政府投资项目新型监管成本配置模式构建

杨红雄 李 帆 梅智伶

（1.天津理工大学，天津 300384；2.中国发展研究基金会，北京 100011）

一、当前政府投资项目监管成本配置存在的问题

政府投资项目监管成本配置是监管主体与被监管主体为实现政府投资项目的正确立项、投资、建设、公平交易、运营等目标而投入监管资源，形成监管成本的过程。随着公共支出的日益增长，中国各级政府投入大量财政资金进行项目建设。2005年、2009年政府工作报告中强调对公共投资项目要确保监管到位；2009年6月国家发改委、工信部等8部门发布了《关于贯彻落实扩大内需促进经济增长决策部署进一步加强工程建设招标投标监管工作的意见》；2010年5月1日起施行的《中华人民共和国审计法实施条例》明确规定对政府投资建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。

监管加强背景下，监督机构正面临巨大压力，它们必须以更少的监管投入做出更好的成绩。这个挑战要求政府机构必须了解当前监管成本配置的特点和当前监管成本配置模式的历史溯源，更有力地推行流程改进，将监管使命与监管目标联系起来，构建监管成本配置新模式，以便合理划拨监管资金，确保政府公共行为的有效性和公信性。从现实情况来看，我国政府投资项目监管成本配置还存在诸多突出的问题。

2.监管成本重叠配置，造成监管成本投入效率不高。目前，对政府投资的监管除投资主管部门和行业管理部门稽查机构的稽查外，还有财政、审计等部门的监管。一个投资项目往往要接受几个监管部门的重复监督检查，造成监管资源重复配置，同时增加了被监管方负担。

3.监管成本配置体系不完整，部分环节缺位。虽然分享政府投资项目监管成本的部门很多，但没有一个部门或机构的监管职能能控制整个政府投资项目的全部监管成本。

4.尚未形成权责明晰的监管成本管理机构。我国政府工程监管成本属于财政支付范畴，因此各地的政府投资项目监管成本多通过财政部门或财政部门与机关事务局联合进行支出，这种局面引致了政府投资项目监管成本管理的混乱。又由于缺乏监管成本的有效社会化，有关的监管成本配置体系也没有能够完善起来，造成政府投资项目监管成本配置的畸重畸轻，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担任何风险，促成了各监管主体监管行为的不规范现象严重，监管成本投入无效率。

二、新型监管成本配置模式的构建

基于监管机构与监管系统、监管技术与信息、激励机制和约束机制、监管人员的工作能力、监管成本和收益、社会监管力量这些影响监管成本配置模式构建的核心因素，政府投资项目监管成本配置模式分步建立如下：

第一步：确立全过程监管成本配置思路

全过程监管成本配置是一个双向过程，通过分析政府投资项目监管作业来决定不同阶段监管成本数额比重。一方面，政府投资项目的建设引起对监管作业的需求，监管作业引起对监管资源的需求，这是监管成本配置观的监管资源流动；另一方面，将监管资源的成本根据监管资源动因分配到监管作业，再将监管作业的成本根据监管作业动因追溯到政府投资项目，这是监管成本分配观的成本流动。

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第二步：建立政府投资项目层级监管成本配置体系

建立政府投资项目三级监管成本承担体系的目的在于建立起工程项目核心参与主体承担主要监管成本，国家各级部门承担次要监管成本，一部分政府投资项目监管成本转嫁到社会，让社会的媒体、公众、金融机构承担部分监管成本的理念。当前，社会呼唤建立全方位、内外结合的监管成本配置途径，这里的三级监管体系就是对这种监管成本配置途径的回应。

A.核心层级：项目级监管成本层级，包括承包方监管成本、业主方监管成本、监理方监管成本。项目建设直接参与方是核心监管成本载体。

承包方充当工程标准的自控角色。是监管成本承担最关键的主体，直接影响上级监管主体的监管成本投入，也是政府投资项目监管成本构成的基础部分。承包方派驻的专任工程人员、工长、质量员、安全员等都是监管成本的载体。当施工中出现质量、安全等事故，则承包方负责人或专任工程人员负法律责任。

图1 层级监管成本配置体系结构图

业主方监管成本主要配置于现场经济签证、和设计沟通，协调各方关系，辅助、监督监理工程管理工作上。

监理方监管成本主要配置于“四控两管一协调”工作上。四控：质量控制、进度控制、费用控制、安全控制；两管：信息管理和合同管理；一协调：现场管理的协调。

B.中间层级：对立项、招投标、资金拨付、工程投资、工程质量、工程进度、合同管理、安全管理、竣工验收和项目后评价的各个环节，进行适时监控所付出的成本。

监管成本中间层级承担主体分别为地方和国家各级行政主管部门，如财政部门、建设部门、审计部门等。监管成本支持其制定法律、规范、政策；规制行业行为；发现、揭露政府投资项目问题并敦促相关部门整改；惩处违反建筑规范行为的主体等。

