信用制度是社会诚信体系建设的核心

○洪 玫

党中央、国务院对我国社会信用体系建设高度重视，多次明确要求要建立健全社会信用体系，形成以道德为支撑、产权为基础、法律为保障的社会信用制度，建立有效的信用激励和失信惩戒制度，强调各级人民政府要高度重视社会诚信和信用体系建设，通过完善制度、加强教育，努力营造诚实、自律、守信、互信的社会信用环境，使诚实守信者得到保护、作假失信者受到惩戒，为社会主义经济、政治、文化、社会的改革和发展提供良好的道德保障。

一、信用及信用制度的理念阐释

1.信用的内涵

信用一方面定义为：人们以契约为方式，在相关制度的规范下实施跨期交易行为建立起来的社会关系；另一方面是指因能够履行诺言而取得的信任，或者说人们守信践约的品行和能力。综合来看，对信用的内涵的理解从以下五个方面加以把握：

第一，信用是指一种经济道德规范。它要求经济主体在经济活动中以诚为本，遵守国家各项法律法规、道德规范和市场秩序要求，正确处理好局部与整体、个体与社会之间的关系，反对一切坑蒙拐骗、以假乱真、以次充好、缺斤短两、散布虚假信息等欺骗行为；它要求经济主体在经济活动中要守信用，言行一致，说到做到，讲信誉，长期诚实、公平、忠实履行诺言。

第二，信用表现为一系列社会法律制度的要求。主要包括：法制化的严格规范和保障；制度化的客观评估和评估标准(如信用等级评估)；制度化的监督(如信用记录)和奖惩机制(如信用警戒、信用豁免)等，是一种他律机制，要通过外部力量(国家的强制力)的保证和作用、一系列权利、义务和责任的设定安排来达到规范的效果。

第三，信用表示为一种经济交往方式及其形成的经济交往关系。具体而言，信用首先是一种契约关系。在契约过程中，交往双方以平等身份，通过承诺及合理预期，相互交换权利—义务；其次信用体现预期利益，并暗含风险性。为了避免风险，产生关系的各方都希望对方是诚实的、守信的，利益到期能够兑现。

第四，信用是市场经济活动的黄金规则。现代市场经济是不断扩大化的分工合作经济、交换经济、契约经济，也是面向一切市场行为主体与交易主体的信用经济。市场经济越发达，越要求诚实守信，这是市场经济的内在要求，也是现代文明的基础和标志。市场经济活动中的经济主体必须重承诺、守信用、讲信誉。

第五，信用具有信息性。现代社会是信息社会。信息不对称理论认为，要解决失信问题就要加强交易行为的透明度，健全交易行为的信息传递机制，减少信息非对称性。

2.对信用制度的认识

从经济发展史看，信用关系在初始时是信赖于一种道德力量，出于利益选择或预期下的道德约束。随着商品经济的发展和市场经济的建立，以及经济行为的契约化，信用关系趋向普遍化和经常化，就上升为一种交易规则或秩序，使信用关系制度化。

所谓信用制度，即为约束信用主体行为的一系列规范与准则及其产权结构的合约性安排。一般说来，信用制度健全与否对整个社会的经济发展乃至经济秩序的稳定至关重要。因此建立一个稳定有序的、能为经济发展提供有利的信用制度环境，是每一个社会共同追求的目标。信用制度作为信用主体之间在长期博弈基础上形成的相对稳定的行为规则，反映人与人之间的利益关系，并被市场交易所需求和强调，是对信用行为和信用关系的规范与保证。

信用制度可以是正式的，它是由社会法律法规明文规定的行为规则，各社会成员必须强制遵守；也可以是非正式的，它是人们在长期的经济交往中无意识地形成的商业惯例，靠各社会成员自觉履行。非正式信用制度主要包括价值信念、道德观念、风俗习性、意识形态等因素。其好坏只能以能否提高经济效益，带来经济增长并最大限度地实现社会公平为标准。

二、我国信用制度建设面临的主要问题

建立健全与社会诚信建设相配套的信用法规制度体系，是征信和信用服务活动有序、规范开展，加强对违法违规失信行为惩戒与制约的基础保障。完备的信用制度，包括信用信息记录、公开、共享、利用制度，信用奖惩制度，信用服务活动和信用服务机构的监管制度等，这是信用体系建设的核心。

