治理视域中的社会公正

○ 魏志奇

社会公正是一切政府和社会必须面对和处理的问题。伴随我国社会发展呈现出来的一系列阶段性特征，社会公正问题已成为我国学术界和社会大众广泛关注的热点和焦点。针对社会公正问题，大多数研究者都是从我国社会转型过程中产生的社会不平等现象、社会公平本身，以及化解社会矛盾的角度去研究的。事实上，社会公正问题既是社会分配和经济平等的问题，又属于社会治理的问题。党的十八届三中全会也提出，要通过“创新社会治理、提高社会治理水平”，确保人民安居乐业、社会安定有序。本文从社会治理的视角出发探究治理理论和公正理论的“互联互通”之处，以及在此基础上思考如何通过提升治理能力来促进社会公正。

一、社会公正与社会治理的“互联互通”

社会公正是衡量一个社会是否合意的标准，它要求各种权利在社会成员之间合理分配，每个人都能得到其所应得的；各种义务由社会成员合理承担，每个人都应承担其所应承担的。奥尔森认为，社会必须在这个被广泛认同的理念的基础上进行，否则就会陷入“不可治理性”。社会公正与治理（国家治理、社会治理等）紧密相关，在很多方面“互联互通”，没有无公正的治理，也不存在无治理的公正。

（一）治理的价值支撑了社会公正的基本内容

公平是一个涉及哲学、伦理学、政治学、法学等的跨学科命题，我国学者在参考国外学术界对公平研究的基础上，结合我国实际，从各自学科角度做出了多重解释。大体说来，以下几点是达成共识的。一是每个社会成员的基本权利应该得到保证，即底线公平原则。二是机会平等，即有限的机会应向全社会成员开放，每一个社会成员都有权利参与竞争。三是按贡献分配，即社会成员根据其贡献来获得因他提供的服务而应得的一份收入。四是立足于社会的整体利益，对于一次分配后的利益格局进行必要的调整，进而使社会总体福祉不断提高，即社会调剂原则。总结来看，社会公正就是两个缺一不可的价值趋向：一是强调全体人们共享发展的结果；二是强调让每个人都拥有充分自由发展的空间[1]。

治理理论中蕴含着社会公正的内容。治理理论借鉴了新自由主义经济学的机会平等理论和福利经济学倡导的公平优先论，摈弃了将效率视为政府主导行为准则的观点，更强调公平，提倡社会福祉和可持续的社会发展模式。新自由主义经济学家弗里德曼认为，机会平等不仅有利于提高效率，也有利于实现平等，是实现效率与平等协调的最佳途径。在这一点上，治理理论也强调，社会中的每个公民都应有公平竞争的机会，在竞争起点上不应有差别。只不过，治理理论把创造机会平等的主体由市场转移至政府，以政府调节替代自由市场。

主张“正义是社会制度的首要价值”的罗尔斯，承认并强调社会差别原则，他的正义原则是：“第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”这样的形式正义在确立人的权利平等的同时，也照顾到了人们的物质利益，在维护社会稳定上起着极大的作用[2]。社会治理理论借鉴了福利经济学“公平基础上的效率”的原则，把公平作为效率的前提，以解决社会竞争带来的社会矛盾，蕴含着责任政府、社会公正的理念。

在借鉴的基础上，治理理论树立了自己的“主体价值”，它承认市场与国家的双重失效，认为市场在限制垄断、提供公共品、约束个人极端自私行为、克服生产的无政府状态等方面，存在着内在局限。单纯的市场手段不可能实现社会资源的最佳配置。但是，仅仅依靠政府的手段，也无法达到资源配置的最优化，最终不能促进和保障公民的政治利益和经济利益。鉴于国家和市场可能的失效，最好的办法是通过多方参与，协同解决的方式，倡导一种公共治理机制。

