建设法治中国进程中地方法治的实现路径

○ 吴卫东

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）要求，推进法治中国建设。“法治中国”建设需要从“国家法治”与“地方法治”两个角度共同推进[1]。地方法治建设是建设法治中国的重要组成部分，实现地方法治是建设法治中国的基础。加快推进地方法治建设进程，必须着力提升地方各级党组织依法执政能力，各级政府严格依法行政能力，各级司法机关公正司法能力，促进社会主义民主政治建设全面进步，提高全民法律素质，将地方的经济、政治、文化、社会和生态文明建设纳入法治化轨道，实现地方经济社会持续发展、稳定、繁荣，为建设法治中国奠定坚实基础。

一、地方法治建设的着力点：全面融入地方整体发展战略

地方整体发展战略，是地方政权机构根据国家大政方针政策，结合当地发展实际，经过精心设计、周密论证和全社会上上下下广泛讨论，制定的一定时期，关涉当地经济社会建设的总目标、总任务、总部署的发展蓝图。地方法治建设全面融入地方整体发展战略，发挥法治建设在推动地方经济、政治、文化、社会和生态文明建设的全面协调发展的保障和支持作用，有利于增强地方的核心竞争力，提高地方经济发展的质量、保持经济发展的均衡度、实现经济发展的可持续性，对于维护社会稳定、化解社会矛盾、促进社会公平正义具有重要意义。

其一，要加强制度构建。法律制度具有规范性、可预见性、强制性等特点，正如孟德斯鸠所言：“人类制定的法律是我们行动的指导，所以应该是戒律，而不是劝说。”地方整体发展战略，符合地方发展实际，顺应当地人民期待，为避免朝令夕改、人走政息以及执行过程中作变通、打折扣现象的发生，有必要通过法律程序将相关战略固定下来，以制度化、法律化保障地方整体发展战略地有效实施，提供持续的推动力。

其二，要规制行政权力。地方整体发展战略的实施有赖于各级政府及其职能部门全方位地贯彻执行，加快法治建设，进一步简政放权，推行阳光行政、责任行政、高效行政、服务行政、清廉行政，规范政府部门的权力运行，加大对行政行为的监督力度，严格执行行政问责制，使法治建设有效地服务地方发展。

其三，要营造良好的发展环境。党的十八大报告强调“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护”，党的十八届三中全会通过的《决定》要求：“必须加快形成企业自主经营、公平竞争，消费者自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率和公平性。”建设统一开放、竞争有序的市场体系，要使市场在资源配置中起决定性作用，就要善于运用法治理念、法治思维、法治方式促进地方形成发展的良好秩序，为地方经济社会发展步入良性化轨道提供法治保证。

二、地方法治建设的发力点：法治共同推进及一体建设

党的十八届三中全会通过的《决定》指出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”这是新一届中央集体的法治新方略、新要求、新部署。地方法治建设，要按照这一要求，结合地方实际，精心组织、周密部署、全面推进。

（一）加强治国理政的能力建设

其一，加强依法执政能力建设。提高地方党委依法执政能力，要坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，善于使党的主张通过法定程序法律化，善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导。推进党委依法决策，强化党内民主，不断提高依法执政能力和水平。发展社会主义民主政治，加强对依法执政的监督，推动治国理政各项活动的进步。其二，加强依法行政能力建设。要按照《决定》要求，切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。优化政府机构设置、职能配置、工作流程，完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理，突出责任落实，确保权责一致。坚持依法科学民主决策，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论作为重大决策的必经程序。规范行政执法行为，推进政府信息公开和政务公开，积极接受司法监督，提高依法行政能力。其三，加强公正司法能力建设。司法人员要坚定理想信念、强化宗旨意识、端正价值取向、坚持职业操守，自觉抵御权力、关系、人情、利益等各种因素的影响，自省自律、从严治警、公器公用、公器慎用、公器公管，真正做到严格、公正、文明司法。坚持党的领导，确保司法机关依法独立公正行使审判权检察权，建设公正权威高效的司法。积极推行阳光司法、公正司法、为民司法，积极接受人民监督、评判，取得人民信任、支持，实现司法的法律效果、政治效果和社会效果的有机统一。

