新干涉主义视角下美国的海地政策

韩庆娜 修丰义

新干涉主义视角下美国的海地政策

韩庆娜 修丰义

（青岛大学 法学院， 山东 青岛 266071）

冷战结束后，西方国家对外军事干涉政策有了新发展，主要表现在美国打着民主和人权的旗号，奉行一种不受国家主权限制和联合国约束的新干涉主义，美国对海地政变的军事干预就是一例。海地危机引发大规模难民潮涌入美国，威胁到美国沿海地区的社会稳定与安全，美国政府为海地政变开出一剂民主处方，不惜动用武力恢复海地的民主政权。然而，美国对海地军事干预的人道主义初衷和民主目标均遭遇现实挑战。

新干涉主义；海地政策；难民问题；拉丁美洲

自1823年“门罗主义”诞生以来，美国通过一纸宣言把美洲变成“美国人的美洲”，以此排斥欧洲列强、为其在西半球扩展势力范围制造依据，拉美因此沦为美国的“后院”。历史上，拉美就是美国军事干涉最频繁的地区；两极格局瓦解后，拉美的地缘政治属性不变，美国在该地区使用武力的传统没有改变,冷战后美国对拉美的军事干预都发生在加勒比海国家海地。与两极对抗时期不同，美国在海地实施的“支持民主”行动是新干涉主义在拉美的缩影，然而美国对外军事干涉政策中的人道主义动机饱受质疑，推进民主的政治努力亦遭遇现实挑战。

一、美国对海地的军事干涉

冷战结束催生出新干涉主义理论学说，标志着美国霸权主义的新发展。在单一超强的国际格局下，美国凭借其在政治、经济和军事领域里的全方位优势频繁使用武力干涉其他国家的内部事务。根据美国官方数据统计，自1991年至2010年的20年时间里，美国在各种军事对抗、潜在冲突以及非正常和平目的之形势中在海外使用武力的次数高达116次之多，大约每年出兵5.8次。[1]与长达45年的冷战时期相比，尽管美苏军备竞赛层层升级、安全形势高度紧张，但美国在海外使用武力的总数不过52次，平均每年仅为1.1次多。[2]

新干涉主义理论认为，人道主义灾难发生地的国内冲突及其引发的地区动荡已成为国际安全的主要威胁，任其漫延不仅会威胁到区域稳定，更是对民主、人权的践踏。国际社会有责任和义务帮助这些国家平息战乱、行使保护责任，在必要时使用武力协助恢复地区和平与秩序。美国作为冷战后唯一的超级大国，更应该在世界事务中主动承担起积极干预的角色。新干涉主义的鼓吹者、美国对外关系委员会会长理查德·哈斯公然挑战自威斯特伐利亚体系以来的主权原则，认为国家主权不是绝对的，而是“同一个政府如何对待其公民联系在一起的”，“当一国政府不能或者不愿保护它的公民时，国际社会就会采取行动，要么通过外交途径（利用说服、制裁或者援助），要么在人道主义干预的名义下，运用武力来采取行动”。[3]

与传统意义上的军事干涉不同，新干涉主义理论主张为了建立所谓“人道”而“ 稳定” 的新秩序, 对一切战争与内乱都应采取“积极的国际干涉”政策，通过武力手段迫使某些国家为人民提供必要的生存权等人权保障，保护在内部冲突中陷入危险的种族、民族或宗教团体。[4]冷战后，美国对世界事务的参与和介入大都在人道主义干涉的名义下展开，高举“人权高于主权”的旗帜，鼓吹“主权有限论”，追求一种不受国家主权限制、不受联合国约束的行动自由。美国认为，如果使用武力能够改变非民主政体的国内政治属性，使之建立符合美国利益的自由民主和市场经济，那就是美国的核心利益。美国在不涉及重大国家利益的情况下,以人道主义为理由进行武装干涉，大大扩展了军事行动的范畴。这种干涉政策表面上是行道义之举，实则推广西方民主人权价值观，意图打造符合美国利益和理念的理想世界，从而实现“美国治下的和平”。新干涉主义为美国的“世界警察”身份赋予道德力量，为大国对小国的武装干涉提供了“正义”支持。在新旧格局交替之际，国际政治失序与有序并进的特殊时期，新干涉主义携道德的崇高准则，行霸权的现实诉求。