总的来讲，与传统的社会管理理念和模式不同，社会治理对公平的关注是以往以效率为中心的管理理论所忽视的。它与社会公正以上四原则有共同的价值取向，即全体人们共享发展的结果和让每个人都拥有充分、自由发展的空间。社会治理的价值基本上支撑了社会公正的原则。党的十八届三中全会在“创新社会治理”中提到，“必须着眼于维护最广大人民的根本利益”和“增强社会发展活力”，都在强调，既要注重公平正义，又要创造社会活力的治理价值。

（二）治理的目的蕴含着社会公正的实现手段

社会治理的目的，简单的来说，就是政府要更好地向公民提供公共服务，政府要从管理者的角色演变成为服务提供者的角色。社会治理要求政府更多地代表公共利益、承担公共责任。在途径上，既要通过行政手段提供公共服务，也要借助市场手段，还要动员非营利组织通过市场化手段提供公共产品和公共服务；在保障上，要制定规则，用以约束公共产品和服务消费中的个人行为，要对公共产品和公共服务的生产者加以监督；要保证政府官员能够在公共事务的处理中向公众负责。在治理方向的选择上，政府管理占用过多资源，从而剩不下多少资源用于满足社会其他的活动，必须向小政府模式改革[3]。

实现社会公正，首要的是增加社会财富。有效率的政府、完善的分配机制和社会政策体系是实现这一目标的重要手段。具体来说，解决社会不公问题，主要遵循以下原则：第一次按经济上的分配原则，坚持按劳分配与按资分配的原则；第二次按增进福利的公平原则进行，即国家作为调节者对社会财富进行再分配,；第三次按伦理道德原则，主要依靠社会成员的道德觉悟自动捐助或赞助活动，扶持社会福利等公益事业。但是，无论哪一种手段，一个服务型、责任型和有效率的政府都十分重要和必要。政府在制定公共政策，调整各种利益关系上的重要职能，是实现社会公正的重要手段，也是政府治理能力的检验标准。

治理的目的在于通过平等和有效率的公共产品，更有效地推进公众事务的改善和社会福祉的提升，这必然蕴含着社会公正的诉求和实现路径。安全的生活，平等拥有谋生和谋福利的机会，拥有公平的申诉权利和平等的知情权，公平地分享社会共财富，这些都是社会公正的基础条件，也是社会实现良好治理的基本目标。二者在这方面是共同的。

（三）治理的方式制约着社会公正的实现程度

现代意义上的治理，也即善治，实际上是国家的权力向社会的回归，善治的过程就是一个还政于民的过程[4]。也就是说，公民必须具有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督，才能促使政府并与政府一道共同形成公共权威和公共程序，达到法治的良好状态。联合国在《分权的治理：强化以人民为中心的发展能力》的报告中，概括了善治的五条原则：合法性、方向、能力、责任心、公正。一些学者将善治的基本要素概括为合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效和稳定。与此类似，一些国际组织将其概括为：法治、公信力、透明性、参与和民众制约。良好的治理必须依赖于两个基本方式，一是公众参与，“参与是善治的基础”；二是法治，“法治是善治核心”。这两个方式是社会公正的根本保障。从社会公正的本意来讲，社会公正必须维护每一个社会成员的基本权利，不管这个人是富人还是穷人，是官员还是普通民众，是城市居民还是农村居民，要确保一视同仁的保障“知情权、参与权、表达权、监督权”。这“四权”中内含着“参与”这一要素，“四权”的保障也必然要求实行法治。

参与对社会公正的实现至关重要。只有参与才能保证公共决策的民主和透明，保证每个阶层的、相关利益方的利益得到公平保障。公众对于政治过程，社会过程，经济过程的民主参与程度越深，社会公正就越有保障，治理的现代化程度就越高。只有公民参与的权利的到保障，公民才能最大限度地表达自己的愿望，实现自己的利益。制定收入分配方案，如果仅仅限于政府官员，民众没有参与，就很难保证公正；同时，社会公平的一个重要方面是法律面前人人平等，不管是公权还是私权，都必须在法律框架内活动，这既是良好社会秩序的保证，也是保护弱者受到社会公正对待的根本保障。法治既规范公民的行为，更制约政府的行为，让权力恪守边界，通过制约权力来保障权利。总之，法治是善治的基本要求，没有对法律的充分尊重，不可能实现公民与公民之间以及公民与政府之间的良好合作，也就没有真正的善政。

