城乡一体化背景下促进苏州农村集体经济发展的财政政策

成涛林

（苏州大学，江苏 215021）

苏州是江苏全省唯一的城乡发展一体化综合配套改革试点地区。全面推进城乡一体化改革发展，是推动苏州经济社会实现新跨越的重大战略选择。村级集体经济，是集体经济的一种，是生产资料归村民（或社区居民）共同所有的一种公有制经济。村级集体经济是村级组织的重要物质基础，是村级组织有效发挥职能作用的前提和保障，它关系到城乡一体化推进的成效，关系到农村生产、农民生活，关系到农村和谐社会建设。研究苏州城乡一体化背景下的村级集体经济发展之路，总结村级集体经济发展经验，提出新形势下村级集体经济发展新思路，对加快推进苏州城乡一体化进程、率先基本实现现代化、为全国统筹城乡发展提供科学的样板具有重要的现实意义，对促进“三农”研究也具有重要的理论意义。

一、苏州村级集体经济发展的历程及主要特点

（一）主要发展历程

20世纪70年代后期，苏州就把发展村级集体经济作为深化农村改革、创新体制机制的重要组成部分。村级集体经济迅速发展，实力不断增强，成为苏州农村的一大特色，因此而得以闻名全国。回顾苏州村级集体经济发展的历程，主要经历了三个阶段：

第一阶段，乡镇企业异军突起到形成苏南模式，苏州村级集体经济完成了由单一的农业生产逐步向以农为辅的多种经营转变。1983年农村家庭联产承包责任制的全面推行，促成了苏州村级集体经济在经营形式上的重大变化。农户家庭生产与村级集体统一服务相结合的双层经营替代了单一的集体统一经营，成为农村经营的基本形式，并且有效解放了农村生产力，包括队办企业在内的乡镇企业因此异军突起、迅猛发展，迎来了农村一、二、三产业并驾齐驱、农村经济全面发展的繁荣时期，乡镇企业总产值占据全市农村经济总量半壁江山。此次改革，苏州村级集体经济实现了由传统农业经济向工业经济的历史性跨越，成为苏南模式的重要组成部分。

第二阶段，村办企业普遍转制，村级集体经济实现了由资产经营向资本经营转变。此次改革始于1996年，到1999年基本完成，主要以乡镇企业大范围产权制度改革为特征。这期间，全市有1.3万多乡镇集体企业实行了各种形式的产权制度改革，主要有公司制企业、股份合作制企业、私人经营企业，还有少量企业被兼并或宣布破产。在这次改革中，绝大多数地方采用“动产出售，不动产租赁，集团公司不撤，注册商标不卖，债权债务相抵后划转”的产权转移做法。因此，村集体投资建造的大部分厂房、绝大部分供电供水供气设施以及所有企业用地的所有权、使用权仍为村集体所有。正是由于保留了村级集体这块“自留地”，为以后村级集体经济稳步发展奠定了良好基础。

第三阶段，创新发展农村新型合作经济组织，村级集体经济实现了由所有者主体不明晰到明确的根本转变。这一改革从2001年下半年开始，目前已接近尾声，以全面推行农村“三大合作”（社区股份合作、土地股份合作、专业股份合作）为特征，创新发展农村新型合作经济组织。推行农村“三大合作”改革，其目的是要顺应城市化加快发展的新趋势，创新农村组织体系，加快建立与市场经济体制相适应的经济体制和组织机制，发展新型集体经济，恢复其“合作经济”的本质属性，增添新的发展活力。截至2012年底，全市累计组建各类股份合作经济组织3928家，其中联合集团达104家，持股农民比例达96%。村级集体经济收入连续8年、农民人均纯收入连续10年实现两位数以上增长。全市农村集体经济总量突破1200亿元，村均收入582万元，分别比上年增长14%和15.7%。