C.外围层级：是以纪检监察部门、社会中介机构、保险公司、行业协会、媒体，公众，人大等为主体对项目的实施情况进行的监管所付出的成本。当前，后者对我国政府投资项目还没有发挥应有的监管作用，必须大力完善、合理转移或转嫁政府投资项目监管成本，这样有助于既定监管成本下监管效益的最大化。只有建立起内外分担相结合的监管成本配置模式，才能达到对政府投资项目监管成本的合理分担。

第三步：建立监管成本配置体系信息传递与反馈系统

反馈控制是监管全过程控制的重要环节，即系统偏离标准的变异信息输出通过反馈输入进行自我控制，并引发纠正措施。有效的监管系统必须有一定的预测工程质量、成本、进度等状态的能力，并以将来的项目状态作为控制参照系进行监管实施，由此而产生了监管的前馈过程。而全面监管和重点监管是对监管组织系统中的所有过程在进行全面监管的同时又对重点监管进行关注，包括对重点过程中主导因素的控制，这种方法对于大型政府投资项目监管来讲具有非常重要的实用价值。

第四步：确立功能性监管成本配置模式

功能性监管成本配置模式是一种将监管成本分配法制化，通过激励机制建立以政府监督部门为主，行业和承包方自担为辅，社会分担为补充的新型配置模式。它既强调政府投资项目监管成本的依法分配、依法支出、依法监督，从而克服了传统监管成本配置模式人为因素明显的缺陷，又设计了以终身负责、行业和承包方自担为辅，社会分担为补充的激励机制，实现了降低监管成本和提高监管各方监管成本效率积极性的目标。功能性监管成本配置模式见图2。

由于政府投资项目监管职责履行者没有从理论与实践上认识提高监管成本效率的重要性，因此功能性监管成本配置模式要求建立国家级、省级政府投资项目监管成本管理委员会（建议在中纪委或国家安全生产监督管理总局安全监督管理四司设立国家级、在地方安全局或监察局设立地方级功能监管成本管理职能），同时将现有政府投资项目监管部门中的纪检部门脱离出来归入新成立的政府投资项目监管成本管理委员会，扭转自己监督自己、运动员与裁判员集一身的不正常部门设置。政府投资项目管理委员会将工作重点放在两方面，一方面负责对所有政府投资项目参与主体进行监管，控制政府投资项目的系统性监管风险；另一方面负责对实现不同目标的监管成本支出进行专业化考核，以此对政府投资项目监管成本支出合理性实现双重保险。其负责国家、地方辖区范围内的政府投资项目全过程监管成本管理，其除履行监督各监管部门的常规监管行为、手续、接受监管失职渎职举报外，还可以在不预先通知监管主体情况下赴监管主体单位或施工现场进行突击检查。主要功能是对终身负责制下的监管部门和人员实行管理、记录和责任追究。查核中的查核人由具有工程专业背景的公职人员和相关专家学者组成，其中由专家库遴选的专家、学者和外聘专家人数不得少于1/2。若查核有监管失职、渎职或不合格之处，以及监管成本滥用之处，查核小组即现场举行分析会议，对问题性质进行评分，同时形成书面报告，上报主管部门并限期整改。之后，对整改环节与部位实施主管部门方验收。查核宜每季度进行一次，将季查核结果送至政府投资项目或公共工程管理委员会审查备案。

图2 功能性监管成本配置模式示意图

三、功能性监管成本配置模式优化监管成本分配的主要手段

功能性监管成本配置模式通过五个手段优化监管成本分配，具体如下：

手段一：强化监管预防成本。政府投资项目监管的主要任务是预防，不是检验。因此要求监管资源、监管成本的配置能保证、激励、制约监管作业正确地完成，而不是把监管资源、监管成本浪费在监管问题的查找和补救上来。

手段二：增加监管必要成本。政府投资项目的监管受到人员、设备等限制，无法真正全过程监管，现场监管又往往有遗漏之处。对于监管成本使用的不合格，后期追踪改善并没有严格的管理和备案制度；因此提倡配置政府投资项目全过程重点环节照相或录像存证制度成本，如施工中对于隐蔽工程以及质量检查点除见证检验之外，还可由质量纪录、照片或录像予以检查。强调工程监管执行主体在实施中应非常重视照相或录像存证，对于类似有监管缺失的还需对其改善前、中、后的照片或录像予以留存。该监管成本配置制度有效地保留了监管过程中不可逆的影像、记录等，对后期监管检查、监管改善和监管争议的处理都有非常大的作用。若有工程改善、修正的，附改善前、中、后照片或录像报送备查。