二、不完善的治理导致社会公正缺失

把社会公正纳入社会治理的范畴来观察，我们很容易在治理模式的瑕疵上找到社会公正流失的原因。改革开放以来，与经济体制改革步伐相比，我国的治理模式变革无疑已经滞后了。可以说，目前治理模式的滞后在很大程度上使中国特色社会主义制度体系越来越难以消解经济高速增长带来的负面后果[5]，社会不满甚至社会的暴戾之气，基本上都根源于社会不公正和权力腐败，而这两个原因直接与政府管理体制和治理模式有关。

（一）政府、市场和社会的关系尚未厘清

我国的市场化改革是从行政配置资源体制向市场配置体制逐步放开的，这个放开过程是渐进的，因此，市场机制配置资源的作用，在一些领域充分发挥的同时，在某些领域的作用却是很薄弱的。政府经济学告诉我们，只要存在政府管制市场，就必然会形成权力寻租的大量机会，也就必然存在社会不公平现象。从我国实际看，权力对要素市场的管制没有放松，尤其是我国资本、土地、金融等要素市场的发育明显滞后，这个领域的权力腐败和社会结构的利益集团化等社会不公正现象比较突出。党的十八届三中全会在提出国家治理体系和治理能力现代化的同时，强调让市场在资源配置中起决定性作用，这一提法具有极强的针对性。通过解决政府干预过多和监管不到位来更新治理模式，对社会公正来说，是重大的理论和实践创新。

（二）机会和资源分配不公正，改革收益和改革成本的非均衡配置

在我国体制改革和发展的过程中,尽管可能所有人都是改革发展的受益者，但随着改革发展的深入，仍然是一部分人得到较多的改革发展收益,另一部分人则只得到较少的改革发展收益但并付出较多的改革成本。相对来说，平民阶层（包括农民和城市工人、职员等）是社会的绝大多数，但却是弱势群体。由于民意表达渠道不畅通，舆论中平民的声音被有意无意地边缘化或者被屏蔽和覆盖；社会中的富裕阶层也没有赢得与其财富相对等的尊重，没有成为社会中奋斗者的楷模；平民阶层与一些地方官僚的冲突时有发生，暴力执法、强制拆迁时常为社会治理的窘况敲响警钟。

（三）在以经济增长为导向的政绩考核下，地方政府建设服务型政府的动力和能力不足

为了保持社会稳定和长期持续增长，地方政府提供公共产品和公共服务的问题，已经越来越受到重视。然而目前，高增长——低保障的发展模式一直存续，经济发展的保障成本和福利成本很低[6]。种种情况表明,长期维持高增长——低保障的模式，已经导致社会中等收入阶层的家庭保障成本大量增加，对预防未来风险的信心低迷；低收入群体要增加最起码的保障预算，又使生活水准进一步下降，贫困风险随之增加；虽然共享改革发展成果的口号早已为社会熟知，但部分社会人群未能够享受到增长成果的现实仍然存在，社会保障领域的投入仍然不足，社会公共政策体系远未形成，人民群众的幸福感不强，社会焦虑和社会紧张对社会秩序和社会活力构成很大威胁。其中最大的难度，不是资金筹措和财政项目调整方面的问题，而是政府职能的转变和政府治理方式的改进没有跟上[7]，经济增长绩效仍然是考核地方政府的主要标准。实际上，增长主义已经成为各个地方时常发生暴力拆迁、环境维权等热发群体性事件的根源。让政府的财政从直接投入经济项目为主，转变为投入公共服务领域为主，建设服务型政府，主要依靠政府的政绩观转变为以人为本，治理理念转变为社会公正。

