我国中央政府和地方政府权力调整中的集权与分权——基于国家统治和管理效率的双维度分析

○ 熊 烨

中央政府和地方政府权力关系调整是我国政治体制改革的难点，中央和地方关系的任何一种模式——集权或分权——都各有利弊，中央集权有利于树立中央的权威，进而有利于国家统一和社会稳定，却具有体制僵化和损害地方自由的危险；地方分权有利于地方自主和更有效率的发展，但却有产生地方保护主义进而危害国家统治的危险。基于国家统治和管理效率的双重目标，我国应该合理划分中央和地方的权限，并使这种权力调整制度化和法制化，通过有选择的集权和制度化的分权，构建相互合作和依赖的中央政府和地方政府关系，实现集权和分权的平衡。

一、相关背景与问题的提出

党的十一届三中全会以来，为了适应对外开放和发展商品经济的需要，中央主动改革高度集权的政治体制。经济体制改革引起的中央与地方经济关系的调整，也不断影响着社会主义传统的中央高度集权的政治管理体制，推动着传统政治体制进行缓慢的调整和改革。中央政府与地方政府权力的调整是我国政治体制改革的重要内容，直接关系到国家的统一、民族的团结、经济的发展和社会的稳定。

王绍光在《分权的底限》一书中写到：“集权招人厌恶，如今是分权的时代，现在世界上恐怕找不到一个国家不高唱分权的调子。”[1]第三世界国家为摆脱经济困境，纷纷搭上分权的快车。发达国家也不例外，美国总统里根和英国首相撒切尔夫人都采取了分权化的改革措施，有集权传统的法国也开始了分权的实验。在我国改革开放初期，中央与地方权力调整的思路是“简政放权”，即把原先属于中央的财权、投资审批权、利用外资权等权利下放给地方。“简政放权”式的改革一方面调动了地方政府的积极性，推动了现代化建设的进行，也增加了一些改革的动力。另一方面由于新旧体制的转换磨合，地方分权也带来了一系列的问题，产生了政府财力分散、地方保护主义盛行、宏观调控能力减弱等一系列负面效应。在我国中央与地方权力调整的实践中存在“一放就乱，一乱就收，一收就死”的情况，集权与分权的选择成为中央和地方权力调整的中的巨大难题。中央集权树立中央的权威，有助于国家的统治，却又限制了地方的积极性。分权给了地方政府更多的行动空间，大大增强了地方改革发展的动力，却又带来了地方保护主义，地方恶性竞争，甚至阻碍中央的宏观调控。

如何摆脱“一统就死，一放就乱”的恶性循环？笔者认为，分权化改革引发的新问题，并不能彻底否定分权化的合理性，我们要跳出分权与集权的思维圈子重新审视我国的分权化改革，中央分权的前提要理清中央与地方的权力边界，没有一个清晰的权限划分，在改革中往往出现中央权力地方化和地方权力中央化的怪象。当前我国中央与地方权力的调整需解决的问题不是该不该分权，而是要理清哪些权力该集中到中央，哪些权力该下放到地方，在权力调整中有集有分，并使权力调整制度化和法制化，通过有选择的集权和制度化的分权，构建相互合作和依赖的中央政府和地方政府关系，实现集权和分权的平衡。

二、集权下的危机

（一）集权可能导致决策过程的非理性化

由于集权者不可能全面掌握决策所需的信息，集权要么流于形式，要么随意性，滋生官僚主义。决策者对各方信息的了解太粗疏，无法因地制宜，难以确保政策的科学性。当民主监督体制未建立或不健全时，集权体制还有一个致命的弱点，即中央决策者权大无边，却不受他人制约。在这种情况下，一旦中央领导人头脑发热、决策有误，很难加以制止，其危害性也比在民主的分权体制下大得多。许多决策失误就是发生在集权体制上的。前苏联斯大林时期的“集体农庄”、“清洗政策”，中国的“大跃进”和“文化大革命”即是明证[2]。

（二）中央政府成为各种矛盾冲突的中心

权力和责任是一对孪生兄弟的政治现象，一定的权力必定连带着一定的义务，集权下的中央政府掌握了过多的权力，也使其担负起过多的责任。在传统的中央集权模式中，中央政府包揽各种社会资源、经济发展、百姓生计于一身。虽然拥有绝对的权力，但同时各种社会矛盾冲突亦集中于中央。中央政府是社会财富再分配的中心，这一结构造成了社会压力集中于中央，加剧中央和地方之间的裂痕，甚至导致双方对抗的状态。