从地缘政治的角度出发，拉美在地理上与美国毗邻，拉美国家发生任何动荡局势都不可避免地影响到美国在该地区的政治、经济和安全利益，甚至直接危及美国的本土稳定和社会生活。正是这种特殊的地缘关系使得拉美的命运与美国紧密相连。冷战时期，美国以遏制苏联势力在后院制造安全威胁为由对拉美进行严格掌控；苏联解体后，美国武力干涉拉美的理由荡然无存。然而，美国再度成为主导该地区“不对称性均势”格局的霸权国，敌对大国影响的消失也降低了美国在拉美动武的成本和风险。[5]（P182）冷战结束后，新干涉主义之风也吹到了拉美。美国一直把拉丁美洲视为自己称霸世界的战略后方。拉美作为美国传统势力范围的地缘政治属性不变，美国继续防止任何与其战略利益相违背的地区动向。值得注意的是，冷战后美国对拉美的军事干涉都发生在加勒比海小国海地。

海地在1804年独立，是拉美最先获得独立的国家，也是世界上第一个独立的黑人共和国。然而，因大国干涉、独裁统治、经济困顿和腐败暴乱等原因，海地却沦为西半球最贫困的国家，民生凋敝、艰难生存。虽然距离世界最发达国家美国的南部仅仅几个小时，但海地的生活水平却与非洲赤贫国家无异。历史上，美国就是大国运用强权干涉与侵略海地的典型代表，曾经在1915至1934年间长期直接占领海地，控制海地海关，并直接掌控海地的金融系统至1947年。

新旧格局转换赋予美国在拉美新的地区使命，即支持拉美国家建立民主体制和防止难民潮影响美国的沿海秩序。尽管“后院”相对稳定，但美国还是在促进民主、参与联合国维和行动以及保护美国人安全的名义下在海地多次发动军事行动。1991年2月，海地历史上首位民选总统简-波特兰·阿里斯蒂德宣布就职。仅在7个多月之后，9月30日，反政府武装和反对派联盟就发动了军事政变，推翻了阿里斯蒂德的统治并将其驱逐出境。1994年5月6日，联合国安理会对通过军事政变上台的海地政府实施全面制裁，禁止除食品以外的几乎所有对外贸易和除民航班机以外的所有非商业飞行，冻结海地军政府的银行账户，要求塞德拉斯政府下台，让流亡的阿里斯蒂德总统重新回国执政，恢复海地民主体制。7月31日，联合国安理会通过第940号决议，批准以美国为首的多国部队“使用一切必要措施”解除海地的军事政权。

自联合国的全面封锁生效日起，美国军舰就加强了对海地的海上巡逻。面对海地军政府的阻扰与挑衅，美国总统克林顿发表声明强调“军事干涉是一种不应排除的选择”。同时，美国的陆海两军开始在海地近海进行军事演习，并且在执行联合国决议的名义下多次出兵海地。在强有力的军事威慑和外交压力下，海地军政府被迫同意在10月15日前自动下台，允许多国部队进入海地，并保证在移交权力期间与多国军队合作。9月19日，美国军队登陆太子港，实施“支持民主行动”，两万大军控制了海地机场和港口，占领了陆军总部。塞德拉斯总统被迫辞职，为阿里斯蒂德重新执政铺平了道路。随后，克林顿总统宣布解除对海地的经济制裁。海地军政府的主要负责人离开海地，流亡3年的阿里斯蒂德得以返回海地、重新执政。随后，联合国通过决议取消对海地的禁运，美国宣布按步骤分期撤离美军，持续4年之久的海地危机终于平息下来。