从总体上看，我国信用制度的建立滞后于社会主义市场经济体制发育的进程。特别是近几年来，我国信用约束机制不仅没有得到加强，在很多方面还弱化了，社会经济生活中不讲信用、无视信用、破坏信用的现象比比皆是。若要有的放矢地突破这一障碍，必须首先认清现状，了解目前我国信用制度环境存在的主要问题：

1.缺乏有效的法律法规支撑

目前，与信用发达国家相比，我国有关信用的基本法律尚不完善。信用法规制度的建立本身就是对现有法律制度规则体系的改革与创新过程，这一过程遇到的阻力、问题是非常大的，国家尽管在信用制度建设方面进行了不少有益的探索，颁布了《征信管理条例》，但其针对性、强制性、操作性不够，无法满足国家下一步经济发展对信用制度建设的要求。国家上位法的缺失，无疑对扩大信用信息的共享、开放与应用无法提供有效的法律制度保障，特别是在如何界定政府信息公开与保护国家秘密的关系、企业信息开放与保护商业秘密的关系、个人信息开放与保护个人隐私的关系等方面。这些信用法律法规建设方面的客观因素，无疑都抑制了国家社会诚信体系建设成效的体现。

2.政府在信用制度建设中的定位问题

信用体系的核心本质就是市场规则和秩序保障机制的改革与创新，其本性应该是内生的，仅依靠政府的行政力量，而没有企业、社会成员的共同参与是难以完成的。实践表明，依靠政府的行政命令根本无法协调解决联合征信平台的数据采集难、共享难问题，难以促进形成持续、有效的信用信息共享交换机制；政府行政力量在信用服务市场的过多介入，对社会信用服务机构形成了“挤出”效应，造成了信用服务市场的活力不足。

3.信用信息的共享开放问题

目前我国信用信息的采集、处理、使用不符合法定程序，比较随意。没有按照法定程序的征信使信用信息缺乏准确性、完整性、连续性，十分不利于信用制度的建设。国内外的实践充分表明，虽然各地区由于不同的政治文化环境，会形成不同的信用信息共享模式，但不同模式下的共同目标都是为了合理、规范地促进信用信息开放与应用。信用信息的共享开放，是征信体系建设的核心环节，是信用服务机构赖以生存和发展的重要基础，是失信惩戒机制形成的必要条件。

4.信用制度的可操作性与执行落实问题

理论与实践表明，诚信体系的建立与完善需要一套行之有效的法律法规制度体系作为保障，没有完善的信用法规制度，就不能保证信用信息规范、有效、顺畅地共享、开放与应用，不可能形成以产权保护为基本规则和法律理念下的失信惩戒机制，也难以从根本上解决违规、违约、失信问题，从而无法为信用经济、创新型国家的发展提供良好的制度环境与条件。诚信问题的最终解决，仅靠道德的教化是不够的，还是要靠法制，培育诚信的价值取向需要扎扎实实地做好制度性的基础工作，这也是社会主义市场经济的基础工作。

三、完善我国信用制度建设的对策建议

1.加快信用立法步伐，形成完备的信用法律体系

第一，对现有法规制度进行修订调整或补充设立。国家信用体系建设主管部门可以对现行信用法规制度的可操作性情况进行一次全面的摸底调查，结合社会信用制度建设中信用信息开放、信用产品使用、市场信用监管及信用服务机构监管等各方面工作开展的实际需要，特别是建立有效的失信惩戒机制的实际需要，把握《征信管理条例》中所体现的我国征信立法的基本理念和原则，按照以法制保障实践成果、以实践促进法制完善的原则，进一步做好信用法规制度的制定、修改、补充、完善工作，指导各级部门建立健全征信管理的相关规章制度、加强行业自律，将法规与道德约束、社会他律与行业自律、舆论监督与行政监管、部门管理与群众参与有机地结合，形成一个统一的整体，系统性地推进社会信用体系建设配套的法规制度体系建设。

