辽宁省城镇保障性安居工程建设现状及对策建议

课题组

（辽宁省审计厅，沈阳 110036）

2012年10月至2013年2月，根据《中华人民共和国审计法》第十六条、第二十二条和第二十三条的规定，辽宁省各级审计机关派出12个审计组、181名审计人员，对辽宁12个市（除沈阳、大连以外）2012年各类城镇保障性安居工程（包括廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房、各类棚户区改造）的投资、建设、分配、运营等情况进行审计。重点审计了辽宁12个市本级和77个区县政府所属建设（住房保障）、发展改革、财政、国土资源、规划、民政、农业、林业等有关部门，对保障性安居工程项目的开工情况、竣工情况、工程建设和质量管理情况进行了审查，延伸审计了与保障性安居工程项目相关的融资、建设、勘察、设计、施工、监理、质量监督等单位和企业，并向有关街道办（乡镇）、居（村）委会和保障家庭了解了情况，对重要事项进行了必要的延伸和追溯。本文基于此次辽宁城镇保障性安居工程审计结果，在对全省城镇保障性安居工程基本情况进行分析概括、特别是对已取得成效和存在问题进行归纳梳理的基础上，结合辽宁经济社会发展情况，从改善辽宁城镇保障性安居工程建设现状的角度提出对策建议。

一、辽宁城镇保障性安居工程建设的基本情况

经过近4个月的审计，我们对全省城镇保障性安居工程建设现状有了基本的把握。总体来讲，2012年，辽宁的城镇保障性安居工程目标建设任务基本完成、保障范围大体覆盖、工程资金多元充分、房源分配使用情况总体规范。

（一）保障性安居工程保障实现情况

根据有关规定，城镇保障性安居工程主要包括以下五种类别，即廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房、限价商品住房和各类棚户区改造。截至2012年底，全省累计登记申请城镇保障性安居工程的总需求约为85万户，按照制度要求，已实现对75万户家庭的需求保障，约占已登记申请家庭户数的88%，所保障的人口数量约占到全省城镇总人口的14%。截至2012年底，全省各类城镇保障性安居工程保障实现情况，如图1所示。

图1 各类城镇保障性安居工程保障实现情况

仅2012年当年，辽宁12个市通过发放租赁补贴、配租配售保障性住房和棚户区改造等方式，保障中低收入住房困难家庭约22万户，共计61万人。

（二）保障性住房资金保障情况

为开展好城镇保障性安居工程建设，确保这项重大民生工程、民心工程的顺利实施，辽宁全省各级政府拓宽渠道、广泛融资，竭尽全力保障工程建设资金。经审计调查，全省城镇保障性安居工程建设资金主要来源于财政预算资金、土地出让收益、住房公积金增值收益、政府债券、银行贷款、住房公积金贷款、发行企业债券等渠道。

2012年，全省12个市各级政府共筹集保障性安居工程资金约74亿元，其中来自中央、省级和各市的财政预算安排资金占总筹资数额的62.88%。各种融资渠道筹得资金情况，如图2所示。

2012年，全省12个市城镇保障性安居工程建设支出共计约77亿元，分别投入于廉租住房房源、廉租住房租赁补贴、公共租赁住房房源、公共租赁住房租赁补贴、经济适用住房、棚户区改造和其他支出方面。其中，投入于棚户区改造的支出最大，约占全部支出资金的74.68%；其次是约占全部支出资金10.28%的廉租住房房源支出。具体支出结构，如图3所示。

图2 各种融资渠道筹得资金情况

图3 各项城镇保障性安居工程建设支出结构

（三）保障性安居房源筹集情况

保障性安居房源的充足情况直接影响着城镇保障性安居工程目标的实现程度。保障性安居房源主要来自直接建设、购买、长期租赁、接受捐赠等方式。

1.直接建设方式筹集情况。2012年，国家下达到辽宁12个市的城镇保障性安居工程建设任务总量约为13万套，辽宁严格按照国家要求将建设任务分解下达到12个市。经审计核实，全省城镇保障性安居工程的实际开工、竣工建设总量均已顺利并超额完成预期目标。另外，截至2012年底，辽宁12个市建设保障性住房和棚户区改造安置住房70余万套，其中竣工建成的住房约占86%。

2.间接建设方式筹集情况。除了直接建设方式筹集房源的情况外，全省各级政府也积极通过其他间接方式筹集保障性房源，用以增加保障性住房总量。截至2012年底，辽宁12个市通过购买、长期租赁、接受捐赠等方式共筹集到保障性住房3万余套。