（三）集权造成政府成本的高昂和管理的低效率

集权体制下往往出现中央政府什么事务都能管但管理效率低下的情况，政府掌握的资源有限，不可能承担所有的事务，而对于一些必须由中央政府承担的全国范围内的事务，如扩区域的资源调配和环境保护等，中央政府却又投入不足。而一些理应由地方政府负责的事务，如地方的治安、地方公共产品的供给等事务，却因为地方政府财力的匮乏或自主性的缺失，无法有效完成。根据统计资料，从总量上看，我国的行政管理绝对支出增长较快，从1978年的49.1亿元增加到2006年的5639.1亿元，增长了97.5倍；从相对比重看，行政管理支出占总的预算内财政支出的比重从1978年的4.37%增加到2005年的14.25%，增加了9.88个百分点；行政管理支出占GDP的比重从1978年的1.35%，增长到2005年的2.64%，增加了 1.29个百分点。按当年价格计算，行政管理支出的年平均增长率约为18.53%。我国的行政管理之处居高不下的原因很多，重要的一点就是集权的体制下的低效率。

三、“简政放权”下的困境

我国中央和地方之间的权力经过了多次的收权和放权，但是自从改革开放以来，基本上是以向地方放权为主的，对集权体制弊端的恐惧在理论界、政府官员、人们群众中形成了一种误解：认为改革就是放权让利，就是减少中央政府对地方政府的干预。比较典型的说法就是“改革就是简政放权”[3]，地方权力太小的呼声，增加了地方政府不适当地对增加自身权力的预期，然而，事实上我国地方政府行使了很多不应该有它行使的权力，承担了很多应该由中央政府及其职能机关独自承担的职责[4]。我国的“简政放权”并非制度化的分权，在各个层级政府缺乏整体职能规划的情况下，中央政府和地方政府之间具有零和博弈的特点，一方权力的“得”意味着另一方的“失”。我国分权化改革存在着以下困境。

（一）中央政府权威下降

非制度化的分权让利、新旧体制的并存以及配套改革未及时跟上等因素，造成中央政府权威削弱，宏观调控乏力，使得中央政府在中央和地方关系中的主导地位发生动摇。主要体现在以下两个方面:

1.中央财政陷入困境，宏观调控能力严重不足。分权化改革以来，地方财政净上解收入占中央财政收入的比重不断下降。1980年地方净上解收入占中央财政收入的比重为32.2%，到1985年降为12.5%，1988年进一步降为10.8%。从198年实施大包干制以后，中央财政从地方财政每年新增加收入中，得到的份额仅是一个零头，90%以上新增收入为地方所得。在这种分权化的制度框架中，中央财政收入既不能与国民经济发展同步，也不能与财政增长总规模同步，其收入相对来说处是处于萎缩的不正常状态[5]。

2.宏观调控难以落实，中央政策失控。中央汲取财政能力是中央宏观经济调控的基础，前者下降必定导致后者随之下降。中央对地方的约束无力，地方向心力的发育与离心力的抑制失去了基础和依托。中央财政陷入困境使中央政府失去可宏观调控所必须的财力，导致国家财力的分散，削弱了调节地区间财力的能力。在分权过程中，一方面，中央政府的产业政策、货币政策、金融政策、投资政策、财政政策等宏观调控政策严重失控和失真，造成经济上的大起大落，宏观经济不稳定。另一方面，由于财政借款与透资数额巨大，中央无力给予落后省份以财力支持，再加上“诸侯经济”影响全国市场的统一，给全国协调发展带来了重重障碍，这使得中央与地方关系呈现出新的不平衡状态，严重影响了中央政府的权威，造成国家能力的下降。

（二）地方政府的非正当利益行为膨胀[6]

在分权化的过程中，地方政府在经济发展中起主导作用，扮演着地方经济增长主要推动者的角色。地方政府也具有有限理性的特征，在经济的发展中往往以本地区的利益为重。地方政府的有些经济利益行为超越了中央政府所代表的全社会公共利益，不可避免地产生了许多非正当的利益行为。

