事业单位分类转型过程中内部控制存在的问题和对策

○钱江

（湖北省电力公司 湖北 武汉 430000）

事业单位分类转型过程中内部控制存在的问题和对策

○钱江

（湖北省电力公司 湖北 武汉 430000）

本文以事业单位转型的内部控制研究的背景分析入手，探讨了事业单位分类转型过程中存在的问题主要体现在：事业单位进行内部控制的意识薄弱、内部控制能力有限、内部控制制度建设不完备、缺乏有效的激励沟通体系及缺乏有效的监督评价体系。并按转型后不同组织形式提出了加强内部控制的对策建议。

事业单位 转型 内部控制

一、研究的背景

事业单位是一类具有中国特色的组织机构。1955年7月，中华人民共和国第一届全国人民代表大会第二次会议通过了“关于1954年国家决算和1955年国家预算的报告”，在这个报告第一次正式使用了“事业单位”一词，指出事业单位特指那些活动经费由国家财政列为事业项目开支的机关和部门。事业单位和行政单位、企业单位一起，成为反映我国社会组织机构的基本概念之一，在推动社会事业发展和扩大公益服务供给方面起着十分重要的作用。但事业单位身份的多重性和内部控制的松散导致事业单位的发展进入了瓶颈。内部控制理论从20世纪初至今，国内外相关研究认为大致可分为内部牵制、内部控制制度、内部控制结构、内部控制整体框架四个阶段，现在已逐步趋于完善，内部控制理论对企业自身管理能力的提升起到了极大的促进作用，企业的内部控制逐步走向正轨。2011年11月财政部拟定了《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿）并征求意见，这是我国在行政事业单位内部控制发展进程中迈出的重要一步，但是随着事业单位改革的推进，事业单位行政编制的取消，行政事业单位一词也将逐步成为历史，具有政府职能的事业单位在分清职能的基础上将逐步纳入政府行政管理体系之内。

在我国，长期以来的政事不分、企事不分，也导致政府机关、事业单位与企业组织之间的职能界限混淆不清，这就为事业单位利用事业单位性质上非政非企又亦政亦企的模糊空间，最大限度地运用、享受着政府部门与企业两者拥有的权力和利益，又最大限度地游离于政府部门所受的行政约束和企业所承受的市场压力之外提供了机会。2008年3月15日，十一届全国人大一次会议第五次全体会议表决通过了《国务院机构改革方案》，明确提出现有的事业单位将向3种类型划靠：行政机构、企业、公共服务机构。由此可见事业单位正处在改革转型期。

二、事业单位内部控制中存在的主要问题

1、事业单位进行内部控制的意识薄弱

良好的内部控制意识是确保内部控制制度得以健全和实施的重要保证。由于我国内部控制理论起步晚，且多数学者更加注重的是企业，从而导致不少事业单位对内部控制知之甚少，对建立健全事业单位内部控制的现实意义和重要性认识不足，简单地认为只要有了部门预算就无需再进行内部控制设计和内部控制体系的建设。同时，由于长期以来事业单位不需要自负盈亏，经济意识淡薄，部分事业单位因自身经济业务简单，而不重视业务流程，如有些事业单位会计人员是一岗多职。并且，部分事业单位领导内部控制意识薄弱，没有认识到管理者和相关业务部门在内部控制过程中的重要性，而某些领导甚至带头不遵守制度，凌驾于内部控制制度之上，这些都导致了事业单位内部控制流于形式。

2、事业单位内部控制能力有限

事业单位的人事管理制度随着社会经济的发展在不断完善，但由于过去事业单位的人事管理制度漏洞较多，在人员管理方面有所欠缺，事业单位的从业人员素质技能还是参差不齐，与此同时，部分事业单位经济业务一直以来都相对简单，因此一些事业单位的财会人员缺乏专业教育或培训，专业能力不强，综合素质较低，对相关内部控制制度执行能力有限。在进行内部控制的过程中，较为容易出现偏差。事业单位长期以来内部竞争学习氛围不浓，财会人员不能做到不断提升自我专业素养，导致事业单位内部控制制度难以得到良好的执行。此外，不少事业单位的领导都只将财会部门看作单位的“钱袋子”，会计人员也只是扮演“付款者”的角色，不能参与单位的业务活动管理和重要决策，对单位重要决策的结果和过程都不了解，也不利于事业单位内部控制的整体展开。