（二）主要特点

1.做强主导优势产业，吸纳村民就业，带动村民共同致富。通过做大做强主导优势产业，形成块状经济，促进农村劳动力充分就业。例如，常熟的梦兰村和梦兰集团、蒋巷村和常盛集团、张家港的永联村和永钢集团等，都是做强主导产业、村企联合发展的典型。张家港南丰镇的永联村是全国著名的“钢铁村”，多年来永联村和永钢集团一直实行村企合一的发展模式。伴随村企经济的不断强大，永联村村民享受到了越来越多的福利。村级公共设施建设，农民新村建设，老保、医保、低保的建立，文化、教育事业的发展都由村集体来承担。为了更好地服务农民，吸收剩余劳动力，永联村党委和永钢集团公司在永钢集团部分岗位上选用“大龄”村民，帮助大龄农民解决工作问题，切实提高农民收入。

2.充分发挥区位和资源优势，抓住机遇走特色发展道路。一些紧邻城镇的村，地理位置优越，区位优势明显，市域、镇域经济带动作用明显。尤其是城市近郊的镇村，优化城乡资源要素配置，抓住机遇发展村级集体经济。位于望亭镇最南面的项路村与苏州高新区相接，近年来抓住环市区企业撤向外围的机遇，在新312国道、230省道、苏锡绕城高速等城市交通动脉沿线建设工业小区，完善配套设施，统一招商，走出了一条因地制宜的发展道路。2012年，全村180多家企业实现销售13.5亿元，上交税收4590万元，为村级经济贡献595.5万元。作为苏州现代农业产业核心区域，项路村还把6000多亩土地流转出来规模经营，让当地农业的生产效率翻了好几倍。借力土地复垦、循环农业示范工程等涉农项目建设，使“田成方、树成行、渠成连、路相通” 农业景观成为现实。全村2013年农业、工业和三产服务业的续租合同发包收入将达到1523万元，比去年同期增长40%。

3.探索资本化经营、多元化发展的股份合作经济发展新模式。在探索村级集体经济发展新模式方面，苏州部分村大胆探索，先行先试，成立和发展了各种形式的股份合作社。近年来，各股份合作社积极探索新型管理模式，进一步盘活现有资产，实现集体经济的不断保值增值。进一步深化实施的股份合作社改革，有效完善了让本地村民持续增收与集体经济长效发展的运作平台。这些合作社在加速苏州城乡一体化、发展现代农业、确保农民可持续增收等方面发挥着日益重要的作用。例如相城区新巷村全村村民自愿入股成立了集果品生产、销售和花卉苗木于一体的农民专业合作组织，并把4500亩土地从村民手中流转出来，成立新巷农艺科技园，由农民专业合作社统一运营管理，明晰集体产权，创新运行机制，对生产要素进行重新组合。发展高效特色农业，引进优质品种，重点开发新巷林果基地，生产培育出的花卉、苗木已销往全国。2011年以来，苏州农村股份合作经济迈入集团化发展进程，为了让合作社走向市场，建立现代企业制度，转变集体经济发展方式，2011年吴中区湖桥村三个合作社共同出资6500万元，组建了湖桥集团，将村域内8000多亩土地全部流转进行规模经营，打造高科技农业园，下设五大子公司扩展经营范围，全面进入三产服务业领域，2012年村级集体总资产达到8亿元，村级经济收入突破8000万元，增幅“七年翻六番”。

4.整合优质资源，积极创新村级集体资产有效运营模式。近年来，各村整合资源扶持发展村级集体经济，从建设标准厂房等二产物业项目，到加快三产服务业项目发展，以多种项目建设为载体获得更高的投资效益，村级集体经济收入途径转变为以资产性收入和项目投资收入为主。例如，太仓一直鼓励各村整合资源，因地制宜建设标准厂房、仓储物流、三产服务用房、综合商业体等多元化的物业项目。并整合了一批优质资源，使各村（社区）抱团发展，使各村（社区）集体经济实力大幅度提升。目前，太仓已相继建立了7个镇区抱团发展的市场主体，累计注册资本4.95亿元。同时，各镇（区）将工业化、城镇化过程中产生的优质资源逐步向村集体倾斜，规划并启动了10个富民强村载体，促进集体经济发展方式的有效转变。

