对话中国（上海）自由贸易试验区建设——访上海市委党校唐珏岚教授

左眉

对话中国（上海）自由贸易试验区建设
——访上海市委党校唐珏岚教授

左眉

唐珏岚，上海市委党校教授，经济学教研室副主任，理论经济学研究所副所长，经济学博士。2014年9月11日唐教授做客大连市 “一校两院”大讲堂，为市第八期领导干部培训班做 “中国 （上海）自由贸易试验区建设”专题报告，本刊编者采访了唐珏岚教授。

本刊：唐教授,去年9月中国 （上海）自由贸易试验区正式挂牌。大家对自贸区建设非常感兴趣,知道自贸区建设是党中央在新形势下推进改革开放的重大举措,而且许多地方也在积极争取,包括我们大连。但实际上我们对自贸试验区究竟怎么回事、怎么建设在认识上并不是很清晰,请您具体谈谈国家是基于什么考量要建自贸区？最终希望达到什么样的效果？

唐珏岚：实际上自贸试验区的建立有两个关键词，一个是改革，还有一个就是开放。在自贸试验区方案中有一句话， “建设中国 （上海）自贸试验区，是党中央、国务院从国内外大势出发，统筹国内国际两个大局，顺应全球经贸发展趋势，在新形势下推进改革开放的重大举措、重大尝试。”所以自贸试验区的建立，它的意义首先是扩大开放，顺应全球经贸发展的新趋势、新规则。什么是国际经贸发展的新趋势或者国际通行的新规则？实际上，这些新趋势、新规则，都是通过一系列多变、双边的协定、谈判体现出来的。比如说以前多边协定很重要的一个就是世贸组织，我们中国是2001年入世的，入世以后获益匪浅。但这几年来，世贸组织的谈判进入服务贸易领域后就陷入了一个僵局，因为发达国家、发展中国家在利益诉求方面是不一样的。多哈谈判谈了十多年还谈不下来，以美国为首的一些国家就试图通过一些新的协定和谈判来部分取代世贸组织的功能。现在从多边谈判来看，影响力比较大的主要是这样三个：一个是TPP，第二个TTIP，还有一个是TISA。TPP就是跨太平洋的伙伴关系，已经有12个国家，经济总量占全球的40%，贸易量占到30%。TTIP是跨大西洋贸易与投资伙伴关系，如果谈成，覆盖到的经济体经济总量要占到全球的50%，贸易量将占到全球的50%。TISA是服务贸易协定的谈判，美国为首的一些国家认为世贸组织服务贸易总协定已经不适应今天服务贸易发展的新趋势，他们要求在负面清单管理模式的基础上来制定新的服务贸易协定。我们中国去年9月30号曾经有一个表态，说中国也要加入TISA的谈判，TPP、TTIP我们都没加入，但事实上我们中方是高度关注的。现在除了这些多边协定的谈判以外，还有一些双边的谈判。实际上一国双边协定签的越多意味着融入全球化的程度也越深。去年自贸试验区挂牌成立时，我们反复讲一句话——对接国际高标准的贸易投资规则。也就是我们在28平方公里的范围内主动地对接国际高标准的贸易投资规则，试验成功，在全国复制推广，这有利于我们培育面向全球新的竞争优势，为中美之间的BIT谈判，以及今后可能要加入的TPP谈判，提供了一块跳板。

自贸试验区成立的第二个意义，主要是推进改革。去年3月28号李克强总理在外高桥调研后指出，我们要以开放促改革。媒体有的讲得夸张一点，叫以开放倒逼改革。实际上是希望在这个地方探索一条以开放促改革、以改革促发展的路径。今天扩大开放、对接国际高标准的贸易投资规则，我们最大的问题不是不知道怎么开放，而是一开放，按照国际高标准的贸易投资规则来做事，我们传统的管理方式不适应，所以这个自贸试验区的成立，主要是两个考虑，扩大开放、促进改革。这确实不是上海的一个地方规划，它是一个国家战略。

本刊：这样看来,自贸试验区的建设对于推动改革开放确实意义非凡,对我们很有启发,我们也很关心中国 （上海）自由贸易试验区是怎么搞改革开放的？中央对自贸区提出过具体要求没有？