二、民主、难民与新干涉主义

自“门罗主义”以来，美国在拉美的基本政策是，既不容其他西方大国染指这一地区，又要防止拉美国家实行与美国的战略利益相违背的内政与外交。无论拉美国家的国内政治、还是外交政策，一旦与美国的全球战略发生冲突，美国就会使用武力进行干涉。冷战时期，拉美沦为大国博弈的舞台，美国将苏联及其共产主义扩张视为拉美民主体制的最大威胁，古巴革命的胜利不啻于在美国的“后院”打开一个缺口，古巴导弹危机甚至一度将整个国际社会置于核大战的危险中。冷战结束后，在两极体系下“容忍”和“允许”美国在西半球使用武力的国际环境发生了改变，苏联威胁已经不能继续服务于美国在拉美的军事政策。从表面上看，拉美国家招致美国实施军事干涉的原因减少了，但美国把拉美政策的重点调整到推进西半球民主上来。

老布什政府首先肯定了冷战后拉美对于美国的重要战略价值。1991年《国家安全战略报告》指出，“在全球化时代和新的国际背景下，西半球对于美国的重要性高于一切，美国在西半球的根本目标保持不变，那就是继续加强伙伴关系、推进共同利益和保卫拉美地区的安全。[6]老布什总统提出了对拉美的新要求——实现一个“完全民主的半球”。在美国看来，西方自由民主世界取得了冷战的胜利，全球民主化进程呈现出积极的发展趋势，“民主的复兴”成为世界范围内的普遍现象，于是加速在拉美地区推广民主体制、扩大民主大家庭。1990年，海地诞生了历史上首位民选总统，这被老布什政府视为民主化潮流的推动力量。

克林顿总统把“促进民主”列为“参与和扩展战略”的第三大支柱，更加热衷于在海外扩大“民主自由圈”，主张为了“扩展”民主、人权和自由市场经济而“参与”世界事务，拉美地区无疑成为美国“参与和扩展”的必争之地。克林顿政府高度重视拉美国家的新生民主制度，把巩固新兴民主国家的政权和加强它们实行民主的决心作为“促进民主”的关键内容。在他看来，民主是秩序的保证，任何拉美国家出现“民主的丢失”，都是地区稳定的最大威胁。海地军政府兵变导致民主体制“得而复失”，这无疑构成对美国在拉美民主战略的最大挑战。

从性质上看，海地问题属于“非法政权”发动的国内政变，更像是一场“政治危机”：尽管海地人民不喜欢篡权政府，但并没有与军政府发生暴力冲突；因此，海地事件的国内政治属性大于地区冲突的意味。[7]（P125）尽管如此，克林顿总统通过在“民主和秩序”之间建立联系为美国的军事行动辩护。1991年，海地右翼政府发动军变，民选总统流往海外，国内形势岌岌可危，大量非法移民通向美国。1993年6月，从海地前往美国沿海一线的难民达到了新的高峰——每天多达3000人，从而使难民问题成为美国的热点政治话题。

克林顿政府认为，“虚弱的政治体制”是危机产生之根源，只有恢复海地的民主体制，才能稳定海地的国内局势、控制难民流的产生和蔓延。在兵变过程中，海地军政府对反对派和海地人民的大规模屠杀与迫害酿成了严重的人道主义危机，但恢复民主才是美国政府关注的重要利益。[8]（P129）1994年《参与和扩展国家安全战略报告》明确提出，美国将继续致力于把民主扩展到拉美地区，主要目标是维护民选政府，促使这些政府成为尊重人权、能够发挥作用的民主国家。在海地，美国将与国际社会共同努力，把军政府赶下台，恢复民主体制。[8]在这种思想的指导下，美国发起代号为“支持民主”的军事行动，使用武力迫使军政府下台，恢复阿里斯蒂德的合法席位。

值得注意的是，根据克林顿政府的对外用兵原则，海地并不属于需要决定性使用武力的“至关重要”或者“生死存亡”的首要利益；然而，克林顿把海地事件解释为军事力量可以发挥作用的“重要而非生死攸关”的国家利益。在这种情况下，如果军事力量能够促进国家利益、可以完成美国的目标、风险与代价也相当，那就可以采取军事行动。[10]美国对于输出民主的热情在克林顿政府时期达到高潮，相信民主阵营有利于美国的繁荣、稳定与安全，民主国家的存在和扩大也有助于美国应对世界范围内的各种挑战与威胁。在“参与和扩展战略”中，推进民主、人权价值观成为美国对外战略的主要目标，而这些理念的推广大都与新干涉主义联系在一起。因此，克林顿总统不惜使用武力巩固新生民主国家海地，推行美国在西半球的民主战略。