手段三：设置监管追踪成本。功能监管要求政府投资项目实行全过程终身负责制，当项目从立项开始到保修期结束前，出现监管环节问题时，监管追踪成本支持监管责任追究作业的实施，该成本比例宜根据近3年政府投资项目的公众满意度设置一个系数，从而能够随着整体政府投资项目监管环境上下浮动。由于监管支出的基本功能具有稳定性而政府投资项目的形式具有易变性，功能性监管成本配置观点要求从功能监管视角而不是传统的机构监管角度去看待政府投资项目监管成本变化。以此为出发点，通过完善政府投资项目参与主体职能与职责划分，来促使监管成本配置体系更有效率地配合监管基本功能，使全方位监管作业落实得到保障。

手段四：削减重叠的监管作业成本。当前，政府投资项目监管部门的监管成本配置很多是交叉重叠的。由于监管部门相互之间缺乏必要的监管信息沟通，彼此的监督成果不能共享，形成重复监督，加大监管成本。例如：承包方、业主针对政府投资项目建设的各个阶段，均进行项目监督管理，形成一系列各自的监督成果；监理方，根据委托，任用专业人员，对所监理的项目进行动态、全部实施过程的监管；此外，还有发改委、财政、审计等部门在不同阶段介入监管。

建立监管作业成本配置体系，单独一类监管作业由单独一类监管主体承担，一个监管作业对应一笔监管成本。监管作业功能很少随时间和地域范围变化而发生改变，相对于监管机构和监管组织形式而言，监管基本功能具有相对稳定性，因而监管作业成本包含类别也具有相对稳定性。一般而言，功能性监管具有保证项目立项合理，资金使用合理，工程项目质量合格、成本与进度符合要求，运营正常，建筑市场工程交易行为公平、公开、公正的六大基本功能。功能性监管成本配置模式通过合理分配下列作业成本：制定法律法规、抽查文件资料、现场核验、不定期督察、提供交易平台和场所、核定施工资格证和执业资格证等影响承包方的施工、交易行为，达到降低监管信息不对称程度、降低监管道德风险和监管的逆向选择风险。

手段五：提高现有监管成本效率。监管成本效率既可以用前面章节所阐述的方法来考察，还可以用不符合要求的代价来衡量。通过展示不符合项的资金价值，就能够增加对监管成本问题的认识。通过浪费的公共财政、浪费的监管时间、努力、监管材料来衡量监管成本效率，引导监管效率改进并衡量改进成果的货币价值数字。

通过衡量监管作业成本效率，有助于及时颁布标准监管作业时间、标准监管作业成本。从项目内监管成本配置体系看，我国政府投资项目监管成本配置不健全，相当一部分监管成本处于挪用、滥用状态，导致监管成本的浪费现象，工程项目监管创新的目的是消除职能履行障碍，促进监管深化，逐步完善监管机构功能，提高工程项目监管成本效率。从项目外监管成本配置体系看，应该让市场机制自主决定政府投资项目外部监管成本应该由谁来承担，政府当局不能人为限制媒体、公众等的监督，因为这样做会导致公共财政支出过度的同时降低监管成本投入效率，并很大程度削弱社会对监管成本的合理分担，剥夺社会监管对政府投资项目监管成本效率提升的促进作用。

四、结论

功能性政府投资项目监管成本配置模式兼顾了跨项目、跨机构、跨市场的监管方监管成本分配，较之传统的财政拨款和业主、招标代理、监理、承包方监管成本自行支付监管成本模式，具有更有效、合理分配监管成本的独特优势：

首先，功能性监管成本配置模式以政府投资项目监管成本所实现的基本功能为依据确定相应的监管机构、监管作业、监管规则，从而能有效避免监管成本配置真空和多重监管成本配置现象的出现。

其次，功能性监管成本配置模式能有效地防范监管成本不投入、误投入和滥投入风险的积聚。随着经济社会的发展，各领域的政府投资项目会日益增多，可能引发的监管成本投入风险不仅限于单个监管部门，会经过交叉传染影响整个建筑监管行业。这时，若依然实行传统监管成本配置模式，会使得各监管部门仅仅关注本部门的监管成本分配额度问题，而缺乏有效的监管成本配置协调机制，无法对政府投资项目监管成本投入风险问题给予整体上的度量。功能性监管成本配置模式强调跨产品、跨行业、跨市场的监管成本配置，要求管理层必须设立专门机构对政府投资项目监管成本实行整体监管，由此能从维护整个政府投资项目监管成本投入效果的角度来关注监管成本效率问题，这无疑会提高政府、承包方、业主、监理方、招标代理方监管资金的利用效率。

再次，功能性监管成本配置模式更有利于促进监管成本管理创新。由于功能性监管成本配置模式能够较好地配合政府投资项目各种监管权利和监管责任的归属问题，管理层就可将有限的监管人力和财力用在如何完善功能监管成本配置上，来实现对政府投资项目监管成本的有效投入，从而在保证政府投资项目整体合格的前提下提高政府监管成本效率。

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