1.追求预算最大化。官僚经济理论认为，任何政府机构都具有专注于利益再分配和预算最大化的特点。地方政府对自主权力的追求导致其存在投资扩张最大化的冲动。追求预算最大化和投资行为扩张化交互作用，促进地方政府竭力开辟新财源：对上级政府想方设法证明本地条件差、困难大，跑“部”进“京”，争取款项；金融体制的缺陷使当地银行成为地方政府的“第二财政”；分税制实行后尽量少收税多收费，或滥用减免税政策。

2.本地利益垄断化。分权化使地方政府管理经济的职能得到加强，这也为行政性垄断创造了可能。以追求垄断利益为主要目标的地方保护主义日益猖獗。政府设立关卡，阻止本地紧俏的生产要素外流或外地优质商品流入；或对本地的“利税大户”实行特殊的保护政策，即使生产假冒伪劣的产品也大事化小；或动用司法执法力量为本地经济”保驾护航”。从而加剧了地方的分割和相互封锁，限制和阻碍了资金、资源、商品和劳动力等生产要素的流动，使本来应该统一的社会主义大市场，被分割成许许多多的块块[7]。

（三）扩大了区域间的差距

权力下放不均等所形成的梯度分权格局，拉大了区域间特别是东西部的差距。权力的下放向东南沿海一带倾斜，使东部地区的发展速度较快，而西部地区，由于权力下放幅度较小，不像东部地区那样享有较多的优惠政策，因而，其发展速度远远低于东部。权力下放的倾斜表现在一些地方享有特殊权力和优惠政策，例如，1980年颁布的《中外合资经营企业所得税法》规定，合营企业盈利所得税率为30%，并附缴纳所得税额10%的地方所得税。但在经济特区和开发区则减半征收，地方征税也可由地方机动掌握减免。显然，这就使得经济特区和开发区的中外合资企业与其他地区的中外合资企业处于竞争的优势地位。特殊权力和优惠政策在调动一部分地区的积极性的同时，抑制了另一部分的积极性，西部地区在看到东部地区享有那么多权力和优惠政策的时候，其积极性必定受到压抑。分权的不均等在某种程度上导致资源配置和流向的不合理。由于东南沿海享有许多优惠政策和特权，使中西部地区的人才和资源纷纷流向东部地区，特别是经济特区，虽然极大地促进了东南沿海一带经济的迅速发展，但却使中西部，特别是西部地区的发展陷入了更大的困难，东西部的差距也越扩越大。

四、集权分权的均衡路径

中央集权和地方分权各有其长处和弊端：中央集权有利于树立中央的权威，进而有利于国家统一和社会稳定，却具有体制僵化和损害地方自由的危险；地方分权有利于地方自主和更有效率的发展，但却有产生地方保护主义进而危害国家统治的危险。要维护国家的统一和稳定，一定的集权是必要的，而要提高发展的效率，也必须需要地方的分权。中央集权和地方分权是否就是绝对对立的呢？并不如此。事实上中央集权和地方分权都可以得到合理发展，例如，在英国等一些传统分权的国家，其中央控制也十分有力。而在一些中央高度集权的国家，地方政府也都拥有处理地方具体事务的某种权力。在我国当前的改革中，不应片面追求分权化，而应该寻求集权与分权相对平衡的途径。

（一）合理划分中央政府和地方政府的权限

合理划分中央政府和地方政府的权限是实现中央政府与地方政府权力集分平衡的前提，属于中央政府的权力，一定要坚决地集中。属于地方政府管理的事务，一定要充分地放权。如同邓小平指出的那样:“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一;凡属地方性质的问题和需要由地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜。”[8]中央政府与地方政府权限的划分应以在坚决维护和保证中央的权威、强化中央调控能力的基础上，充分发挥地方政府的主动性和积极性，最大限度地减少中央和地方、地方和地方之间的摩擦。在财权和事权的划分上，应坚持事权相对分散、财权适度集中的原则。综观世界各国，不论实行联邦制的国家，还是实行单一制的国家，都把财权控制作为对地方进行监督的重要手段。中央政府的财政收入在整个国家的财政收入中的比重都比较高，一般在50%以上，高的甚至达到70%-80%。地方财政对中央财政依赖性较大，地方财政的很大一部分来源于中央的财政补贴、借款、贷款等[9]。我国在调整中央和地方关系时，也必须重视中央对地方的财政控制问题，进一步完善分税制，改变中央财政收入占全国财政收入比重过低的状况，逐步建立起规范的中央财政对地方财政的转移支付制度，以提高中央政府的财政控制能力，对地方实行有效的监督。