三、美国对海地政策的困境

冷战后，难民问题冲出了大国争霸的传统模式，被赋予新的时代特征。在美国对海地的难民政策中，意识形态色彩已经淡化，国家安全、社会稳定和民主人权等因素日趋关键。在难民问题复杂化的新形势下，美国一味信奉武力的强权干涉饱受争议，运用“非民主”手段输出民主的努力效果堪忧。

一方面，“人道主义”充当了美国使用武力干预海地危机的正义理由，然而，当道义的精神遭遇国家利益的现实挑战时就变得无足轻重，这也暴露出美国对外政策的虚伪性。

在实施“支持民主”行动之前，克林顿总统把军政府的人权迫害列为使用武力的第一条理由，他指责海地的军人统治严重侵犯人权，并且驱逐了揭露其暴行的国际观察员。[11]（P340）自1991年9月政变发生以来，海地的政治局势急转直下。根据国际人权组织报告, 有3000多人在这场政治斗争中丧生。克林顿总统认为，美国应采取必要行动制止海地军政府施加给人民的痛苦和暴行；然而，事实上美国并不是站在难民的立场、根据难民的处境与受迫害程度决定其海地政策，而是从美国的切身利益出发、采取“实用主义”态度处理海地危机。难民问题在冷战时期充当了美国与苏联争霸和对抗的工具，冷战后又为美国武力干涉他国内政、推广民主价值观提供了响亮的借口。

早在20世纪70年代，海地居民就开始非法偷渡到美国。在1980年“马列尔偷渡事件”中，有150,000人组成的大规模难民潮涌向迈阿密，这是历史上最大的一次非军事渡海行动，其中就包括大约25,000名海地人。美国海岸警卫队从1981年起禁止载有海地人的船只入境美国。自1998年以来，每年被禁止入境的海地人超过1000人；在2006年，有1198名海地人遭到遣返；2007年，1610名海地人被遣返回国。海地紧随古巴之后成为第二个被美国禁止入境的国家，2009年更是以1782人成为被美国禁止入境的人数最多的国家。[12]1991年海地军政府推翻第一任民选总统之后，海地难民数量激增至37,618人，向美国寻求政治避难的海地人不断增加，而美国政府对于接纳海地难民则非常谨慎、勉强。

老布什政府质疑海地人不是寻求政治避难，而是为了改善经济条件投奔美国。尽管出逃的海地人一旦被遣返将会受到军政府的迫害，但面对难民问题给美国造成的巨大压力，老布什总统还是无视这种风险，命令美国海警拦截所有海地船只并遣返难民。当时，难民处理中心的“遣返政策”主导着美国对海地的难民政策。两年之后，克林顿政府终止了该政策，宣布将禁止入境的海地人作为“潜在难民”进行安置，但却禁止他们进入美国。“9.11”事件发生后，美国政府把难民问题与国家安全紧密联系起来，认为来自海地的大量非法移民威胁到美国的国家安全，也冲淡了海警在保卫国土安全方面的责任。自2002年起，小布什政府拒绝释放关押在关塔那摩的海地难民，认为这将鼓励海地人冒着生命危险偷渡至美国，还有可能招致更大规模的难民潮前往美国寻求庇护。[13]

在历史上，美国对海地难民就持有一种半心半意的“人道主义”关怀。在两极格局下，为了打击苏联势力、瓦解社会主义阵营，面对来自古巴和海地的非法移民，卡特政府采用“双重标准”：欢迎逃脱共产主义国家的古巴人，拒绝接收来自非共产党国家的海地人。冷战后，海地作为西半球最不发达国家，必须依靠外部援助来帮助经济起步和发展。20世纪90年代，海地平均每年得到的国际援助高达3亿美元，但自阿政府重掌执政以来，海地一直遭到美国等西方国家的经济制裁，美国对海地政府提出的要求是在解决国内危机之后方可恢复国际援助。在内部力量虚弱、外来援助中断的情况下，海地的经济形势雪上加霜。美国所谓的道义情怀荡然无存。