（二）维护公平正义

公平正义是人类美好的追求，是中国特色社会主义的内在要求。在坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的前提下，着力提高各级党委科学执政、民主执政、依法执政的水平，维护和促进社会公平正义。坚持依法行政，落实合法行政、合理行政、程序正当、诚实守信、高效便民的基本要求，推动和深化分配领域改革，缩小收入分配差距，使社会利益分配更好地体现劳动价值和社会公平，努力使人民共享改革发展和社会进步的成果。司法机关应以维护社会公平正义为己任，履行宪法法律赋予的职责，将公平正义的理念渗透到司法活动之中，实现程序公正与实体正义，满足广大人民群众对司法公正、权益保障的新期待，努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。

（三）促进限权善政

法治的本质是限权治官。加强对公权力的规制，梳理公权力，界定权力行使边界，编制权力运行流程，加强权力制衡，完善监督体系。落实宪法法律关于对公民权利、自由的规定，以权利约束权力。切实做到习近平要求的，“要健全权力运行制约和监督体系，有权必有责，用权受监督，失职要问责，违法要追究，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益”；“把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制，不能腐的防范机制、不易腐的保障机制”。充分发挥法治建设对经济社会建设的保障作用，提高经济社会建设科学化、规范化、法治化水平。创新社会管理，有效推进法治惠民工程，关注民生、服务民生、改善民生，从群众关心、社会关注的热点难点问题出发，切实解决人民群众反映突出的实际问题，维护公民合法权利。

三、地方法治建设的切入点：提高全体社会成员的法治素养

（一）加强法制宣传教育

以第六个五年法制宣传教育为平台，加强法律知识的普及。通过拓宽宣传渠道，创新宣传形式，增强宣传效果，用群众喜闻乐见的表现形式，增强法制宣传教育的渗透力。提高党员干部法治素养，组织党员干部认真学习和准确掌握宪法、法律、法规和政策规定，让知法守法、依法办事成为行为准则；提高公民法律素质，提升公民通过法定程序表达利益诉求、维护自身合法权益的能力；提高青少年法治观念和法律素质，抓好中小学生的法律启蒙、法律常识、预防违法犯罪教育和自我权利保护，做好大中专学生和社会青少年的法治基础理论教育和公民意识教育。

（二）营造全社会奉法守法的良好氛围

法律的生命力在于实施。落实党的十八大提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”法制建设新的十六字方针，要在全社会树立法律至上的观念，养成自觉守法、办事依法、遇事找法的行为习惯，在全社会营造“以崇尚法治为荣、以践踏法治为耻”的良好氛围。

（三）推进社会发展和管理法治化进程

《中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划》要求开展法治城市和法治县（市、区）创建活动。以创建活动为主导，完善社会利益协调机制，建立健全有效预防、减少和消除社会矛盾的体制机制，妥善处理不同利益群体关系，提高各地依法管理、依法办事的能力和水平。加快推进社会管理法治进程，围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，提升社会管理的法治化水平。

四、地方法治建设的突破点：提升法治软实力

（一）树立法治信仰，增强法治信心

法律必须被信仰，否则它形同虚设[2]。法治的信心来源于对法治的信仰、尊重和服从。中国当前部分百姓对法律缺乏信心。根据前几年的一项调查，当问及自己的权益受到伤害如何应对时，只有大约20%的中国受访者回答说要诉诸法律[3]。“通过政治、经济、社会的体制、机制和制度的改革，真正将法治确立为我们治国理政的基本目标和方式，并在此基础上加强对国民的法治教育和法律文化灌输，才能使我们的国民逐步在其内心深处建立起对法治的信仰”[4]。树立法治信仰，要牢固树立法律至上的理念，落实法律面前人人平等的原则，切实做到权在法下、官在法下，消除干部中的人治现象、社会中轻视和无视法治的现象，防止以言代法、以权压法、徇私枉法现象的发生，在全社会树立法治信仰和法治的权威，增强推进法治建设的信心和决心。