（二）中央政府与地方政府权力调整的制度化和法制化

长期以来，各级政府的权力划分是一种行政行为，地方政府的权力来自于中央政府或者上级政府的行政性授权，收权和放权都缺乏法律依据，收权和分权都由中央决定，集权——分权——再集权的现象反复出现在我国中央与地方政府的权力调整中，一个根本原因就是中央下放给地方的权力，以及中央与地方的权力划分没有从法律的意义上加以保障。法国在中央与地方权力调整中充分发挥法律的规范作用，1982年 3月，法国颁布了《关于市镇、省和大区的权力和自主权的法令》，法案明确规定，大区、省和市镇三级地方议会除有权决定本级预算，决定本地区公共机构的设置，批准本地区经济合同和社会救济及经济补贴的方案外，还有权处理教育、交通、城市规划和住宅建设等法律明确规定的事务。而作为联邦制的代表，美国联邦政府与州政府的权限、职能在法律规定上泾渭分明、互不侵犯。我国中央政府与地方政府权力划分的原则、内容、监督机制以及程序有必要通过法律的形式加以规定，使之法律化规范化，以实现有法可依。一方面，用法律规定中央和地方政府的职责权限，尽快修订完善现行的组织法，制定《中央和地方关系法》等专门法，依法明确划分各个层级政府之间的事权和职责权限。另一方面，用法律规范处理中央和地方关系的程序和手段，非经法定程序不得随意更改。

（三）选择性集权和制度性分权相结合，构建相互依赖的中央和地方关系

中央政府与地方政府都只是整个政府体系的一部分，都不能单独对整个社会起作用。中央再怎么集权，也不能没有地方政府；同样，地方政府再怎么分权，也不能离开中央政府。双方都有各自的优势和劣势。我国中央政府和地方政府的权力调整不能制造权力与权力对抗冲突的机会，中央政府和地方政府也不是依托各自权力进行利益博弈的关系而应该是一种合作和相互依赖的关系。我国的中央集权应该有选择的有限度的，不能打击地方政府发展的经济积极性，而我国的地方分权应该制度化，地方政府的权力在制度和法律的框架内不至于损害中央的统治权威。有选择的集权和制度化的分权是基于国家统治和管理效率的双重目标下的选择。

选择性集权是指有选择地把那些对国家整体利益至关重要的权力集中起来。只有通过选择性集权，中央政府把应该属于自己履行的职责切实履行好，把一些主要的权力掌握在自己手上，才能增加中央的权威。只有在中央政府保持巨大的权威和合法性的前提下，才能推行制度化分权，没有中央权威的分权，不是分权而是“分裂”。在选择性集权的基础上才可以逐步推进选择性分权，一方面要克服分权的无序和混乱，中央政府的分权必须制度化规范化；另一方面，要使下放给地方的权力规范有效地运作，必须要有一定的制度支撑。这就需要我们完善我国的地方自治制度，提高我国地方政府行使权力的效率。此外，在中央政府的力量制度性后撤后，还需要发展地方民主监督和完善中央对地方政府的监督制度，来规范和制约地方政府扩大的权力。

[1]王绍光：《分权的底限》，中国计划出版社1997年版，第1页。

[2][5]金太军、赵辉：《中央与地方政府关系的建构与调谐》，广东人民出版社2005年版，第33、209页。

[3]梁若晧：《改革就是简政放权就是放开搞活》，《湖北行政学院学报》2013年第2期。

[4]周振超：《当代中国政府“条块关系”研究》，天津人民出版社2008年版，第213页。

[6]张方华：《转型时期地方政府非正当利益行为的有效控制》，《湖北行政学院学报》2014年第2期。

[7]薄贵利：《集权分权与国家兴衰》经济科学出版社2001年版，第197页。

[8]《邓小平文选》，人民出版社1983年版，第227页。

[9]陈嘉等著：《各国地方政府比较研究》，武汉出版社1992年版，第128页。