另一方面，面对海地动荡的政治秩序、堪忧的经济水平和悲惨的人民疾苦等重重困难，美国开出一剂“民主”的处方，认为在海地建立民主体制不仅关乎其自身的生存与发展，还与美国的安全与繁荣息息相关。然而，在一个缺乏民主文化与传统的国家建立民主政体绝非易事，当应对难民问题与民主输出捆绑在一起时，超级大国的力量难见奇效。

海地既是美国在落后国家扩展民主价值观的试验田，也是美国在拉美使用武力输出民主的战略实践，海地政变及其引发的国内危机正好为大国的武力干预提供了一个最佳理由。约瑟夫·奈在谈到“干涉”问题时曾经说过，“冷战结束后，世界上发生大规模战争的可能性已经不大，但有些地区和国家内部的冲突仍然持续不断，并且总是会产生促使大国和国际组织进行干涉的压力”。[14]（P182）肯尼思·华尔兹也赋予大国承担世界重大问题的关键责任，“震惊世界的问题需要全球性的解决方案。但是却没有全球性的机构来提出这样的方案”，因此，“重大的任务只能由拥有强大实力的机构来完成。这就是我们为什么呼吁国家，尤其是大国，为了世界的生存去做一些必要的事情的原因所在。”[15]（P145）

美国对外政策中充斥着自由和民主等崇高的道德标准，还具有“超越国家疆界的强烈使命感，一种传播美国梦和美国价值观的义务，一种依照美国模式建立世界文明的冲动”。[16]（P21）美国价值观念的核心是民主政治和个人自由，美国对外战略的推动力是传播民主、扩大自由圈。苏联解体后，东西方意识形态之争告一段落，美国迎来了千载难逢的历史契机，能够发挥全球领导作用，按照美国的理想和价值观塑造后冷战时代的新世界，把美国引以为傲的民主价值观和自由理念扩展至全球每个角落，意图建立起“全球民主大联盟”。

克林顿总统最擅长把民主价值理念与国家利益融于一体。他批评前任老布什政府抛弃了处理世界事务的道德基础，不重视海地和中国等国家的人权状况，力主恢复美国外交政策中的道德观，把促进民主作为海外行动的主要目标，“任何国际安全问题都没有比在全世界确保民主的胜利更迫切了,……现在是美国领导统一的、坚定的全球民主联盟的时候了，就像它曾经领导战胜共产主义的全球联盟一样”。[11]（P318）在海地,民主政权被军政权取代,这显然是对西半球民主的公然挑战，破坏了美国致力于巩固和扩展民主大后方的战略需求。在霸权野心的膨胀下，缺乏外部大国力量的制约，美国最终走上使用武力输出民主的道路。

遗憾的是，美国追求的以军事干涉为民主选举开道的强权政策未见成效。在对海地政变的干涉中，恢复了民选政府并不意味着建立起民主体制，美国的武力行为并没有为海地成功植入民主的苍天大树，也没有改变海地作为全球化最底层国家的贫困境地。阿里斯蒂德重掌政权后,海地的经济状况持续恶化,社会矛盾日益尖锐，动摇了阿政权的威望与根基。同时，反政府联盟不断壮大,要求政府下台的呼声不绝于耳，而阿政府对反对派的公然打击则引发国内危机升级。美国坚持以“维护民主体制和新自由主义经济模式”为核心的海地政策，无视拉美国家的历史和现状，强制海地照搬美国的政治体制和经济模式，反而导致海地因水土不服深陷政局混乱与经济困顿的双重危机。最终，美国难逃武力输出民主战略的困境，即大国可以强力推翻一国的政权,但却无法迅速改变一国的政治文化和价值观念，这就决定了“使用非民主手段推进民主”的政策必然遭遇难以克服的局限性。这不仅对民主改造对象国的发展无益，也将导致美国自身的利益受损。[17]

四、结语

美国武力干涉海地危机的行动及其对海地难民的政策实际上是美国对拉丁美洲政策的一个重要组成部分。冷战结束后，海地政局动荡放大了拉美的地缘战略价值，给美国加强在该地区的军事存在提供了机会。从本质上，美国在拉美地区将一如既往地追随“门罗主义”。无论国际政治环境发生何种变化，无论拉美国家发生何种性质的问题，美国将坚决维护它在传统势力范围的战略利益。难民潮、民主和人权等无非是美国插手拉美事务的借口，维持美国在拉美的地区霸权、继续主导拉美事务才是美国采取军事行动的实质所在。

[1] 根据2011年美国国会研究研究服务部报告统计∶Richard F.Grimmett.Instances of Use of United States Armed Forces Abroad,1798-2010[R].2011∶ 15-31. www.fas.org/sgp/crs/natsec/ R41677.pdf.