3、事业单位内部控制制度建设不完备

2006年《企业会计准则》颁布标志着我国的会计准则不断与国际标准趋同。而2009年7月1日起，《企业内部控制基本规范》在上市公司范围内开始实施，但是《内部会计控制规范》虽然在基本理念、原则、方法也适用于行政事业单位，但设计思路主要针对企业，对事业单位的针对性与适应性相对较弱。事业单位长期以来的财务管理主要是依据1996年的《事业单位财务规则》、1997年的《事业单位会计准则》等制度，《事业单位会计准则》虽然是针对事业单位制定的，但其适用范围仅限于国有事业单位，在固定资产核算和收入划分上都存在一些缺陷，并且对内部控制重视不够，因此我国可以说是缺乏一套对事业单位行之有效的内部控制指导规范和制度。实际上大部分事业单位更多的是凭经验加以简单控制，缺乏统一规范的标准。

近年来，我国的管理部门相继展开了《事业单位财务规则》的修订工作，并且修订后的《事业单位财务规则》已经通过审议，将从2012年4月1日起施行，与此同时，2011年财政部拟定了《行政事业单位内部控制规范》(征求意见稿）并征求意见，这在一定程度上也弥补了这样一个制度空白，但是伴随着事业单位改革的进行，这一规范应该还需要一定的时间来改进和完善以配套事业单位的改革成果。

4、事业单位缺乏有效的激励沟通体系

由于事业单位的资金来源主要是国家财政拨款，各单位通常并不自负盈亏，这也就在一定程度上导致单位内部缺乏危机意识和竞争文化，事业单位的人员管理主要参照公务员制度，虽然事业单位人事制度改革已经逐步推行，但其人员的进出机制相较于企业还有一定欠缺，并且单位内部缺乏相应的激励机制对其员工进行有效的管理，尤其是有效的激励，论资排辈、熬年限等现象尤为突出，这也就极大的打击了事业单位员工工作的积极性和进取心。

与此同时，事业单位内部的行政级别制度也导致了事业单位内部的沟通交流和信息反馈渠道不够畅通。事业单位是计划经济时代的产物，部门分工等方面未能做到及时改革，与时俱进，也就使得部分部门的职能存在重合，在此基础上，又由于激励机制的不完善而衍生的不求有功但求无过的思想的共同作用，就导致了各部门互相推诿问题和责任的现象频繁出现，从而使得不少小问题得不到及时的解决，逐步成为沉疴，使得事业单位内部包袱日益加重，严重影响到了事业单位的长远发展。

5、事业单位缺乏有效的监督评价体系

内部审计是监督的一个重要手段，目前我国不少事业单位都成立了自己的内部审计部门。在设立内审机构的事业单位中，从机构设置上看，内部审计机构大多与会计部门平行，权威性和独立性不够；从审计人员上看，内部审计人员一般由财务人员兼任，没有明确的岗位责任制，内部审计流于形式，缺乏实效；从监督内容上看，缺乏深入性和全面性，监督内容仅停留在一般经济事项的监督上，对单位内各组织机构执行指定职能的效率评价涉及较少，无法有效地监督资金的使用和管理等，事业单位内部控制制度没有与评价考核挂钩，从而导致内部控制缺乏相应的约束力；从监督效果来看，监督和评价的结果未能被给予足够的重视，没有能转化为促进单位发展的动力。这都在一定程度上影响了事业单位内部审计效用的发挥，也就是未能使监督这一内部控制要素发挥其作用，影响内部控制的展开。而事业单位由于中国特有体制而导致的事业单位性质不明、管理级次较长等问题，也使得国家尚难以对事业财政资金的使用情况等各方面进行监督，也就是对事业单位的外部监督体系也存在盲区，这样的内外部监督的同步缺位就为少数人的不法行为提供了便利，这由郭美美事件引发的红十字危机就可见一斑。

三、事业单位转型期加强内部控制的对策

2012年4月16日，新华社受权公布了2011年3月23日出台的“关于分类促进事业单位改革的指导意见”，这一意见第三部分科学划分事业单位类别中，明确提出“在清理规范基础上，按照社会功能将现有事业单位划分为承担行政职能、从事生产经营活动和从事公益服务三个类别。”这一意见的公布也标志着中国特色的事业单位改革大幕正式拉开。同时由该意见内容可知，未来的5年将是事业单位改革的关键时期，在这样的背景下转型期的事业单位尽快建立起适合其未来改革发展的内部控制体系，对其的平稳过渡以及未来的良好发展都有着极为重大的意义。