（四）保障性住房分配使用情况

根据此次审计调查，截至2012年底，全省12个市已彻底竣工交付的保障性住房共计57万余套，其中72%的住房均已办理完产权登记手续。

另外，调查还发现，全省12个市中有部分市本级和区县存在保障性住房闲置。主要有以下三种情况：一是因当地住房保障待遇准入门槛过高或政策尚未明确，导致保障性住房供大于求而造成的过剩性闲置；二是因配套市政基础设施或公共服务设施不完善，导致生活不便而造成的闲置；三是因分配环节不合理等其他原因导致的闲置。

二、辽宁城镇保障性安居工程建设已取得的成效

此次审计结果表明，辽宁12个市均能认真贯彻落实中央各项政策要求，采取多项有效措施，积极推进城镇保障性安居工程建设，在维护社会公平、保障和改善民生、推动城镇化进程、促进经济平稳较快发展等方面取得了明显成效。

（一）在保障和改善民生、促进社会公平方面取得的成效

辽宁城镇保障性安居工程建设在保障和改善民生、促进社会公平方面取得的成效主要表现在以下几个方面：

一是住房保障体系基本建立。截至2012年，全省已有79%的区县实施了廉租住房制度，有47%的区县实施了公共租赁住房制度，有29%的区县实施了经济适用住房制度，有72%的区县实施了棚户区改造，从而实现了全省住房保障体系的基本建立。

二是住房保障范围不断扩大。保障性安居工程惠及范围从最初的城镇最低收入家庭扩展到城镇中低收入家庭、新就业无房职工和外来务工人员家庭。2012年，辽宁12个市的安居工程保障人数与2010年相比增长了1.1倍，达到全省城镇总人口的14%。中低收入家庭的住房困难问题得到明显缓解，促进了住房保障基本公共服务均等化，维护了社会公平。

三是住房保障水平不断提高。随着经济社会的快速发展，人们对居住条件的要求也在不断提高。为改善人们的居住条件、满足日益提升的居住要求，全省各级政府分别根据各地实际，通过不断提升保障性安居住房的补贴标准、增加人均保障面积标准、调整住房租金或价格优惠率等方式，切实促进了城镇居民家庭基本居住条件的改善。

（二）在扩大内需、推动经济平稳较快发展方面取得的成效

2010年至2012年间，全省保障性安居工程资金的筹集力度不断加强、投入规模不断扩大，实现了总投资金额近1.2倍的增长。2012年，保障性安居工程已完成投资额近180亿元，约占全省城镇住宅投资总额的11%，较2010年增长了7.8%。保障性安居工程投资力度的不断加大，不仅改善了人们的居住条件、强化了基本保障，而且一定程度上增加了当地就业、活跃了当地经济，有利于增进人们的安全感和消费信心，有利于扩大内需、推动经济社会的平稳较快发展。

（三）在改善住房供需结构、推进城镇化进程方面取得的成效

随着保障性安居工程建设的大规模推进，保障性住房的有效供应量大幅增加，类别结构也在不断优化。此次审计调查显示，2012年，全省保障性安居工程竣工面积比2010年增长了120%。保障性安居工程不仅增加了城镇住房的有效供应量，改善了城镇住宅销售和租赁市场的供需结构，而且推动了多层次住房供应体系的形成，对抑制房价过快上涨起到了较强的调控作用。另外，根据审计调查，截至2012年，全省12个市有7个市本级、20个县不同程度地将城镇住房保障户籍限制条件从户籍人口扩展到常住人口，使未取得城镇户籍的常住人口的住房困难问题得到了一定缓解，有序推进了非城镇户籍人口市民化的进程。特别是万余套公共租赁住房的建成与分配使用，更是保障了5000余户新就业无房职工和在城镇稳定就业的外来务工人员家庭，有效缓解了城镇新增就业人员家庭的住房困难，为全省城镇化、工业化的发展提供了有力保障。

三、辽宁城镇保障性安居工程建设中存在的问题

作为改善中低收入家庭居住条件、促进社会和谐稳定的重大民生工程，保障性安居工程自问世以来始终都是各地政府和百姓关注的重点。虽然几年来，保障性安居工程建设正稳步向前推进，其保障性作用也得到了充分发挥，但从此次审计情况可以看出，一些地区依然在工程建设、资金运营、分配使用和配套支持方面仍存在一定问题。

（一）工程建设中存在的问题

全省城镇保障性安居工程建设中，部分地区或项目建设单位在建设程序执行方面和质量监督管理方面存在问题。

1.建设程序执行方面。此次审计调查发现，部分城镇保障性安居工程项目未严格执行基本建设程序。主要有以下几类问题：一是项目未完全取得建设用地批准书、建设用地规划许可证、建筑工程规划许可证、建筑施工许可证等“四证”即开工建设；二是项目施工图未按规定报经建设主管部门审批；三是项目招标环节不规范，施工单位不具备与工程建设要求相应的资质等级；四是项目竣工验收环节不规范，存在未办理竣工验收或验收不合格即交付使用的情况。

