印度高等教育支出绩效评价制度建设及启示

刘晓凤

（华中师范大学教育学院，武汉 430079）

印度独立后，几乎所有关于高等教育的专家委员会都建议注重提升高等教育支出绩效而控制高校数量上的盲目增长，印度国家计划委员会曾明确要求中央有关教育行政部门限制各邦新建高校的数量与招生规模，但印度高等教育几乎一直保持着较高增长速度，同时高等教育支出绩效面临普遍的下滑。绩效问题不仅使印度多数高等教育机构发展面临困扰，而且影响了印度整个经济社会的进步。鉴于此，印度制定了一系列因应策略，并加强了相关制度建设。其中一些举措对我国高等教育支出绩效评价工作也有着很好的启示。

一、奖惩分明的财政保障制度

印度中央人力资源开发与高等教育部负责高等教育的治理，具体管理大学拨款委员会、中央重点大学、尖端科学研究院及专业性的研究会。印度中央一级的大学拨款委员会（UGC）是一种半官方、半独立性的中介组织，它的运营具有极大的独立性。主要司职对中央高校大学及附属学院及研究院的拨款，对政府高等教育资金配置及其它高校相关问题对政府人力资源开发部给出意见和建议，并对拨款的运用予以监督，指导与协调高等教育发展。

1994年大学拨款委员会进一步推动建立了国家评价与鉴定委员会（The National Assessment and Accreditation Council，简称 NAAC），对高等教育支出绩效展开控制与管理，对高等教育机构与课程实施评定，帮助大学达成其目的，倡导自评，改革教学与科研并展开其它创新。国家评价与鉴定委员会持续扩张自身的影响力，强化自身的主体地位，探寻有关各方的助力。大学拨款委员会和国家评价与鉴定委员会就评价内容达成一致，同时对评价结果排序，并将其与教育行政拨款直接挂钩。

印度实行中央与地方合作的高等教育财政管理体制，政府主导、集中管理，大学拨款委员会（UGC）主管、多组织参与、三级财政配合。中央政府主办并管理中央大学和国家重点学院，邦政府也有权创办并管理邦大学，邦大学的数量及其在校生的数量均占全国高校总数和在校生总数的80%，印度高等教育经费的75%以上来自中央及邦政府。由于占主导的公办高校及低廉的学费，印度整个高等教育体系极其依赖政府的财政投入。大学拨款委员会运用经济与强制的方式督促、指导和协调国家评价与鉴定委员会对高校进行评价与鉴定，并将评价结果与大学拨款委员会的拨款挂钩，规定高校若不接受评价与鉴定就不能获取政府的财政拨款与补贴。为了利用评价结果，国家评价与鉴定委员会保证主要资助者即中央政府与邦政府，运用财政手段激励高校参与绩效评价，在决定具体计划的资助时以评价结果为依据，譬如，UGC决定把它部分发展性拨款和院校的认证地位相挂钩，对鉴定获取优秀的院校给予奖励，且高校可自由决定是把政府拨款重点用于奖励评价结果好的系科，或是用于帮助评价结果差的系科。印度还利用评价结果进行人事决策。印度的高校把评价结果作为实施人事决策的一个重要依据，评价结果与印度教职工有着密切的利益关联。这使得绩效评价变得相对敏感，受到校内各方人士的关注。在此背景下，印度把评价与奖惩的相关程度公布于众，并且在人事制度与绩效评价制度中明确规定，以一种坦然、公开的姿态面对高校教职工。

2004年6月24日，大学拨款委员会决定拨付给国家评价与鉴定委员会1.1亿卢比以助其发展新的场所。显而易见，大学拨款委员会使用拨款，极大地推动了绩效保障体系的发展水平。与此对应的是国家评价与鉴定委员会更为主动地向大学拨款委员会提供操作性极强的发展方法，帮助其监控与提升高等教育支出绩效，这主要表现于其把高校的鉴定结果与邦的鉴定分析报告等信息迅速向大学拨款委员会反馈。总之，二者的联系日益密切。

此外，国家评价与鉴定委员会不断争取和更多的专业委员会与行业协会协同配合，一道保证高等教育支出的绩效。2003年11月，国家评价与鉴定委员会举办有关社会服务教育绩效评价标准的论坛，同塔塔社会科学协会及一些社会服务教育学校共同探讨怎样推行社会服务教育的绩效保障活动。当前，国家评价与鉴定委员会正从事社会服务教育学校的评价与鉴定手册的编制工作。