[2] 关于冷战时期的军事行动统计是从1945年到1990年.参见2011年美国国会研究服务部报告∶Richard F.Grimmett.Instances of Use of United States Armed Forces Abroad,1798-2010[R].2011∶11-15.www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41677.pdf.

[3] Richard N.Haass.What to Do With American Primacy[J]. Foreign Affairs,1999,（5）.http∶//www.brookings.edu/research/ articles/1999/09/diplomacy-haass.

[4] 王宏周.评美国对外政策的“新干涉主义”思潮[J].国外社会科学,1999（5）∶31-36.

[5] Karl R.DeRouen,Jr.Historical Encyclopedia of U.S.Presidential Use of Force,1789-2000 [M].London∶ Greenwood Press,2001.

[6] The White House.National Security Strategy of the United States[Z]. August 1991,http∶//nssarchive.us/NSSR/1991.pdf.

[7] Andrea Kathryn Talentino.Military Intervention after the Cold War∶The Evolution of Theory and Practice [M].Athens∶ Ohio University Press,2005.

[8] Andrea Kathryn Talentino.Military Intervention after the Cold War∶The Evolution of Theory and Practice [M].Athens∶ Ohio University Press,2005.

[9] The White House.A National Security Strategy of Enlargement and Engagement[Z].July 1994,http∶//nssarchive.us/NSSR/1994.pdf.

[10] The White House.A National Security Strategy of Enlargement and Engagement[Z].Frebruary 1995,http∶//nssarchive.us/NSSR/1995. pdf.

[11] 周琪.美国人权外交政策[M].上海∶上海人民出版社,2001.

[12] U.S.Coast Guard Maritime Migrant Interdictions[Z].http∶//www. uscg.mil/hq/cg5/cg531/AMIO/FlowStats/currentstats.asp.

[13] Ruth Ellen Wasem.U.S.Immigration Policy on Haitian Migrants[R].2011∶6.https∶//www.fas.org/sgp/crs/row/RS21349.pdf.

[14] 小约瑟夫·奈.理解国际冲突∶理论与历史[M].上海∶上海世纪出版社,2005.

[15] 肯尼思·华尔兹.国际政治理论[M].上海∶上海人民出版社,2003.

[16] 转引自秦亚青.霸权体系与国际冲突[M].上海∶上海人民出版社,1999.

[17] 刘卫东.美国民主输出的困境——以美国在海地推广民主的实践为例[J].江南社会学院学报,2007,（1）.

责任编辑：侯德彤

U.S. Policy towards Haiti from the Perspective of New Interventionism

HAN Qing-na XIU Feng-yi
( Law School, Qingdao University, Qingdao 266071, China )

After the Cold War, military intervention by western countries has obtained further development. Under the banner of democracy and human rights, U.S. pursues a New Interventionism in the name of Humanism without restrictions of national sovereignty and UN authority, such as U.S. military intervention in Haiti coup. The crisis in Haiti led to a wave of refugees which threatened U.S. national security and stability. The political intention of U.S. military operation in Haiti includes promoting democracy and human rights, but its efforts encounter challenges in reality.

new interventionism; U.S. policy towards Haiti; refugee problem; Latin America

D503

A

1005-7110（2014）03-0053-05

2014-04-03

韩庆娜（1979-），女，山东青岛人，青岛大学法学院副教授，博士研究生，毕业院校外交学院，国际关系专业，美国外交与中美关系方向；修丰义（1974-），男，山东海阳人，青岛大学法学院讲师，山东大学博士生，专业：国际政治。