1、转为政府行政机构的事业单位

转为政府行政机构的事业单位在内部控制方面最主要的是做好内部环境的建设和监督评价。其中内部环境的建设主要是人力资源政策。由于行政单位人事管理的特殊性，企业的人力资源举措对事业单位并不适用。这一部分事业单位其内部应形成一种争先创优的氛围，才有利于行政单位更好地实现其社会管理和服务职能。同时，人力资源的合理配置、人员的在职培养计划的全面持续以及人员评估体系的科学合理是转为行政机构的事业单位内部环境建设的重点。行政机构的运行资金主要来源于国家财政拨款，因此进行严格的监督是十分重要的，只有在严格的监督下，才能更好地保证国家财产不受侵蚀，维护国家利益，同时保证各行政部门有效运行，实现其既定目标。

2、转为企业的事业单位

自2009年7月1日起施行《企业内部控制基本规范》以来，其对企业内部控制的指导作用已见成效。因此转为企业的事业单位应该学习掌握该基本规范的内容和实质，并严格按照规范，结合单位自身特点，尽快在单位内部建立内部控制体系，以完善自身会计核算和整体管理体系，以提早通过良好的内部控制，发现自身问题，改正问题，完善自身，从而使自身能尽快适应激烈的社会竞争。转为企业的事业单位除了制度和体系的建设，应更关注单位人员思想观念的转变和专业技能的提升，而这些转变和提升是需要时间的，因此将转为企业的事业单位应及早着手准备，组织相关人员进行培训和学习，加快相关工作人员思想观念的转变和专业技能的提升。同时建立其优胜劣汰的聘用机制和奖惩分明的评估体制对于逐步消除以往人事制度遗留下来的沉疾，增强事业单位活力，积极应对市场竞争也是大有裨益的。目前已有部分事业单位成功转型为企业，并在激烈的社会竞争中取得了不俗成绩，这些事业单位的成功经验以及部分事业单位失败的教训都极具参考和学习的意义。

3、回归公益服务组织的事业单位

由“郭美美事件”所引发的红十字信任危机，可以看出公益性质的事业单位在内部控制方面的薄弱程度可见一斑。相对于转为行政机构和企业，回归公益服务组织的事业单位在内部控制方面的探索更加有限。因此，回归公益服务组织的事业单位在内部控制方面的探索更应加快步伐。

目前，许多公益服务组织都因其商业化发展趋势而饱受诟病，甚至影响到社会公平，比如医疗卫生系统等。在《关于分类促进事业单位改革的指导意见》中，将承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类，而公益一类事业单位的日常业务需要由国家财政予以经费保障，由此可知承担基本公益服务的事业单位，也就是意见中所说的公益一类事业单位在今后将由国家财政保障其正常运行，不再涉及盈亏，既然由国家财政保障从事社会基本公益服务，同时又不涉及国家机密等的保密，那么健全完善的评价控制系统和公开透明的监督机制就显得尤为重要了。

健全完善的评价系统，将有力地督促和保障各事业单位目标的实现，从而实现社会整体的公益服务目标，同时评价系统的评价结果也将成为各事业单位发展的指明灯。因此各公益一类事业单位要以职能进行划分，如基础教育系统、公共医疗系统等等，建立起各系统的完整的评价控制体系，各公益单位在此基础上结合自身特点，建立其各单位的评价控制体系，助力自身更好的发展。公开透明的监督机制与评价控制系统其实是相辅相成的，在建立健全完善的评价控制系统的基础上，要进行严格的内部监督制度，防范各类风险，保障国家财产不被侵蚀，同时，待时机成熟还应建立起定时出具内部控制报告的制度，向外界公布，并接受社会各界监督，实现内部监督与外部监督的有机结合。

[1]赵立波：关于事业单位分类改革若干重大问题的思考[J].新视野，2010（6）.

[2]马艳霞：行政事业单位内部控制现状及对策探讨[J].现代商贸工业，2011（23）.

[3]桂真玉：行政事业单位内部控制制度的现状及改进措施[J].现代审计与会计，2011（1）.

[4]兰新锐：对行政事业单位内部控制制度建设的思考[J].现代商业，2011（5）.

[5]刘永泽、唐大鹏：关于行政事业单位内部控制的几个问题[J].会计研究，2013（1）.