我国融资性担保机构市场退出机制研究

赵爱玲，常 艳，王 瑛

(东北财经大学 金融学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

融资性担保机构(简称担保机构)作为中小企业融资与银行信贷的桥梁，对缓解中小企业特别是小微企业融资难、促进实体经济发展起着重要的作用。担保业是个高风险行业，一旦发生较大代偿，就有可能引发担保机构危机，担保机构退出方式不当有可能引发较大的金融动荡，对担保行业产生巨大冲击。近年来，担保机构业务异化现象严重，如虚假出资、挪用客户保证金、违规吸收存款和发放贷款等。如2014年7月四川汇通信用担保公司爆发的危机事件，其危机的根源在于以担保之名行资本运作之实，通过P2P、第三方理财等机构发售项目产品获得筹资，通过旗下注册的壳公司发起项目自行筹资。当经济下行，所投项目回款困难或投资失败，不能偿还高额利息，高管跑路后，公司破产不可避免。汇通事件引发了四川担保行业的连锁反应。目前，银行正在逐步清退民营担保公司，担保行业陷入困局。

我国目前缺乏担保机构市场退出机制，没有担保机构的风险预警体系和担保救助基金，当担保机构出现严重问题，或自动停止营业，或严重资不抵债时，监管部门可采用不予年检、吊销营业执照方式让其退出担保行业。

国内外关于金融机构市场退出机制研究主要集中在商业银行、投资银行，对担保机构市场退出的研究不多。目前只有陈秋明(2011)[1]研究了政策性担保机构市场退出机制，他建议政策性担保机构退出时应将担保合同转让给再担保公司，建立担保保险制度，债务承担方主要有政府、银行和再担保机构，建立担保退出责任追究制度。他的研究对象为政策性担保机构，而我国担保机构中商业性担保机构占比较大，商业性和政策性担保机构经营运作有很大差距；陈秋明的研究采用定性分析方法，退出机制可操作性不强；担保保险制度如何建立、如何运营，债务各方如何承担比例等都没有明确提出。

本文结合我国担保机构的现状，构建了担保机构市场退出机制，在风险预警研究的基础上，重点研究担保机构退出方式、退出的边界标准，以及担保机构破产前担保合同转移、破产后担保机构财产处置等问题。退出方式标准界定主要借鉴赵爱玲、李成祥、金煌、徐磊(2014)的风险预警级别评分标准模型，对陷入危机的担保机构进行判别以选择可能的退出方式。担保救助基金主要参考我国保险保障基金的做法。

研究担保机构市场退出机制，对担保行业来说，可以防患于未然，通过风险预警体系，及早对问题担保机构提出警报，或对其进行救助，减少担保机构破产对担保行业、银行和受保企业的影响；对问题担保机构来说，当救助失败后，可以解决退市过程中业务处理和债权债务问题，实现快速有效的市场退出；对监管部门来说，有利于改善目前担保机构退市由行政主导现状，利用市场和行政两种力量实现担保机构退出，节约社会资源；对于银行放贷机构来说，可以增强其放贷的安全性。

二、担保机构的退出方式及其边界标准

1.担保机构的退出方式

担保机构退出方式主要有接管、并购和破产清算三种。

接管是指监管部门取得问题担保机构的经营权，对其进行救助使之尽可能恢复正常经营能力，接管期间原有的担保合同不变、债权债务关系不变。

并购指兼并和收购。兼并是指经营状况良好的担保机构吸收问题担保机构，并以自己名义继续经营，被吸收的担保机构丧失法人资格。收购是一家担保机构以现金、证券以及其他形式购买其他担保公司的股票或者资产，以获得对问题担保机构全部资产或者某些资产的所有权，或对该担保机构的控制权，被收购方的法人资格并未丧失，只是经营所有权转移。并购后的担保公司继承了原有担保机构所有的债权债务和未到期的担保合同，由于不涉及担保合同转移或终止，对社会影响小，因此应鼓励问题担保机构通过并购方式实现退市。