5.因地制宜发展特色旅游，走高附加值、生态化发展道路。一些邻湖、邻风景区的村，利用自身自然资源优势，大力发展特色旅游、生态农业及其配套设施，农民、集体双得益。吴中区的三山岛、旺山，吴江的同里，相城区的阳澄湖等都是苏州特色旅游带动村级经济发展的典型。拥有五分之三太湖水域的吴中区，把区域自然资源巧妙地转化成了独特的村级集体经济发展优势。吴中区多个村庄临近环太湖各个景区，拥有生态美景、绿色农产品以及深厚的文化底蕴，规划起一条特色休闲旅游产业链，不仅引来全国各地游客，而且鼓了农民的钱袋子。相城区的阳澄湖镇充分利用“阳澄湖”自然资源和历史优势，在阳澄湖畔建立了一个以规模化高效渔业为主导产业，以科技型精品农业为主要特色的国家现代农业示范园区，建成了高效生态渔业区、农耕体验区、休闲垂钓区和农业科技研发区等“四大功能区”，提高农业产业化水平，挖掘农业附加值，累计带动周边3000多户农户增收致富，农户除了享受14%保底分红外，还可以劳动力形式参与合作社经营，获得每月1500元的保底工资，因此，人均收入较传统生产养殖增加约30%以上。

二、苏州村级集体经济发展的积极作用

（一）提高了农民收入水平

发展村级集体经济，是推进城乡一体化和农民致富增收的重要途径之一。随着村级集体经济的加快发展，通过组建股份合作社，基本实现农民人人是股东，家家有股份，年年有分红的农民增收新机制，农村财产性收入覆盖范围也不断扩大。农民每年获得的股份分红收益、土地出让收入人均已超过200元，为促进农民增收发挥了重要作用，构建了农民持续增收的长效机制。2012年，苏州市农民人均纯收入达19396元，其中财产性收入1389元，比上年增长19.8%，占比7.1%。租金收入、转让承包土地经营权收入、股息红利和投资收益都是财产性收入的主要来源。例如，位于苏州西南角的吴中区湖桥村，由农村“三大股份合作社”共同出资组建全国首家农民集团“苏州湖桥集团”，全村村民以各种资产入股，实现了农民收入显著增加。据统计，2012年全村农民户均股红分配可达户均10000元。地处相城、常熟、无锡三地交界的相城区灵峰村，10年来积极探索村级集体经济发展新模式，通过土地流转成立股份合作社村民人均纯收入也逐年增加，2012年达到人均23000元。

（二）有效改善了农村公共基础设施

有了发展良好的村级集体经济保障，村集体能投入更多资金用于村庄公路、农村水利、道路硬化、桥梁及环境整治等农村公共基础设施建设。农村基础设施建设完善了，环境优美了，又能对农村集体经济发展起到推动作用，形成良性互动的发展局面。甪直镇澄墩村从2009年到2011年，通过引进玫瑰园、水果采摘园、观赏鱼养殖等5个现代农业项目，继而投入资金修桥铺路，建设休闲农庄，既发展了生态农业，增加了农民收入，又改善了农村公共基础设施，美化了村民生活环境，从两方面惠民利民。又如吴中区湖桥村，自2005年村级集体经济开始飞速发展的同时，七年来，村在优化环境和基础设施建设上累计投入超过2亿元，进行了村内道路改造、路灯亮化、村庄绿化、污水洁化等基础设施项目，为村民提供了生态宜居、环境优美、舒适便利的新农村生活环境。