（二）倡导法治文化，提供法治动力

法治文化是法治的“灵魂”，是法治社会的重要精神支柱和内在动力，包括人们的法律意识、法治观念、法治思想、法律价值取向等。“具体而言，法治文化应该包含民主、人权、平等、自由、正义、公平等价值在内的人类优秀法律文化类型”[5]。缺少法治文化的积淀，法治建设就缺乏足够深厚的社会基础。加大法治文化的宣传，将法治文化理念传播到社区、乡村、机关、企业、学校，深入人心。要搭建公众参与法治实践的平台，激发公众的法治热情。“参与意识是实践所锻炼出来的，而非教育灌输出来的”[6]。要落实《决定》要求的“广泛实行人民陪审员、人民监督员制度”，让更多的公民参与司法活动、法律监督活动、基层民主活动等具体生动的法治实践，深化对法治文化的理解，为法治建设提供动力。

（三）运用法治思维，提升法治能力

党的十八大报告强调，提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。这是我们党第一次把法治思维和法治方式写入行动指南。法治思维是以合法性为判断起点和以公平正义为判断重点的一种逻辑推理方式。十八大报告强调的就是要把领导干部已习惯的行政思维、领导思维、管理思维转变为法治思维。领导干部要成为学法、知法、守法、用法的典范。学会运用法治思维和运用法治方式应成为领导干部“依法执政”和管理社会的基本功[7]。要加强对领导干部法治思维的培训，树立起依法治国、公平正义、执政为民、权力制约等理念，恪守决策和行为的目的合法、权限合法、内容合法、程序合法的规范。

五、地方法治建设的根本点：坚持党的领导

（一）坚持党的领导

坚持党的领导是做好各项工作的根本保证。法治建设要坚持党的领导原则，将法治建设各项工作置于党的领导之下，法治建设才能坚持正确的政治方向、政治立场、政治观点，才能更好地贯彻党的路线方针政策，巩固党的执政地位。面对社会转型时期的各种矛盾和问题，只有发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式，地方法治建设才能服务地方发展大局，维护社会公平正义，维护广大人民群众的合法权益。

（二）加强党的政治、组织、思想领导

党的领导主要是政治、思想和组织的领导。政治领导是统帅和灵魂，因此，要牢固树立党的领导的观念，用中国特色社会主义理论指导法治建设工作。加强组织领导，真正把党性观念强、法治素养高、具有大局意识、能为党分忧、为人民信赖、德才兼备的优秀人才选拔到国家机构的重要岗位上来，为地方法治建设提供人才保障。加强党的各级组织建设，保持党的凝聚力、增强党的战斗力，充分发挥党组织的战斗堡垒作用和广大党员的先锋模范作用，为地方法治建设提供组织保障。

（三）地方党委要带头守法

党领导人民制定宪法和法律，党又领导人民遵守、执行宪法法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动。改善党的领导，做到党领导立法、保证执法、带头守法。“地方党委是地方法治建设的直接政治动力源”[8]。要按照依法执政的要求，把地方党委的执政活动纳入法治轨道，通过法定程序把地方党委的重大决策制度化。地方各级党委和领导干部的执政活动必须在宪法和法律范围内进行，不允许有超越宪法和法律之上的特权，真正做到依法执政。

[1]莫纪宏：《“法治中国”建设的划时代意义》http://legal.people.com.cn/n/2013/1127/c188502-23665960.html，2013年 11月 27日。

[2][美]伯尔曼著，梁治平译：《法律与宗教》，中国政法大学出版社2003年版，第3页。

[3]华世平：《习近平时代法治将占有突出地位》，《人民论坛》（上）2013年第5期。

[4]姜明安：《如何让法治成为国民的信仰》，《人民论坛》（下）2013年第6期。

[5]邹焕聪：《法治文化视角下官民矛盾的预防化解之道》，《求实》2013年第8期。

[6]周叶中、李炳辉：《宪法政治：中国政治发展的必由之路》，中国法制出版社2012年版，第160页。

[7]徐显明：《从“法律体系”到“法治体系”》http://news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/14/c_113689922.htm，2013年11月27日。

[8]徐邦友：《地方法治建设是国家法治化的有效路径》，《中国党政干部论坛》2009年第8期。

（责任编辑 张 娅）