对法治思维的阐述角度是不同的。第一种观点侧重从思维的性质属性进行归纳，第二、三种观点侧重从法治思维的特点进行归纳，而第三种观点更强调法治理念是思维的前提。第一种观点有一定局限，没有揭示出法治思维本身的内涵或独有特质，这样的定义用在政治思维上也是可以的，看不出法治思维与其他思维的明显区别。第二种观点的局限在于没有认识到法治理念是法治思维的前提基础，把法治思维的认识过程揭示的不准确。第三种观点的局限在于对主体的限定不清晰，忽视了法治思维主体本身应该是自然人这一核心要素。党的十八大报告对“法治思维”践行主体明确规定为领导干部，这是在新形势下对领导干部提出的新的更高要求，第三种观点没有揭示出这个概念本身的含义。综上可见，法治思维有广义和狭义之分。广义的法治思维，是与人治思维相对应的思维，是指以法治作为判断是非和处理事务标准的思维，主体应该是自然人。[5]狭义的法治思维指公共权力的掌有者在法治理念的基础上，运用法律精神、法律原则、法律逻辑和法律规范对各种社会问题进行分析、综合、判断、推理和形成结论、决定的思想认识活动与过程。在这里所要探讨的法治思维是狭义的概念。据此，狭义的法治思维有四层含义：一是法治思维的主体是公共权力的掌有者。它要求在树立法治理念的基础上，凡事用法治的思维方式来分析解决。二是法治思维是一种价值判断。治国理政有多种思维方式，政治的、经济的、道德的、法治的等等。法治思维的最终目的是保障人权，人权本身就包含着价值的判断，正如德国法学家齐配利乌斯所言，基本权被界定成“需要填补”的概念，在适用基本权时必须为价值判断。[6]三是法治思维是一种理性思维。它改变了一些领导重权力轻权利、超越法律、以权压法等思维误区和特权思想。四是法治思维是一种逻辑思维。黑格尔曾指出：“思维为逻辑学的对象这一点，是人人所赞同的。”[7]法治思维是以合法性为判断起点、以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式，主要包括目的合法、主体合法、内容合法、权限合法、方式合法、程序合法、结果合法七方面的内容。[4]

法治思维影响和决定法治方式。法治方式也有广义和狭义之分。广义的法治方式就是指人们在法治思维的指导下，运用法治方式处理问题，不受道德、宗教、政治等因素的影响。它不同于过去讲的法律手段。法律手段是一种法律工具论的直接了当的表白，如果认可法律，法治就是手段，当遇到重要的目的的时候，手段就必须让位于目的。狭义的法治方式是指公共权力的执掌者在法治思维的影响下，通过制定、执行法律、法规、规章，运用制度、机制、设施、程序，处理各种经济社会问题，解决各种社会矛盾、争议，促进经济社会发展的措施、方法、手段。[8]我们探讨的是狭义的法治方式。

（二）法治思维与法治方式的关系

1.法治思维决定、支配法治方式。思想决定行动，这是不言而喻的，很难想象一个没有法治思维的主体处处会用法治方式来分析、解决问题。在实践中，其他思维如人治思维、政治思维等有时也和法治思维相吻合，这样可能会产生和法治思维相适应的法治方式，但这些思维和以公平、正义等为判断标准的法治思维相比会受各种因素影响而背离法治思维。因此，法治思维也是法治方式运用的前提和基础，它对法治方式的运用起着决定性的作用。[1]

2.法治方式是法治思维的具体体现。法治思维作为一种思想认识活动和过程，但它必然要外化为法治行为来处理各种问题，这种外化具体体现就是法治方式。法治思维是通过法治方式实现的。如果公共权力的掌有者仅仅有法治思维，而没有将这一思维运用到具体的实践中去，那么，就谈不上法治方式。法治方式不同于群众运动，群众运动对应的是革命思维，法治方式对应的是法治思维，讲究的是理性地运用规则和程序，它是解决政治问题的手段，它的方法属性不是政治的，而是法治的。

二、当前领导干部运用法治思维和法治方式存在的主要问题

（一）法治观念淡薄

1.学法的主动性、积极性不高。有些领导干部往往专职于本职工作，不愿学法；有的因不了解我国法律体系不知道学什么，什么法律知识对自己的岗位工作有用；有的不愿意挤时间学习，特别是基层一线干部，工作很辛苦，再加上忙于应酬，更没有时间学法了。