第二，建立法规制度执行落实的检查评估、社会监督机制。在社会信用体系建设的配套法规制度体系，法规制度执行落实的检查评估和社会监督机制是保证政策法规和制度规范执行效果的重要环节。首先，国家应该指派专门机构负责组织各有关部门人员、专家学者和各行业代表，对信用相关法规制度的宣贯与执行情况检查评估，并将评估结果与责任部门及其领导干部的年度目标责任和业绩考核挂钩，强化各级有关部门的责任意识和执行能力提升。其次，建立广泛的社会监督渠道，通过政府网站、政府热线等多种途径受理企业和市民对信用相关法规制度执行情况的投诉与建议，接受新闻媒体的监督，向新闻媒体的调查采访提供便利。最后，建立责任追究机制，对于在信用相关法规制度执行过程中存在的弄虚作假、徇私舞弊、滥用职权等违法违规失信行为，追究责任人的法律责任、行政责任，对重大责任事件向社会公开披露、曝光。

在推进我国社会诚信体系建设中，应找准突破口，立足长效，建立健全相关法律规章制度，为诚信体系建设提供制度保障。

2.坚持依法征信，在针对个人征信的过程中，需注意保护个人隐私权

个人信用制度是社会信用制度的重要方面，对个人的征信难免会触及到一些个人隐私。世界上许多征信国家都在依法征信的环节中十分强调对个人隐私权的保护。

第一，征信必须符合法定程序，不能采取窃取、骗取等非法手段。除法定的强制性提供信息外，征信机构在进行提供信用信息的商业行为时，必须征得被征信者的许可，其信息服务对象应该是根据法定或约定的事由，在“善意使用”的原则下确定。

第二，在依法征信的环节中，信息数据应仅限于对客观事实的描述和记载，在信息评估方面，应该以国际通行惯例和我国国情为依据，坚持客观、公正的价值取向。

第三，赋予被征信者及时消除错误信息、更新过时信息的权利。

最后，必须对在征信过程中侵害个人隐私权的不法行为追究责任，并施以相应的法律制裁。

3.促使征信机构合法经营，对信用行业依法管理

据征信国家的经验，信用信息的商业化是法律提供保障的前提。从目前情况来看，信用信息的商业化非一蹴而就，可能会随着信息的逐步开放而经历一段时期。因此，在此过程中更加要求有关征信机构的建立和运营必须符合法律的规范，从而保证其所获取信息的准确与有效。同时，对信用行业的管理也应随着法律的逐步健全而不断加强。

4.法定执法机构，加大执法力度

就信用管理的执法环节来说，其中最重要的一环莫过于惩罚机制的建立和执行，强有力的惩罚机制能杜绝大多数商业欺诈和具有不良动机的投机行为。从征信国家的经验来看，惩罚机制作用的对象通常是法人或个人，而执行单位可以是政府机构，也可以是法律或政府有关机构委托的民间机构。对于中国说，信用制度框架下的惩罚机制必须由中央人民政府和各级人民政府的相应机构作为执行机构。因为仅从获取公民个人和来华外国人的有关数据角度谈，初期只有公安局、税务局、工商行政管理局、商业银行联合才能达到所要求的效果。

除立法，执法机构外，还要加大执法力度。在诉讼审判方面，规定受理审结的时限，以在尽可能短的时间内采取法律行动，维护胜诉人的权益；贯彻诉方、债权方所在地为主的原则，避免地方保护、人情关系干扰案件审理和审判的弊端；把提高执行率作为考核法院工作的重要指标，使法律真正成为维护信用关系、保护债权人合法权益、追究违约侵权责任的有力武器，充分发挥执法部门的公正作用。执法部门应从国家经济发展大局出发，充分尊重和重视债权人的地位和意见，加大保护债权人的执法力度。

5.完善处罚形式，实现处罚机制的转变

强调尽快建立和完善失信惩罚机制的时候，首先要明确在市场经济中，失信的法律边界是什么，失信到什么程度将给予何种程度和形式的制裁。根据征信国家的经验，失信是产生于市场经济生活中的不良现象，回应市场对失信现象进行惩罚的机制也产生于市场，比如各色各样的企业资信调查公司、消费者个人信用调查公司和资信评级公司等公司的信息公布。