2.质量监督管理方面。审计中发现，无论是项目施工单位还是质量监督管理机构都在一定程度上存在着监管责任履行不到位情况。一是部分项目施工单位未严格履行质量管理责任，如调查中发现有的在建项目未按要求设立施工公示牌；有的已竣工项目未按要求设立永久公示牌；有的项目未按工程设计图纸进行施工。二是部分项目勘察、设计、监理等受托单位和工程质量监督管理机构质量控制责任履行不到位，如调查中发现有的监理单位在保障性住房建设过程中对设备使用安装和施工工序检验等关键环节监理不到位，有的保障性住房未按规定办理工程质量监督手续。

（二）资金运营中存在的问题

城镇保障性安居工程建设在资金运营中存在的问题，主要体现在资金的筹集、管理和使用三个方面。

1.资金筹集方面。此次审计调查发现，部分市本级和区县存在少安排或少提取保障性安居工程资金的情况。主要表现在，从住房公积金增值收益中少安排保障性安居工程资金，从土地出让收益中少安排保障性安居工程资金，应收未收保障性住房租金，地方配套资金未及时到位等方面。另外还发现，某县政府为取得国家建设廉租住房补助资金的优惠政策，存在弄虚作假、套取廉租住房中央和省级财政补助资金的现象。

2.资金管理方面。审计结果显示，保障性安居工程资金管理中存在的问题主要是资金的拨付管理不规范。如部分市县存在滞拨上级补助资金、未按工程进度及时拨款、未将租赁补贴足额发放到户等问题；有的市县因保障性安居工程任务未落实到具体项目，还造成了专项资金的闲置，降低了资金效率、延误了工程建设。

3.资金使用方面。保障性安居工程专项资金的科学、规范使用，是确保中低收入群体切实享受应有福利的保障。然而，此次审计却发现部分市县有向保障对象错发或多发租赁补贴的现象，甚至存在违规使用保障性安居工程专项资金用于管理机构、单位行政办公经费或其他支出的问题。

（三）分配使用中存在的问题

审计发现，保障性住房在分配使用过程中存在着住房保障业务基础工作薄弱、住房分配合规性不足、退出机制不尽完善等问题。

1.住房保障业务基础工作薄弱。住房保障业务基础工作，特别是数据共享情况和信息管理系统的好坏直接影响着保障性住房分配的合理性、有效性。然而，此次审计中却发现一些市本级和区县的住房保障业务基础工作依然薄弱，有关部门难以全面掌握保障性住房和保障对象的相关信息，进而一定程度上影响了对保障性住房的合理、高效分配。如有的地区尚未建立住房保障与公安、人力资源和社会保障、房管、金融、工商、税务、住房公积金等部门和机构的数据信息共享机制；有的地区尚未使用住房保障管理信息系统；有的地区保障性住房信息档案不完整，缺乏动态更新。

2.住房分配合规性不足。保障性住房分配的合规性问题一直是一个持久存在却又较难解决的问题。此次审计就发现了部分市本级和区县存在不符合条件的家庭仍能获得住房保障的现象。这类申请者的家庭收入、住房等条件虽不符合保障要求，但却依然能够通过审批，获得廉租住房租赁补贴资金、廉租住房或公共租赁住房的实物配租（售）权利，违规享受住房保障待遇。

3.退出机制不尽完善。保障性住房退出机制建设是实现有限资源条件下住房资源优化配置的前提。当前，我国保障性住房的退出机制尚不完善，存在着一些影响住房资源优化配置的潜在问题。此次审计结果显示，全省范围内有1个市本级未建立住房保障诚信档案；3个市县有一些不再符合条件的保障对象，未按规定及时退出，仍在违规享受保障性住房。

（四）配套支持中存在的问题

保障性安居工程的配套支持方面通常有财政、金融、土地、建设及社会各领域的配套支持。这些配套支持政策或措施有利于促进保障性安居工程建设的低成本与高效率。因此，这次审计也将保障性安居工程的配套支持情况列为主要关注点。结果发现，省内部分地区保障性安居工程配套支持政策未完全落实，特别是保障性安居工程土地供应和使用不合规，如有的地区未按规定的划拨或出让方式向保障性安居工程项目供地，有的项目存在保障性住房用地未批先用、未办理土地转用手续等违规占地问题。

四、改善辽宁城镇保障性安居工程建设的对策建议

为改善辽宁城镇保障性安居工程的建设现状，促进辽宁城镇保障性安居工程作用的充分发挥，本文结合此次审计调查工作所了解的基本情况和归纳总结出的有关问题，从工程建设、资金运营、分配使用、配套支持和监督管理等五个方面提出对策建议。