破产清算是指当担保机构不能清偿到期债务，资不抵债或者明显缺乏清偿能力时，由担保机构或者担保机构债权人向人民法院申请对担保机构进行清算偿还债务[2]。

2.担保机构退出的边界标准

针对担保机构三种退出方式，首先需要通过指标判断问题担保机构处于的风险级别，然后根据其指标值和风险级别确定其退出方式。

在担保机构风险级别研究方面，赵爱玲等(2014)从宏观经济体系和担保机构体系两方面共选取了35个子指标构建担保机构风险预警指标体系，采用层次分析法确定定性指标权重，熵值法确定定量指标权重，并规定宏观经济体系指标权重为0.25，担保机构体系指标权重为0.75。通过模糊综合评判法模型确定担保机构各个子指标评判值，并根据其权重加权得出担保机构宏观经济体系评判值和担保机构体系评判值，从而得出担保机构综合评判值，即担保机构综合评判值=宏观经济体系评判值×0.25+担保机构体系评判值×0.75。最后根据风险预警指标临界值和安全区间判断担保机构所处风险级别。担保机构的风险预警级别评分标准见表1。

表1 担保机构风险预警级别评分标准[2]

本文根据其研究的指标值及风险级别确定其问题担保机构应该采取的退出方式。

当担保机构风险综合评判值处于0分～25分时，说明担保机构运行情况很差，损失严重，担保机构继续经营有可能引发自身和担保行业危机，此时监管部门应通过行政手段(如不通过年检、吊销营业执照)强制担保机构退出市场。

当担保机构的风险综合评判值位于25分～50分时，说明担保机构经营出现明显问题，并已经造成了较大损失，此时应针对不同情况采取不同措施。(1)若宏观经济体系评判值大于50分而担保机构体系评判值低于50分，说明造成担保机构综合评判值低的原因主要是担保机构自身经营不善，此时需要对担保机构提出警告，并强制其进行停业整顿。停业整顿是指当担保机构经营活动存在严重问题时，监管部门对其采取强制处罚，暂停其经营并进行整改,原有的担保合同、债权债务关系维持不变。整顿期间担保机构需要向监管部门提交整顿方案及具体整改进度，监管部门对其进行跟踪监测，整顿期过后对其进行风险监测，若其综合风险评判值在50分以上，则担保机构继续经营，否则担保机构通过并购、破产方式退出市场。(2)若担保机构体系评判值处于50分以上而宏观经济体系评判值低于50分，说明造成担保机构综合评判值低的原因主要是宏观经济环境恶化，此时应对担保机构进行资金救助(担保救助基金成立前由监管部门为其提供资金，担保救助基金成立后由担保救助基金为其提供资金)。救助期间救助资金提供方有权对资金的使用情况进行监督。若救助后担保机构综合评判值处于50分以上，则担保机构正常经营，否则将对其进行接管或令其退出担保行业。(3)若担保机构体系评判值和宏观经济体系评判值均低于50分，说明宏观经济环境恶化和担保机构经营不善，这是导致担保机构风险加大的原因，此时应对担保机构停业整顿，必要时给予担保救助资金支持。

当担保机构风险综合评判值处于50分以上时，担保机构经营状况良好，风险可控，监管部门不对其进行干涉，担保机构正常经营。

三、构建担保救助基金

目前我国还没有建立担保救助基金，需要资金救助的担保机构在不能得到及时有效的救助，错过了最佳救助时机时，将导致担保机构经营风险加大，甚至频临破产。而担保机构破产清算过程中在保合同不能得到有效保护，损害了受保企业和银行的利益。因此，构建我国担保救助基金已经迫在眉睫。

1.担保救助基金的筹集

从公平性与效率性角度出发，我国担保救助基金资金来源可以采用政府出资与担保机构缴纳相结合的模式和“事前与事后并举”[3]的征收方式。救助资金筹集规模应当以担保机构损失额为下限，以担保机构代偿额为上限，当救助资金规模低于下限时进行筹集，资金规模高于上限时暂停征收。当救助基金总规模确定后，只需确定政府出资比例，就可以确定政府出资额。由于担保机构缴纳额与其风险相关，所以我们通过以下几个公式分步求出担保机构应缴纳额。根据救助基金规模=政府出资+担保机构总缴纳额，求出担保机构应缴纳的资金总额；根据担保机构总缴纳额=担保费收入总额×平均风险费率，得到担保机构总体的平均风险费率；各个担保机构的风险费率根据其风险等级在平均风险费率的基础上上下浮动。例如，A类担保机构风险费率为平均风险费率的90%，B类担保机构风险费率为平均风险费率的100%，C类担保机构风险费率为平均风险费率的110%，D类担保机构风险费率为平均风险费率的120%。各个担保机构应缴纳额等于担保费收入乘以其风险费率。以A类担保机构为例，缴纳金额=担保费收入×0.9×平均风险费率。