三、完善治理模式促进社会公正

治理模式是关于治理的一系列组织方式、制度规范、结构规则的统称，“是对各方面存量的和增量的治理体制机制的总概括、总称谓”[8]。完善治理模式涉及政府体制、管理模式，资源配置方式等多方面的宏观顶层设计。从影响社会公正的原因来看，更新治理模式、促进以公平正义为指向的“治理体系和治理能力的现代化”，要通过经济市场化、社会法治化、国家政治生活民主化、权力运行制约和监督科学化等方式来实现。

（一）建立多中心治理、公众广泛参与的公共决策体系

治理理论认为，“治理是政府与社会力量通过面对面合作方式组成的网状管理系统”，没有公民的积极参与和合作，就不会有善治。当前我国社会中发生的很多社会不公正现象，与公众的参与权利没有得到充分尊重密切相关。一些地方政府单方面制定涉及公众切身利益的的政策，或者公众虽有参与，但形式主义走过场，使得这类政策要么在利益上很难反映公众的真实需要，要么因公众权利被漠视，造成公众对政策的漠然甚至抵制，在具体的施行过程中，遇到较大的阻力；一些地方在遭遇公众抵制后，又动用强制性权力，造成恶性循环，成为当前治理模式困境的典型案例。近年来发生的众多环境维权事件，如果公众的参与权力得到充分尊重，公众的意见能被吸纳，遭遇的抵制可能就要小得多。治理理论告诉我们，公共政策在政府和公民良性互动中制定，才能实现公共利益最大化。

（二）向市场和社会放权，培育和提升公民自主管理的能力

根据治理理论，治理实际上是国家权力向社会权利的回归，要正确调节国家与社会关系、政府与社会组织的关系，政府要向市场放权、向社会放权。政府权力过大，致使资源垄断，产生了上述社会结构利益集团化和权力腐败等社会不公现象。消除这类社会不公平现象必须厘清政府和市场、社会的关系，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动[9]。经济领域要减少和规范行政审批，打破行性政垄断，利用市场机制促进经济机会平等化；社会领域也要向社会组织放权，调动社会力量参与公共服务供给；要加强和培育社会自治，加快社会组织的“去行政化”改革。

（三）建设法治政府，是治理理论为社会公正提供的最有益的启示

在善治的几个主要标准中，法治占据极其重要的地位。良好的治理必定表现出对法律精神的充分尊重，对法律制度的深刻理解。没有民主法治，善治便不可能存在[10]。现实地看，法治对社会公正的保障作用，可以从三个方面来体现。第一，由于社会公正的一个重要原则是机会平等，因此，在机会平等的旗帜下，只要不存在违法活动，任何个人和企业从事生产经营的权利都应当是平等的，国有企业靠行政垄断来限制竞争行为，对民营企业是不公正的。党的文件指出，要保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争。废除对非公有制经济各种形式的不合理规定。第二，由于产权与规则均属于法律的范畴，社会对对收入分配的调整都必须在法治的轨道进行。第三，法治的最终目标是制约权力，保护公民的自由、平等及其他基本政治权利，只要权力得不到法治的制约，对“权利公平、机会公平、规则公平”这一原则的践踏随时可能发生，司法不公、贪污腐败、贫富差距等社会不公正现象有可能随时被制造出来，因此必须促进权力运行制约和监督科学化，打造管住权力的制度“笼子”。

[1]吴忠民：《以法治确保社会公正》，《第一财经日报》2013年11月7日。

[2]职冠楠、杜治平：《论罗尔斯“正义论”两原则》，《人民论坛》2011年第11期。

[3]夏建中：《治理理论的特点与社区治理研究》，《黑龙江社会科学》2010年第2期。

[4]俞可平：《社会公平和善治是建设和谐社会的两大基石》，《中国特色社会主义研究》2005年第1期。

[5]徐浩然：《加快形成科学有效的社会治理体制》，《学习时报》2013年11月26日。

[6][7]梁丽萍：《以政府的积极治理促进社会秩序的公平正义——访国家行政学院副院长韩康》，《中国党政干部论坛》2006年第12期。

[8][9]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，2013年11月30日。

[10]肖建华：《善治的意义》，《法制日报》2002年9月29日。