2.崇尚法律、敬畏法律观念不强。有的领导干部把敬重领导摆在敬重法律之上；有的领导干部在法律规定不明确的情形下，违反法律的基本原则进行决策，甚至力求寻找法律漏洞或打法律擦边球来任意决策，个别的甚至无视法律，公然践踏法律；有的领导干部从地方利益、部门利益出发，把地方政策规定的效力置于法律法规的效力之上。

3.遵守法律的意识不强。如实际工作中，一些具有行政约束力、带有具体行政行为的规范性文件、政策以党组织的名义下发执行，导致党政不分；有的基层干部因部门利益和地方利益的考量，以政府名义下发文件禁止或限制外地某商品在本行政区域流通或本地某产品流向外地市场；也有的领导干部不经任何程序将村民直接选举的村干部免职。

（二）运用法律解决问题的能力不足

根据调查，大庆市评价领导干部运用法治思维和法治方式处理问题能力强弱中，有四个答案:“能力强”“能力一般”“能力很弱”“没有能力”，可任选一个答案。问卷显示“能力一般”的，干部认为占68.3%，民众认为占54.5%；“能力很弱”的，干部认为占18.5%,民众认为占35.3%。具体表现：

1.决策不科学。因为决策机制不健全，决策主体权责不清，一些决策主体“既当裁判员，又当运动员”，造成决策的科学性、民主性不强。

2.滥用权力。如有的领导干预司法独立，在法官办理案件的过程中递条子，打招呼；有的为了部门利益对行政相对人乱处罚，有利的争着管，造成重复处罚，违背“一事不再罚的原则”。

3.不作为。如有的行政机关在行政诉讼中，既不出庭应诉，对法院生效的裁决抵制执行；有的领导干部对职能交叉的监管行为，事不关己，高高挂起，等等。

（三）因突发事件应急管理而违背法治

应急管理属于一种非常态的管理，政府在特殊紧急情况下，如国家安全、社会秩序或公共利益的需要，可以采取没有明确法律依据或与通常状态下法律规定相抵触的措施。

1.依法救灾观念薄弱。一些领导对应急突发事件的法律体系和相关法律规范了解甚少，面对突发事件时，习惯于传统的管理观念和救灾模式，不依法救灾。

2.非常时期未依法处理非常事务。如有的干部面对突发事件，工作作风粗暴、方法简单，执法主体、执法程序、执法依据常常缺乏合法性。

3.未依法落实突发事件的预防工作。未依法对本行政区域内的危险源、危险区域的调查、登记，风险评估、定期检查、监控等落实，对公共场所等人员密集场所的隐患排查制度和应急预案未进行完善等。

4.重防人祸，轻防天灾。因行政管理上付出的精力少，财力上投入不足，在自然灾害和事故面前应对力差，造成严重损失。

（四）因偏离维护社会稳定本意而突破法治

1.一些地方政府和领导干部片面理解“稳定压倒一切”，将稳定问题简单化，认为只要稳定其他都无所谓了。

2.一些地方在维稳工作中偏离法治轨道，习惯用行政方式代替司法方式、以个人权威取代法治权威。

3.有的地方政府或部门借维稳之名不作为或乱作为，甚至以“维稳大局为重”为由，向公众隐瞒重大公共事件真相。

4.有的地方政府常将民众正当的利益表达与社会稳定对立起来，将维权与维稳对立起来，甚至将人民内部矛盾上升为刑事化、意识形态化的政治问题等。

正是由于这些问题的存在，虽然各级政府投入维稳的人力、资金及精力越来越多，但社会矛盾和冲突并没因此明显减少，社会稳定形势仍不容乐观，维稳面临的压力也越来越大。

（五）因片面理解改革创新而违背法治

1.观念思路的错误。如有的地方认为过分强调依法行政会阻碍改革创新，甚至片面认为改革创新就是对法律的不断突破。

2.一些地方改革决策没有科学性。如有的只立足于GDP，“保税收”“保发展”等。由于忽视甚至牺牲群众利益，改革失去了科学性与公信力，引起群众的不满。

3.改革措施没有协调性。如一些地方或部门出台的违反上位法的改革性规范性文件，实际上就破坏了全局改革措施的协调性，必然出现地方争利、部门垄断、有令不行、有禁不止的现象。