唐珏岚：国务院通过的总体方案中对自贸试验区是有一个总体目标要求的， “经过两至三年的改革试验，加快转变政府职能，积极推进服务业扩大开放和外商投资管理体制改革，大力发展总部经济和新型贸易业态，加快探索资本项目可兑换和金融服务业全面开放，探索建立货物状态分类监管模式，努力形成促进投资和创新的政策支持体系，着力培育国际化和法治化的营商环境，力争建设成为具有国际水准的投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷、法制环境规范的自由贸易试验区，为我国扩大开放和深化改革探索新思路和新途径，更好地为全国服务。”这里面有几个关健词，一个是“两至三年的改革试验”，一开始曾考虑三到五年，后来认为三到五年太慢了，就改成两到三年，现在看来两到三年恐怕也是等不及了，今年3月6号，全国两会期间上海代表团的开放日，上海市委书记跟媒体见面的时候，就强调试点一周年的时候，拿出首批可复制、可推广的经验。第二个是 “着力培育国际化、法制化的营商环境”，面向国际，但要有法制保障。第三个是 “建设成为具有国际水准”的自贸试验区，什么叫有国际水准？24个字的特征， “投资贸易便利、货币兑换自由、监管高效便捷，法治环境规范”。中央对自贸试验区的要求主要4个方面，制度创新、服务业扩大开放、功能拓展还有法制保障，一共有18个板块。这4个方面要求当中，应当说制度创新是最核心的。

本刊：制度创新具体是指哪些方面制度的创新？

唐珏岚：制度创新当中有4个板块，投资管理、贸易监管、金融创新还有一个是综合监管。

本刊：自贸区在投资管理制度创新上做了些什么？怎么做的？效果如何？

唐珏岚：投资管理的制度创新关键是要提高投资便利化的水平。具体来讲主要是4个方面的制度：

（1）准入前国民待遇加负面清单管理模式。过去一般外资进来企业设立以后，我们再给它国民待遇。但现在要求准入环节就要给国民待遇，凡是不符合国民待遇的，就以负面清单的形式把它罗列出来。这个负面清单，我们现在已经有了修订版，去年9月29号凌晨挂在互联网上的是2013版，2013版的负面清单一共是190条。今年我们又推出了2014版，从190条减少到了139条。2014版有三个特征，一是开放度进一步提高了，在2013版的基础上取消了14条，放宽了19条管理措施；二是透明度也进一步增加，例如无限制条件的措施缩减为25条，差不多减掉一半；三是跟国际通行规则进一步的接轨，例如同行业归并减少了23条措施。

（2）工商 “一口受理”制度。原来企业注册的时候，外资要跑到商务委，内资要到工商局，内外资营业执照也不一样的，现在统一起来了，只要设立企业，都是到工商局。本来自贸试验区的营业执照是竖版的，区外又有十来种的营业执照的版式，现在也全部都统一起来，这个已经在全国推广了。

（3）商事登记制度。商事登记制度改革当中，最核心的就是企业的注册资本从原来的实缴制改为了认缴制。还探索从先证后照到先照后证，就是自贸试验区取得营业执照的企业，就可以从事一般的生产经营活动，如果要从事须经批准的项目，就在取得营业执照以后再向相关部门进行申请。原来对企业有工商审批式的年检，现在改为发布年度公示报告，自贸试验区企业有一个电子U盾，就是法人一证通，在上面进行相应的申报，把部分内容向大家进行公示。

（4）境外投资管理制度。境外投资管理制度改革目的就是方便中国企业走出去。原来我们的企业要出去的话，也是要审批的。有的要跑发改委，有的要跑商务部，因为发改委是审批项目的，商务部是审批企业的，有的两个地方都要跑，一圈跑下来的话，可能好几个月过去了，但市场机会是瞬息即逝的。现在自贸试验区对境外投资开办企业实行以备案为主的管理方式，对境外投资一般项目实行备案制，试验区管委会负责备案管理，备案管理最多就是5个工作日，这样境外投资就更加方便了。为了方便企业走出去，10月2号自贸试验区境外投资服务平台已经正式上线了，这个平台就是集融资、保险、咨询等等功能于一体，实现线上、线下同步开展境外投资服务工作。

本刊：在贸易监管制度创新方面,自贸区又是怎么做的？

唐珏岚：贸易监管的制度创新就是要提升贸易便利化的水平。贸易便利化主要是两方面的要求：

（1）创新 “一线放开，二线管住，区内自由”的监管制度。 “一线放开”就是自贸试验区和境外有一条线，这条线放开了，自贸区跟境外之间货物的进出，允许企业凭借进口仓单让货物先入区后备案。这个跟以前保税区相比更方便了，这一点做到以后，转口贸易包括货物贸易的便利性可能就会有比较大的提升，这对上海国际航运中心功能的提升也是有好处的。目前上海港货物的吞吐量、集装箱的吞吐量都是世界第一，集装箱吞吐量去年是3361万标箱，新加坡是第二，我们比新加坡多100万标箱左右。但是新加坡这3千多万标箱当中，国际中转占80%以上，香港国际中转的比例是65%，韩国的釜山是45%。上海集装箱的吞吐量是世界第一，但去年国际中转的比例不到10%。自贸试验区贸易监管制度创新，能够提升航运服务功能，这对上海贸易中心的建设也是至关重要的。 “二线管住”就是自贸区和境内区外其他地方有一条线，这条线就是二线。自贸区的货物进国内其他地方，相当于从国外进口，要高效监管，依法纳税。 “区内自由”是自贸试验区28平方公里范围内实现货物的自由流转。