二、评价机构的中立性设计

经由立法确认评价与评价机构的权威性和独立性是做好评价的根本保证，是高等教育支出绩效评价获得国际与国内社会承认的基本条件，从而也是高等教育与国际接轨、受信于人民的先决条件。尽管印度高等教育支出绩效评价机构在经费上尤其是人头费由政府补贴，部分成员更是由政府直接任命，但均明确规定为独立、自治机构，是受政府资助与支持而又独立于政府的依法设立的法人实体，是一种专门性的高等教育支出绩效评价组织。即绩效评价标准的制定、评价手段和评价结果的公布，均不由政府直接控制和干预。

印度政府对高等教育支出绩效评价的影响是间接的。评价工作由非政府工作人员主持，政府不参与评价活动，只负责制定总体的科研政策与在拨款数额上进行总量控制。表面上看政府在高等教育支出绩效评价问题上处于无为状态，不直接承担评价事宜，不介入标准的制定，即便有个别政府官员进入评价机构，其社会角色不仅不再为政府官员，还需与政府保持一定距离，完全以一名评价机构成员的身份说话办事。通过国家评价与鉴定委员会这个评价中介组织，印度政府实现了其对高等教育的间接控制与干预。印度政府在高等教育支出绩效评价上起作用的方式是宏观的、间接的、隐性的。譬如制定法律法规，授予高等教育支出绩效评价以行为合法性；提议创办或建立高等教育支出绩效评价机构，以此给予评价机构以权威身份，强化评价力度；承认评价结果，依照评价结果决定对高校的财政支持力度等。政府不参与评价活动，不制定评价政策，但这并未表示政府与绩效评价绝缘，政府充分尊重评价，支持评价，依靠评价，以其特定的方式，作用于评价活动中，达成其管理理念。这正是在新世纪需要我们学习借鉴的地方。

近期，印度国会准备批准一项新的高等教育鉴定法。依照此法规，全部高校与专业均需要经由正式注册的鉴定机构给予定期认证。对约26500所高校与大量的各类专业展开鉴定，需要许多能力强且可信任的鉴定机构。所以，依照此法规，会建立国家高等教育机构鉴定监管局，负责鉴定。鉴定机构为非营利经营实体，受到国家监管局的管理，运作资金来自高校交纳的鉴定费。认证机构的所有权、管理权与内部规章若要变动，须监管局批准许可才能变更，且认证程序和收费标准也由监管局制定。但认证标准和规范则由有关法定监管机构制定。已有的认证机构——国家评价与鉴定委员会和国家鉴定理事会（National Board of Accreditation），在向新监管局注册前仍保持正常运转。依照此法规，所有新设高校在招生前需经过强制鉴定，已有的未鉴定高校与专业需于三年内通过该鉴定，已通过鉴定的高校与专业仅需要在鉴定有效期满之时再鉴定。法规对依照规定展开鉴定有着严厉的处罚举措，最高是监禁2年或罚款1千万卢比（约人民币150000元），或两者并罚。但中央政府有权决定哪些高校可不参与强制性鉴定。此法规把高等教育支出绩效问题置于焦点，一方面要求自治的高校必须依法鉴定，另一方面对专业鉴定机构进行监管。新法规使得注册与鉴定程序及时、透明与可信。法规希望经由鉴定提供有关高等教育支出绩效的可靠信息，为学生校际流动提供资讯，印度政府也期盼经由此法规，使得绩效评价举措和国际标准同步。由于支持多家鉴定机构的共存，该法规也为高校带来多种鉴定选择余地。

三、绩效评价过程中的学生参与机制

高等教育部门只有经由创新绩效管理体制，畅通学生参与高等教育支出绩效评价的渠道，引导学生参与高等教育支出绩效评价活动的全过程，才能真正发挥学生在高等教育支出绩效评价中的积极性和主体性。在印度，学生参与高等教育支出绩效评价既是法定的权利使然，也是由印度学生自治传统所决定的。学生代表可以直接参与评价计划的制定，同时学生有权评价高校教学与学习、项目设计、学习环境，不仅以多种方式参与高等教育机构内部绩效评价机制，还可能作为高等教育支出绩效评价部署外部评价专门小组专家，直接参与高等教育外部绩效评价。学生在外部评价专门小组中发挥了独特的作用，甚至担当起领导责任。学生同评价小组成员一道，参加评价的整个活动，对所有学生有关问题负有特别的责任。学生首先是一名学生，然后是国家或院系层面的学生代表，同时也是评价机构的一员与高等教育最大的利益相关者。学生参与可以推动评价机构更为深刻地讨论，使课程、教学、考试形式等依照学生的经验获得完善与改进，同时还加强了关系学生利益的教育支出绩效评价的合法性，展现了高等教育支出绩效评价中的民主。这种独具特色的评价模式给我国的高等教育带来了一些启示。

评价技术革新与健全为评价结果的实施与利用打下坚实基础，在评价工作中重视浓浓的人性化氛围则可极大提升“学生参与”中有关人员对于评价的理解与接受程度。印度为学生参与评价从如下方面创造了良好的评价环境：