（一）加强建设管理，确保工程质量

城镇保障性安居工程建设的各个环节都是影响工程质量的重要因素。因此在建设过程中，要严格执行基本建设程序，把好工程招投标、施工图审查、施工许可、质量监督、合同管理、竣工验收等关口，加强审批管理，严格执行国家有关住房建设的强制性标准，完善配套设施建设，切实保证建筑质量安全，确保保障性住房建设项目工程质量。同时，还要注重强化组织管理和沟通协调，适时调整指标任务等各项政策；充分考虑保障家庭生活和就业需要，合理确定项目建设地址；完善规划设计，改进住房使用功能，提升城镇保障性住房的实用性，最大程度地发挥其保障性作用。

（二）拓宽融资渠道，提供坚实的财力保障

加强资金的筹集、管理和使用，可以为保障性安居工程的顺利实施提供坚实的财力基础。首先，各级财政部门应根据年度计划，从财政预算中及时、足额地安排资金用于保障性安居工程建设。其次，积极研究并推动将公共租赁住房、经济适用住房、棚户区改造安置住房建设纳入公积金等现行住房保障机制中。第三，要广泛吸引银行、保险、信托基金及各种社会资金进入保障性安居工程领域。第四，可以通过保障性安居工程项目配建商业服务用房，适当采取BT或BOT等方式引进房地产开发商参与建设等多元渠道，促进保障性安居工程持续、有效运行。

（三）完善分配和退出机制，实现公平有序保障

为促使保障性安居工程能够公平、有序地发挥其最大作用，有关部门不仅应加快推动保障性住房立法，建立健全相应的法规体系，使保障性安居工程建设和管理使用有法可依；还要在具体环节上，严格遵循“公平、公正、公开、有序、高效”的原则，切实保障好中低收入群体的切身利益。一要建立服务平台、改进服务流程，促进相关管理机构形成联动机制，确保保障性安居工程的各个环节顺畅、高效。二要理顺保障性住房分配关系，提高保障家庭资格审查质量和效率，建立多机构信息系统横向联网，实现数据共享，推动保障房源、分配过程和分配结果的“三公开”。三要完善动态审查机制，对保障对象进行定期审核和动态管理，建立住房保障诚信档案，及时清退不再符合条件的保障对象，进一步确保分配环节的公平、合理。

（四）强化配套支持，形成健全的政策体系

保障性安居工程是国家工程、基础工程和惠民工程，需要各级政府各部门的全局参与、共同推进，需要各地积极研究、推出并不断完善财政、税收、金融、土地、规划、建设等各方面的配套支持政策，多方位、多角度促进保障性安居工程建设。特别是在土地供应上，除了要对保障性安居工程建设本身提供及时、足额、优质、优惠的保障外，还要确保相应交通、商业、医疗、学校等公共服务配套设施的建设用地，使保障对象不仅能够安居，同时也能乐业。

（五）严格监督管理，营造良好的运行环境

针对城镇保障性安居工程的建设现状，特别是在建设运行过程中存在的各种问题，要注意通过加强监督管理的方式予以解决和消减。在各种监督管理措施中，身份独立、判断客观的国家审计处于不可忽视的重要地位。因此，务必要充分发挥好国家审计对城镇保障性安居工程建设的监督作用。一要做好项目立项、实施和执行方面的审计监督工作。在审计项目立项情况时，要注意审查项目立项的科学性、项目选址的合理性、报批程序的规范性等；在审计项目实施情况时，要注意审查工程是否严格执行招标程序、项目实施是否符合方案要求；在审计项目执行情况时，要注意审查项目规划、建设内容有无擅自变更。二要做好项目建设质量方面的审计监督工作。审计应全过程跟踪城镇保障性安居工程建设情况，经常检查监理记录等资料，督促相关质量监管部门各司其职，确保项目建设质量符合国家标准。三要做好项目资金筹集、管理、使用方面的审计监督工作。包括审查项目资金筹集渠道的合法性、筹集数量的充分性，管理使用的科学性、有效性，分配使用的合规性等情况，审查项目资金运用过程中有无闲置、挪用、滞留、滥用等问题。通过在城镇保障性安居工程建设过程中充分发挥审计的监督检查作用，促进这项惠民工程的高效、有序运行。

保障性安居工程是一项利国利民的重要工程，涉及多方利益，必须呼吁全社会予以关注，只有从多方面加强监督管理，才能保证其按照正确的轨道顺利推进。一要加强政府监管，从立项、建设到分配、使用、退出各环节都应加强监管，确保安居工程健康运行。二要加强司法监督，对骗建、骗租、骗购、骗贷等违法犯罪行为，保持高压态势，坚决予以惩处。三要加强专业监督，发挥工程、审计等相关机构和中介组织的专业优势，规范保障性安居工程的运行秩序。四要加强社会监督，公开保障性安居工程的建设、分配、使用全过程，鼓励公民、媒体和社会各界参与监督，形成良好的环境和氛围。