4.改革试点突破法治。“先试点后立法”是社会主义市场经济建设初期改革创新的模式，那是改革特殊阶段迫不得已的方式。如今，在我国法律体系已经建立，宪法和法律规定均可以正常立、改、废的常态法治条件下，如果再允许以“改革”“发展”或其他名目任意违宪、违法，就没有任何合理性和正当性可言。而且，这种因试点而突破法治对法律权威的损害逐步显现，有的试点因缺乏规范性，变成了变相谋取“特权”的工具，有的因试点变成了形形色色的特权阶层，等等，这和依法治国方略是相违背的，“守法”应当成为改革的一条底线。

三、影响领导干部正确运用法治思维和法治方式的主要因素

（一）传统的人治思维影响严重

1.人治思维迷恋权力至尊。权力至尊的结果就是人治，就是将整个国家的命运、民族的命运交给个别人掌控。权力至尊的现实表现就是超越法律法规，做出指示、批示、许可、审批等，导致普通群众的一些权利不能得到切实的保障。

2.强调情理法相结合。我国封建社会两千多年，法律始终是儒家伦理规范的附属品，社会秩序主要靠伦理道德维系。如中国的领导思想重伦理道德，强调情理法相结合。这种尚属人治而非完全法治的领导模式容易造成专制，压抑个性和创新思维。这样一种思维习惯仍然深刻影响着我国的法治化进程。从某种角度说，如果没有普及公民权利知识，没有法律面前人人平等的思想基础，就不可能在全社会树立真正意义上的法治思维。

（二）法治环境不优良

1.实际工作中的一些突破法治的措施和公权力的滥用，影响了法治环境的形成，如社会普遍存在的违法现象及权利滥用现象。

2.社会中出现的一些非平和心态，如“仇富”“仇官”及一些其他形式的焦虑情绪，导致人们对一些扭曲的非法治方式解决问题，非但不抵制、唾弃、反对，有时候有些场合还受到一些人的认可。

（三）领导干部的考核、选拔、任用机制不健全

领导干部考核、选拔、任用是否科学、公正，这直接关系到干部的成长和党的事业发展。为此，我国公务员法，专门规定了公务员的考核、选拔、任用，并有配套法规的出台。但这些规定中，都没有将领导干部是否运用法治思维和法治方式解决问题作为其考核、晋升、任用的依据。相反，实践中，对领导干部的政绩考核更多的是看经济指标、社会稳定的维护等要素，从而造成不同地方、不同时期、不同程度存在重经济、重稳定、轻法治的现象，一些领导对改革、发展、稳定与法治的关系没摆正，没处理好。这些年“带病提拔”反映出来的腐败案件，从深层次上讲，说明干部选拔任用方面缺少法治思维和科学规范的运作方式。

（四）监督制约机制不够完善

1.权力配置不合理，导致权力运行监督存在软肋。如专门的监督机构缺乏应有的地位和独立性，人大在实际监督过程中没有独立地位，有时受到党政领导和党委机关和政府的掣肘。

2.权责不明确，给一些掌权者创造了条件和机会。权责不对等，权大于责，导致监督无法开展。

3.党内制度不健全，权力运行过程缺乏有效的程序制约和保障。如有的班子成员原则性差，看领导眼色行事，使一些错误意见也能通过合法程序；一些领导干部独断专行，不尊重班子成员的意见，越权包揽，目前尚无可操作性的规定及检查的标准，给少数人以权谋私提供了条件。

4.法制不健全，导致法律空白出现。自由裁量的范围、幅度弹性过大，受判断标准、感情取向、甚至权钱交易等外在因素影响，造成执法中的滥用职权和显失公正。

（五）责任落实不到位和违法成本低

有调查显示，干部认为存在这一因素的占52.3%，民众认为存在这一因素的占61.4%。法律的生命力在于责任的落实。[9]当前，领导干部责任落实不到位既有立法中责任设置不到位的问题，也有执法过程中责任落实不到位的问题；既有责任过轻的问题，也有滥施责任的问题。责任落实不到位，损害了法律的权威，使一些领导干部不惧怕法律，甚至为了所谓的政绩，打着改革、维稳等旗号干违法的事，而实践中这些领导也没有因此受到责罚，有的甚至因为经济指标等政绩突出，还提拔重用。这让一些人觉得法律面前仍然可以打折扣，认为“为公不为过”“维稳”“改革”等都是可以突破法治的，形成了一种背离法治的违法思维模式。

四、提升领导干部运用法治思维和法治方式能力的对策

（一）完善立法体制

1.有效解决部门主导立法，减少授权立法。这一现象比较严重，法律的制定如果由某一行政部门主导，立法部门化、部门利益法律化就不可避免。改变这一现象，就是要改变法律制定过程中的部门色彩，尽量避免抽象概括立法，提高法律的操作性，切实减少授权立法，从而减少配套法规不到位和法律、法规、规章之间矛盾冲突等问题。