（三）加快了社会保障、卫生医疗、文体活动等基本公共服务向广大农民的覆盖

村级集体经济是村民集体所有制经济，村级集体经济发展了，村级收入增加了，就能充分利用经济发展所积聚的财力，用于为村民改善民生，为村民兴办各种福利事业，增进群众的福利保障，提高村民的物质文化生活水平。如湖桥村2012年村民享受股金分红和社会保障补偿、医疗补贴、扶贫帮困、大病救助、尊老金、数字电视实施高清化等各种政策性、福利性补贴户均达到15000元。村里建起了医疗保障、文体活动中心，村民全方位享受到了均等化公共服务。又如灵峰村2012年村级可支配收入6083万元，随着村级财力的增强，灵峰村投入数千万元在全村核心位置建造了社区服务中心，篮球场、图书室、健身房、老年活动中心等设施一应俱全，为村民业余生活提供各种便利，全部免费为村民开放，让农民也享受到城市居民一样的福利待遇和公共服务。

（四）推动了农村和谐社会建设

村级集体经济发展也带来了显著的社会效益。农村社会成员福利有了保障，生活质量有了改善，文化素质得到了提高，人民群众对村党委村委会满意度也有极大的提高，维护了社会稳定与团结，促进了农村和谐社会建设。如吴中区湖桥村，建立了社会保障、公共安全、社区治理、社会组织、社区治理、组织建设等六大体系，全面提升社会事业发展水平，形成了“办事有规矩、说话有诚信、处事有底线”的良好风气，全村连续七年保持无重大安全事故、无重大刑事案件、无群体性上访、无计划外生育、无违章搭建等“六无”，村民对村“两委”班子的满意率高达98.6%。

三、苏州村级集体经济发展中存在的问题

近年来，村级集体经济发展取得了一定成效，但在推进过程中，在体制、机制、运行上仍然存在一些具体问题和困难。

（一）思想观念没有与时俱进

消极滞后的思想观念成为村级集体经济发展的软阻力，有的干部认为村级集体经济是计划经济的产物，在国有企业、乡镇集体企业纷纷改制的背景下，市委、市政府又提出了打造民营经济的目标，认为村级集体经济应该让位于个体私营和民营经济。还有的干部认为，市场经济下，谁有本事，谁致富，有无集体经济无关紧要，村级集体经济能保证村里的日常开支即可，不必追求发展壮大，村级集体经济搞不好还要担风险。也有些村虽然认识到新形势下发展村级集体经济的重要性，但与外界联系不足，缺乏信息资源，缺乏发展村级集体经济的开拓创新精神和抓经济发展的能力，从而在村级集体经济发展中迈不开“步子”，找不到“路子”。在村级集体经济合作组织组建过程中，对自身资源优势认识不足，盲目学习其他地区经验，造成有的村级集体经济发展空间有限。观念的滞后制约了村级集体经济的发展空间，这也是导致部分村集体经济发展滞后的重要原因。

（二）经营管理人才缺乏

村级组织受地理环境、财力状况等方面的限制，对人才引进的投入不足，在人才引进、用才观念上相对落后，人才资源配置市场化程度偏低。在管理体制上，现行的人才管理体制较难调动人才的积极性。在政策环境上，人才政策还不够完善配套，人才施展才能空间还不够宽松。另外村级工资待遇相对较低，缺乏吸引人才、引进人才、留住人才的物质基础。

（三）村级集体经济的主体收入来源单一

虽然苏州在发展村级集体收入上不断创新思路，村级集体经济不断寻找新的发展方向，形成了多样化的发展模式，但主体收入仍然是土地、房产等出租收入，导致对企业依赖性较强，一旦企业效益不好或从村内迁出对村集体经济影响较大，增加了村级集体经济的波动性风险。