第一，设计的指标切实从学生的角度考虑。评价指标的设计不仅全面考虑科学性，还贴心地考虑到使用评价指标的对象。在指标的具体内容、语言表述等方面尽量贴合学生，以利于学生对指标的理解与把握，避免评价中偏差的出现。

第二，增加学生参与评价活动的机会。评价的组织者为学生创造更多的机会参与评价活动，使学生更为了解评价，也使评价更为公开透明。一方面，挑选具有代表性的学生。经由班级推选或教师提名、征求学生意见等手段挑选。所挑选的学生通常具有极强的责任心，为人诚实，为教师与学生所认可。另一方面，对挑选的学生代表实施培训。让其深刻了解自身的职责、需要完成的工作、如何去完成，使得学生代表从事评价活动的能力更强。

第三，确保学生在评价活动中拥有足够的评价时间。在有关文件中明确规定绩效评价中学生的评价时间，保证学生有充足的时间思考实施评价。在学生进行评价时，为学生在心理上创设宽松的评价氛围，并对评价规则给予详细讲解，解答评价活动中出现的种种疑问。

高等教育不再作为发展的手段，或作为生产性的手段，而是学生发展的基本过程与目标。学生不再是高等教育的工具，或作为教育的客体，而是高等教育的主体，学生是高等教育支出绩效评价的最主要的利益相关者。他们不仅是高等院校教育支出绩效产品的最直接载体，是绩效评价的目标与对象，还是绩效评价不可或缺的一个主体。因此，让学生实质性地参与绩效评价活动相当重要。印度经由高等教育立法，在法律上明确了学生参与高等教育支出绩效评价的机制，从制度层面上确保了学生参与的权利，维护了学生权益。我国高等教育部门有必要从利益相关者的视阈分析高等教育支出绩效评价中的学生参与行为，提出改进举措，应积极思考和探讨学生有效参与高等教育支出绩效评价的方式和方法。同时，还要积极培育高等院校的绩效评价文化，加强有利于绩效评价发展的环境建设，包括人文环境和制度环境的建设，让绩效意识渗透到所有相关人员的意识与活动中，把绩效评价逐步发展成为自然的、常态的要求，形成各具特色的、有利于高校绩效发展的环境。

四、绩效评价信息的公开和透明

从印度高等教育支出绩效评价的整个过程来看，透明性和公开性一直是其重要原则。印度政府认为，高等教育服务的运作方式不应有任何秘密，公共服务不应隐蔽于神秘的面纱中，政府高等教育投入活动应为公开与透明的，高等教育支出绩效评价的内容、标准、过程与结果也要及时公布。另外，对于那些绩效较差的高等教育服务部门，有关媒体也及时予以公布，激发其快速提升服务水准、改进服务质量。经由公开评估指标体系设计的原则、方式和方法，可广泛吸收政府官员、专家学者、社会团体、社会成员的合理意见，及时修正与完善指标体系。社会成员能够查阅政府高等教育支出绩效改进状况，协助并监督政府改善高等教育服务管理与服务；投资者能够把握政府高等教育服务的绩效水平，作为投资参考；被考核单位的管理者与工作人员能够清楚自身的优势与欠缺，明确努力方向。

印度引用国际高等教育支出绩效评价的惯用做法，全面发扬信息化技术的实时性、准确性、开放性、高效性等优势，把教育投入状态数据库与评价活动有机联结，定量评价信息可经由数据库获取，提高绩效信息的时效性与准确性，减轻实际入校调查的工作量，减少评估的经济成本与社会成本。印度推行的信息公开机制，制定每年一次的定期发布制度，规定高等教育支出绩效评价信息必须经由电台、报纸、刊物、网站等媒体公开，并经由互联网、电话、邮件的方式建立切实可行的社会成员投诉渠道接受社会成员的监督与评议。经由建设、维护专门为学生、家长与雇主提供必要信息的查询网站，及时公布高校教育投入状况和评价结果，使公众了解评价活动的进展与成效，争取社会各界对高等教育支出绩效评价的理解、支持与认同。譬如，在评价信息的处理上，印度国家评价与鉴定委员会（NAAC）的审核结果均会于其官方网站上公布，同时设有专门网站来发布各高等院校的支出绩效信息，公众可以自由上网查询。绩效评价信息的公开能够提高绩效评价公信力，有效地改善高等教育的社会形象。公信力是政府高等教育服务的号召力和影响力，是政府高等教育服务能力的客观结果，体现了政府高等教育服务的权威性、民主程度与法治建设程度。同时，它也是社会成员对政府高等教育服务的评价，反映着社会成员对政府高等教育服务的信任度与满意度。

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