2.提升立法层次，解决因立法层次低导致的“法出多门”“多头立法”等矛盾冲突。把应该由法律规定的事项，不要授权都由一些行政法规甚至规章规定。

3.依法科学立法，合理配置责、权、利。科学立法是立法质量的保证。要做到科学立法，就要处理好责、权、利的关系。解决有权无责、有权无利、有责无权等责、权、利严重失衡问题，改变我国立法中的“模糊处理现象”，尽可能规定明确具体的责任，将公民基本权利的配置和限制上升到法律的层次。

（二）增强领导干部的法治素养

1.培训机构上，强化党校等干部培训院校的法治教育功能。对于领导干部而言，党校教育是第一位的，其核心是政治、党性、素质和能力的培训。其中，能力培训就包括法治思维能力的培养。

2.在培训形式上，引入案例式、研究式、体验式等灵活多样的教学方式。以时政热点、焦点案例等材料为载体，强化教师与学员之间、学员与学员之间动态信息交流，引导学员形成新的认知结构，培养用法律思维去分析问题和解决问题的能力。

3.培训内容上，增加法学课程在干部教育中所占的比例。对法律知识、法律原则及法治精神的内容合理配置，适当增加执法、司法实务内容，还要增加未来法治建设重点、难点及我国法治状况的内容。

（三）优化法治环境

1.健全、完善法律及制度、机制、程序。我国社会主义法律体系初步形成，仍有不健全的地方，如还有很多法律如行政程序法、个人信息保护法等重点领域的法律需要及时出台。

2.做好政府的依法行政、社会管理创新、政务公开、行政监督和问责等项工作。

3.做好依法化解社会矛盾纠纷，维护社会和谐稳定工作，探索建立多元化的解决社会矛盾、争议、纠纷的机制。包括健全完善调解、信访、行政裁决、行政复议、行政诉讼等各项相关制度。

4.营造好依法办事的舆论环境。目前，关于谴责公权力滥用方面舆论宣传发挥了重要作用，对私权利滥用报道较少，有时还不能正确引导民众依法表达诉求、意见，有些甚至片面、歪曲报道，激化社会矛盾。应加大对记者、新闻工作者的法治教育力度，多宣传社会正能量，提高人民群众尤其是青年一代的法治观念。

（四）将法治思维和法治方式作为干部考核的重要指标

1.法律法规的执行情况，重点征求服务对象、普通群众的意见，特别是对依法行政、治安状况、居民安全感等关系民生的意见。

2.抽查法制机构履行职责情况，侧面了解领导干部对法律学习的重视程度。

3.对群众主动检举、反映的问题进行调查，了解领导干部有无违法行为。

4.检查领导干部在任期间的行政复议、诉讼案件的受理数量及裁决状况。

（五）建立法治思维和法治方式责任制度

1.不断规范和完善行政问责制度。尤其是行政领导违法行政、滥用职权的责任追究制度。

2.要完善权力制约与监督机制。当前，要按照党的十八大要求的坚持将决策权纳入法治化轨道，坚持用制度管权管事管人，坚持以权力监督权力的思路，以公开和监督推进权力规范运行，从而保障人民知情权、参与权、表达权、监督权等权利。

3.明确并严格落实专家的责任。随着社会分工越来越细，市场化程度越来越高，专家的作用越来越突出。要落实专家责任，让专家对自己说的话负责，这也是恢复社会诚信的重要一环。

[1]陈金钊.对法治思维和法治方式的诠释[J].国家检察官学院学报，2013，21（2）.

[2]蒋传光.法治思维与社会管理创新的路径[J].东方法学，2012，（5）.

[3]罗志坚，万高峰.领导干部运用法治思维和法治方式能力[J].理论学习，2012，（5）.

[4]姜明安.法治、法治思维与法律手段—辩证关系及运用规则[J].人民论坛，2012，（5）.

[5]郑齐猛.论法治思维[J].探索与争鸣，2013，（2）.

[6][德]卡尔·拉伦茨.法学方法论[M].陈爱娥，译.北京：商务印书馆，2003：7.

[7][德]黑格尔.小逻辑[M].贺麟，译.北京：商务印书馆，1997:66.

[8]姜明安.运用法治思维和法治方式治国理政[J].中国司法，2013，（1）.

[9]刘平.法治与法治思维[M].上海:上海人民出版社，2013.