2.担保救助基金的使用

担保救助基金的使用主要用于两方面：(1)向担保机构提供资金救助；(2)在保合同转移时使用救助基金。其中，在保合同转移中使用救助基金见第四部分内容。

救助基金向问题担保机构提供资金救助必须满足以下条件之一：一是担保机构出现流动性不足；二是担保机构退出将引起系统性危机。在进行救助时应该分析问题担保机构是由于宏观经济环境恶化而陷入流动性危机还是由于自身的经营管理不善而陷入危机。对于自身经营管理不当而引起的流动性问题应充分发挥市场化的“优胜劣汰”机制，而对于由于宏观经济环境恶化导致流动性不足的担保机构应展开救助，防止危机的进一步蔓延。对于问题担保机构退出市场有可能引发担保行业危机或者金融危机的担保机构，无论是由于何种原因引起的流动性不足都要对其实施救助。

当担保机构出现流动性不足的情况时首先需要向担保救助基金提出救助申请，担保救助基金和监管部门组成调查小组对申请资金救助的担保机构的财务状况进行详细了解，对担保机构进行风险级别评判并最终决定是否救助以及救助方式。对于符合救助条件的担保机构，担保救助基金与其签订贷款合同，贷款利率以市场利率为基准并根据实际情况酌情调整。救助基金应当在贷款合同签订之后十日之内予以拨付[4]，救助基金对担保机构救助资金使用情况进行监督。救助后的担保机构若能正常经营，则能按期偿还贷款；若担保机构通过救助仍不能实现正常经营，担保机构将走向破产，救助基金作为债权人参与破产担保机构的破产清算。

四、担保机构破产清算

担保机构整顿期间经营状况恶化、不符合救助条件或是救助失败又无并购方，则担保机构走向破产清算。为了保证银行、受保企业的利益，如何处理在保合同成为问题的关键。

担保机构的监管机构应积极寻找救援担保机构接管破产担保机构的在保合同或由救援担保机构签发新担保合同，以维持原来担保合同的效力，同时监管部门给予救援担保机构资金支持，确保担保合同顺利转移。转移的担保合同或新签发的担保合同不能损害受保企业和银行利益，同时预期能够有效推动救援担保公司的业务。

在担保合同转移过程中，破产担保机构应将反担保物、保证金一并转交给救援担保机构，直到担保责任解除。在担保合同转移过程中，监管部门给予救援担保机构的资金支持额度应与救援担保公司正常经营情况下接收相同额度、相当代偿风险的担保所收取的担保费相当，同时由监管部门支付担保合同转移过程中的相关手续费。

若无救援担保机构接管破产担保机构的担保合同，担保公司进行破产清算，担保合同自动解除，反担保物、担保保证金转移给银行，银行与受保企业重新签订贷款协议。

担保救助基金建立后，监管部门上述职能将由救助基金履行，监管部门主要发挥监督和引导作用。

在担保合同顺利转移后，清算组对担保机构进行清算，解决担保机构的债权债务问题。清算组由监管机构指定的人员和中介组织的专业人员组成(担保救助基金成立后，清算组成员中包括救助基金代表)，从而公正、真实评估资产，最大限度地保护债权人利益。

如果破产的担保机构对受保企业有过代偿，此时清算组要代表担保机构对受保企业追偿；当破产担保机构有对外投资时，清算组要替其收回投资；最后对担保机构剩余财产进行拍卖收回部分资金。以上所得款项用于偿还破产担保机构债务，其偿还顺序为：(1)担保公司职工工资和医疗、伤残补助、抚恤费用，所欠、应当划入职工个人账户的基本养老保险、基本医疗保险费用，以及法律、行政法规规定应当支付给职工的补偿金。(2)清算费用。(3)所欠税款。(4)债权人。(5)次顺位债权人请求权。(6)股东分配财产。如果所得款项不足以清偿同一顺序的清偿要求的，按照比例分配。

参考文献：

[1]陈秋明.市场退出机制：政策性担保公司健康发展的基石[J].深圳职业技术学院学报,2011,10(2):8-13.

[2]赵爱玲,李成祥,金 煌,徐 磊.我国融资性担保机构风险预警体系研究[J].宏观经济研究,2014,(2):35-44.

[3]江先学.中国保险保障基金制度研究[D].西南财经大学,2009.

[4]刘 彦.保险保障基金参与保险公司风险处置法律问题研究[D].北方工业大学,2011.