（2）探索建立货物状态分类监管模式。分类监管模式就是把货物分为保税状态、非保税状态和口岸状态。采用分类监管模式后，同一个库位当中，可以既放保税的物品，也可以放非保税的物品，监管的单位就划小了，监管的范围就扩大了，效率也可以提升。以前保税区更多用的是一种铁丝网监管的模式，就是一个物理围网的概念。今后主要是电子围网的概念。这些贸易监管制度创新以后效果怎么样呢？到今年6月底，自贸实验区办理先进区后报关的业务是1734票，货值是2.8亿美元；自贸实验区企业办理自行运输的业务是88起，货值是1162.6万美元；到6月底，自贸区检验检疫部门对1752批次的货物实施预检验， “预检验”施行后货物进境到进口通关的整个流程时间较之前至少缩短50%；为了推进贸易便利化，上海国际贸易 “单一窗口”首个试点项目已于2014年6月18日上线运行部分功能。上海口岸试行 “单一窗口”建设，将海关、出入境检验检疫、海事、边检等部门的 “同类项”合并，通过 “一个平台、一次递交、一个标准”，优化监管模式。

本刊：金融制度方面,自贸区的创新点又在哪里？

唐珏岚：金融改革创新是自贸试验区改革创新的一个重点内容。过去30多年我国金融业的开放是相对滞后的，我们一直害怕金融放开以后会不会引发金融风险，甚至引爆金融危机，这种担忧到今天仍然是存在的。所以自贸试验区要求，金融要为实体经济服务，而且金融方面的改革创新必须在风险可控的前提下推进。那么怎么来推？现在是1+4的体系。

（1） “1”是一个基础，创新有利于风险管理的帐户体系。我们采用的是一个分帐核算的帐户体系，一个是自贸帐户FT帐户，还有一个就是一般帐户。两个帐户是分帐管理，自求平衡。自贸帐户和境外帐户之间的资金流通是自由的。自贸帐户跟一般帐户的资金流动视为跨境流动。换句话讲，你可以利用自贸帐户到境外去融资，比如你到美国去融资，你也可以利用自贸帐户把资金流向境外，比如说到美国融资以后到英国去收购企业，完全是自由的。但是自贸帐户跟一般帐户的资金流通视为跨境。那这两个帐户什么关系呢？现在采用的是有限渗透，有一些钱你可以来，但不是所有的钱都能来。哪一些可以呢？比如说你有实质性的投资项目的，因为你要支持实体经济是可以的，但是你利用这个帐户钱进来博取利差，这个是不行的。所以我们贸易用的是一线、二线，金融用的是分帐核算，两个帐户。现在这个基础平台已经搭起来了。今年5月22号，央行上海总部正式发布了自贸区分帐核算业务的实施细则和审慎管理细则。6月18日，自由贸易账户业务正式启动，到6月底的时候，有7家银行通过系统验收，开立了484个自由贸易帐户。第一个利用这个帐户把资金搞出去的就是我们上汽国贸，我们银行马上把它的人民币，按照国际上的比价兑换成美元，然后这笔钱就到智利，有一个投资项目。这个帐户的推行我们是按照先本币后外币的原则，过渡期6个月，6个月结束以后人民银行可能要进行一个相应的评估。

（2）其他4个方面的制度创新，就是探索投融资的汇兑便利；扩大人民币的跨境使用；稳步推进利率市场化；深化外汇管理改革。例如，利率市场化我们是先外币后本币的，外币的存款利率市场化，大额的前些年就放开了，小额外币存款利率市场化，今年2月份在自贸试验区已经放开了，而且现在不只是28平方公里市场化，整个上海市都已经推行了。金融制度创新以后，效果也是比较明显的，到6月底，跨境人民币境外借款发生71笔，累计金额160.61亿元；参与跨境双向人民币资金池试点企业28家，资金池收支额168.93亿元；区内经常项下结算655.07亿元，直接投资项下结算352.96亿元；区内跨境人民币结算总额为1115.39亿元，同比增长2.32倍，占上海市的14.51%。