（四）村级集体经济发展不平衡

受地理位置、资源禀赋等影响，部分处于城乡结合部、拥有各种自然资源的村，其集体经济发展就比较好。而一些地理位置偏僻、无明显特色资源的村落，由于种种原因，村级集体经济发展就明显慢半拍。村级集体年收入相差数百倍。区域位置好、管理水平较高的村，依靠城镇建设和工商业发展，通过承包经营、租赁经营、股份制合作等办法，多渠道获得稳定的收入来源，集体经济实力较强。而区位和资源优势较差、基础条件落后、管理水平低下的村，村组织服务功能差，公益事业难于兴办，村集体经济发展缓慢，难以保证村级组织正常运转。

（五）“三大合作社”的税收优惠政策难以实施到位

现行《农民专业合作社法》对农民专业合作社的界定是“在农村家庭承包经营基础上，同类农产品的生产经营者或者同类农业生产经营服务的提供者、利用者，自愿联合、民主管理的互助性经济组织”，其涵盖范围较窄，仅限于以农产品为中心的农民专业合作社。而目前的“三大合作社”中的农村社区和土地合作两大股份组织形式不属于上述定性范围，实际上从法律上来讲，它们的法人地位没有明确，在进行工商登记时，仍然登记为非公合伙制企业。因此，《农民专业合作社法》中明确的相应税收优惠也不能享受。此外，作为一种新型经济组织，税法尚没有对其明确的优惠政策。在目前实践中，地方政府主要采取地方留成部分税收返还的方式鼓励和扶持“三大合作社”的发展壮大，虽然形式上行之有效，做法上也合情合理，但是作为地方政府没有税收优惠权，这样的做法不利于维护税法权威和保障财政收入完整，其合法性存疑。

四、发展村级集体经济的财政政策建议

（一）完善扶持村级集体经济发展的长效机制

一是深化农村土地使用制度改革。推行村集体建设留用地政策，将一定比例的村集体土地作为农村集体非农建设用地，并且给予由农村集体经济组织负责的留用地开发经营相关土地税费的减免。不断探索创新农民宅基地置换增量土地政策，从土地要素上拓宽村级集体经济发展渠道。二是尽量减轻村级集体经济税负负担。实行村级集体经济合作组织经营活动中的增值税等先收后返扶持政策。对村级集体经济组织获得的各种财政性补助或奖励资金给予免征企业所得税，对村级集体经济组织获得的营业性收入，免征营业税。三是积极扶持村级合作农场发展。发展村集体经济主导的村级合作农场有利于提高农业组织化程度和规模化经营。应出台对村级合作农场，特别是在基本农田保护区建设村级合作农场的扶持政策。对村级合作农场的农业基础设施投入，特色农机具、加工设备等固定资产购置、土地流转费给予补贴。财政可安排奖补资金，按村级合作农场经营规模、对集体经济发展的贡献度、带动本地农户生活水平提升等效益指标分档奖励。积极落实村级合作农场享受国家规定的对农业生产、加工、流通、服务的税收优惠政策。

（二）突出强化税收政策对“三大合作组织”的扶持力度

一是建立税收优惠政策提醒告知制度，通过新闻媒体、电子网络、定期上门等形式及时向新型农村经济合作组织宣传涉农税收优惠政策。及时把各类涉农税收政策梳理归集、汇编成册，告知农村经济合作组织纳税人，帮助他们用好优惠政策。二是积极开展纳税辅导、纳税评估、查前告知等人性化服务举措，提高纳税人依法纳税的自觉性，避免因不知法而违法或享受不到优惠政策。三是加大对一般性农村经济合作组织生产经营活动的税收扶持，比如对农产品经纪人、从事农产品加工业纳税人等也给予相应的税收优惠。四是出台鼓励社会资金投向新农村建设的税收优惠政策，建议对单位和个人向农业和农村的捐赠给予税前全额扣除的优惠，增加农业和新农村建设的资金来源。