本刊：还有一个制度创新是政府事中事后监管制度的创新,请您谈谈。

唐珏岚：政府监管，我们以前主要是放在事前，在审批上花了很多功夫，进来的门槛抬得很高，但是进了门以后，事中事后的监管相对就比较缺乏。现在事前审批这些门槛要大量的取消、降低，就要求你加强事中、事后的监管。为什么我们过去有那么多的事前审批？恰恰是因为我们事中、事后监管的能力比较弱。监管跟审批这两者之间，实际上是一个翘翘板的关系，如果监管能涨一尺，审批就可以减一尺，监管涨一寸的话，审批只能减一寸，监管如果涨不上去，审批是少不了。现在是很明确的，就是要加强事中、事后监管，减少事前审批。上海也在借鉴一些国际的经验，比如说新加坡的一些做法。新加坡注册一个企业是很容易的，但是企业设立以后，在生产经营阶段监管是非常严格的。当然，我们要结合本国国情。今年上半年，已经梳理出了六个方面的制度，安全审查、反垄断审查、社会信用体系、年度报告公示和经营异常目录制度、信息共享和综合执法、社会力量参与市场监督。安全审查、反垄断审查这两个方面，中央是非常关注的，这个事权主要是在中央，上海主要是配合做。反垄断这一块外资企业是非常关注的，最近在天津的达沃斯论坛上，有一个法国的企业家也问到这个问题，他表示担忧，李克强总理讲不用担忧，他说我们现在反垄断审查外资的比例只占10%左右，他说我们这个反垄断审查是会很透明的，在反垄断审查的同时，比如说对你知识产权的保护这些我们同时也要加强。社会信用体系方面依托上海市的信用平台，在自贸试验区我们建立了一个子平台。年度报告公示和经营异常目录制度也已经实行了，还是挺不错的，也是超出了我们的预期。到6月底的时候，试验区完成申报公司的企业是9747户，公示率接近80%。信息共享建立过程中我们也碰到一些问题，一个就是牵扯到部门权力的问题。以前这个信息都是碎片化的，就出现了开着宝马去申请失业金、戴着名表住着廉租房的情况，现在要信息共享，有些部门顾虑信息都让大家能查询了，我这个部门以后价值何在？第二个是信息共享跟保密的问题。我们搞过一个调研的，你希不希望有这样一个信息共享的平台，你可以随时去查询一些相应的信息？大家都愿意。然后又问，你这个部门的信息愿不愿意拿出来，进入这个共享的平台？很多部门都讲这个不行，这里有很多是要保密的。另外还有一个就是信息安全问题，这个问题现在大家都有体会的，就是你共享以后有一个安全、有一个保密的问题。

本刊：综合执法方面的制度创新,自贸区是怎样做的？

唐珏岚：综合执法方面自贸试验区实行了执法模式的整合。主要方式就是实行综合执法，通过相对集中行政执法权将执法末梢整合起来。自贸试验区管委会负责自贸试验区内综合执法工作，组织开展自贸试验区内城市管理、文化等领域行政执法。在自贸试验区，成立专门的 “综合监管和执法局”作为管委会综合执法机构，行使相应职权，并履行相应职责。监管体制创新不仅自贸实验区在探索，全国包括上海也在积极探索。今年元旦以后，浦东新区推了一个 “三合一”的监管模式，就是把工商、质检、食药监 “三合一”，成立了一个市场监管局，这个做法已经在上海市中心8个区开始推了，而且现在推的不是 “三合一”，是 “四合一”，把物价局也加进去了，以后可能还要探讨 “五合一” “六合一”模式。好处在哪里呢？我们以前经常调侃说什么六个部门管不了一头猪，是吧？很多问题都是出在监管的缝隙地带，现在你 “六合一”以后，大家就不会踢皮球了，这个猪的问题就摆在你一张桌子上，必须解决了。

总体来讲，这个自贸试验区不是一个优惠政策的洼地，是一个制度创新的高地。所以一开始大家觉得里头没干货，就是因为制度创新本身见效是需要比较长的时间的。它也不是上海的地方规划，而是一个国家战略，不是上海的自留地，而是全国的试验田。我们以前地方发展、企业发展，经常想着能不能向有关部门要一点优惠政策、特殊政策。实际上要优惠政策、特殊政策，还是相对容易的，因为你要的这些东西本来就是有关部门 “多余”的东西。但这一次自贸试验区建立要的是什么？综合监管、审批权的取消、事中事后监管加强等等，实际上你要的是有关部门，把你身上穿着的两件衣服脱下来给我，可能会有一些不同的想法。今年上海市委书记在接受凤凰网采访的时候讲，这个自贸试验区改革，说穿了，就是政府革自己的命。因为是先行先试，所以我们挂牌的时候也不是什么东西都清楚的，也不是一步到位的，有的东西是在试的过程当中不断推进。我们希望这小小的28平方公里，能够为整个国家的改革提供新的动力，为开放提供新的载体。

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