（三）充分发挥财政“一事一议”、生态补偿、良种补贴、金融支持等各种政策的作用，支持和推动村级集体经济发展

一是财政加大对涉及生态保护村的支持力度，鼓励村级集体经济以健康可持续的方式发展。农业发展需要考虑生态保护的可持续发展问题，村级集体经济发展起源于土地、河湖等自然生态环境，要规划好经济发展与环境保护的平衡问题。二是先行先试，允许有条件的村成立金融担保公司，制定规范合理的农村小贷公司审批程序，加大对村集体经济组织的小额贷款贴息力度，积极为村集体经济发展提供贷款担保。三是积极帮助申报村级各类生态农业、绿色农业、农村基建等优质项目，为村级集体经济发展向上争取省级奖励补贴资金和税费减免。四是做大“一事一议”专项资金盘子，拓展使用范围，通过以奖代补、贴息等多种方式加大对村级集体经济发展的鼓励和扶持。五是不断减免和取消村级集体经济发展的各种合理不合理费用负担。目前涉及村级集体经济发展的各种收费项目主要涉及广电、电力、规划、国土、建设等部门，应归并整合各种收费项目，并降低收费标准，减轻负担，使其轻装上阵。

（四）设立扶持村级集体经济发展的财政专项资金

目前，中央、省、市、县都仅有针对专业合作社的财政扶持专项资金，但是从基层反映看，普遍认为财政扶持专项资金规模较小，在扶持方式上基本上以示范项目为主，扶持条件门槛太高，对村级集体经济的扶持覆盖面还不够。各级财政应该尽快设立扶持村级集体经济发展的专项资金：一是向省财政争取加大对村级集体经济发展的扶持政策和资金，江苏省促进村级集体经济发展改革创新的政策可以在苏州先行先试，发挥苏州城乡一体化改革联系点的作用。二是苏州市、区两级财政设立扶持村级集体经济的专项资金，整合各类惠农支农项目资金，优先安排村级集体经济组织实施土地整理、资源开发、发展二三产业。对村级集体经济发展所需人才、信息、项目等方面给予支持。

（五）引导村级集体经济组织设立村级集体经济收益稳定调节基金

在村级集体经济组织深入市场化集团化的背景下，为避免市场风险所引起的村级集体经济收益和村民收入的过大波动，要引导支持村级集体经济组织规范相关制度保障，设立收益稳定调节基金。一是引导村级集体经济组织明晰收益分配，坚持“效益决定分配，盈利共享、风险共担”的原则，当年收益应当先弥补上年亏损，再提取一定比例（如不少于20%）公益金，设立防范村级集体经济组织市场风险的收益稳定调节基金，再根据不同的股权设置形式进行分配。二是实施激励促发展，推行地方一般预算收入奖励政策。对于村级集体经济组织创造的公共财政预算收入增量部分，要按照一定比例奖励返还给村，作为村级集体经济再发展基金，用于防范市场风险引发稳定村级集体组织经济收益和村民财产性收入过大波动。

（六）探索建立村级集体经济与农业保险有机结合互促发展的长效机制

在苏州城乡一体化建设过程中，随着现代工业化生产方式引入农业，农业风险承担主体由个体农民转为村级集体经济组织，而承担风险的种类也从自然灾害扩展到农业投资、经营和管理等市场风险。这些变化给农业保险提供了扩展服务空间，应建立村级集体经济与农业保险互促发展的有效机制。一是通过与村级集体经济组织合作进一步提高了农业保险的参保率和覆盖面。二是鼓励各市、区政府、保险机构和村委会合作根据农村专业合作组织经营发展和风险状况的需要，及时推出新险种。三是进一步加大市级高效农业保险奖补政策力度，将更多高投入、高产出、高风险的高效农业项目纳入政策性农业保险范围，满足村级集体组织发展现代高效农业需要。四是通过农业保险提高村级集体经济组织的资金融通能力。制定相关管理办法建立农业保险与农村信贷相结合的银保互动机制，探索农业保险巨灾风险准备金等农业保险基金支持农业贷款的银保合作模式，增强村级集体经济组织防范市场风险的能力和途径。