“十一五”我国基础教育投入的地区差异分析

张 澄

（郑州大学 教育系，河南 郑州 450001）

在“十一五”的开局之年，我国通过并开始实施新的《中华人民共和国义务教育法》，其中对义务教育经费投入问题有了比较的明确的规定，我国对义务教育的投入也持续增加，但是，我国是一个人口众多、资源分布不均衡的国家，各地区的自然、地理和文化差异较大，因此形成了一种发展不均衡的格局，其不仅仅是经济发展的不均衡，也包括教育发展的不均衡，主要是教育投入的地区差异，尤其是基础教育经费投入，东、中、西部存在明显的差异，这会直接影响到义务教育的培养质量，有违教育公平，在保障义务教育持续、稳定发展的基础上，缩小各区域间基础教育投入差距在义务教育发展过程中有着极为重要的意义.

1 “十一五”基础教育投入的概况

“十一五”期间，在以“普及、发展、提高”为主要任务的发展思路上，我国基础教育发展有了一定的提高，2005年我国学龄儿童入学率是99.2%，到2010年是99.7%，提高了0.5%.

教育经费是指中央和地方财政部门的财政预算中实际用于教育的费用，我国教育经费主要包括国家财政性教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐资和集资办学经费、学费和杂费、其他教育经费等项.“十一五”期间，我国普通小学的国家财政性教育经费总额是165770181万元，与“十五”期间普通小学的国家财政性教育经费总额65973072.8万元相比，是它的2.51倍.

2006年是“十一五”的开局之年，我国普通小学教育经费总投入是22990675万元，其中国家财政性教育经费分别是19900667万元；民办学校经费分别是614904万元；社会捐资经费分别是254050万元；其他教育经费分别是512328万元，与“十五”初期的2001年相比，分别是当年的1.8倍、1.94倍和2.41倍.2009年，我国普通小学教育经费总投入是42169241万元，其中国家财政性教育经费是39725715万元；社会捐资经费是344857万元；民办学校经费是112522万元；其他教育经费是513006万元，是“十五”期间2004年的2.34倍、2.7倍和1.36倍.由此从总体可见，“十一五”期间相较“十五”期间，我国基础教育经费投入呈增长趋势.

2 基础教育投入的地区差异分析

此处地区的划分与日常所说的地理上的地区划分不同，为了研究的方便，根据我国各地区教育经费投入的不同特点，把大陆31个省市、自治区划分为东、中、西三个部分，东部地区包括北京、天津、黑龙江、吉林、辽宁、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南12个省（直辖市）；中部地区包括山西、河北、河南、湖北、湖南、安徽、江西7个省；西部地区包括内蒙古、宁夏、山西、贵州、广西、云南、重庆、四川、西藏、青海、甘肃、新疆12个省（直辖市、自治区）.以下，将通过对生均预算内事业费和生均预算内公用经费进行分析.

2.1 生均预算内教育事业费差异分析

“十一五”期间，东部12个省市普通小学生均预算内教育事业费是全国平均水平的1.89倍，也是中部地区平均水平的2.33倍，西部12个省市、自治区比全国平均水平高出206.64元，虽不如东部地区，却高出中部地区平均水平，相比之下，中部7省市比全国水平要低535.14元，比西部地区低了741.78元.

其中，位于东部地区的上海（13102.05元）、北京（9794.62元）、天津（7316.7元）、分别位居全国第1、2、3位，在全国排名都较为靠前；西藏（5367.67元）、内蒙古（4202.1元）也分别位居全国第4、8位，而贵州（1887.19元）、四川（2249.66元）、则位居全国倒数第3、5位；而中部地区没有一个省份位居前十，河南（1623.33元）、江西（1847.64元）、安徽（2132.98元）位居全国倒数第 1、2、4位，如此看来，东部和中部差距较大.

2.2 生均预算内公用经费差异分析

“十一五”期间，东部12个省市小学生均预算内公用经费是全国均值的1.97倍，西部地区的695.79元比东部地区要低478.24元，而中部位居三区之末，还未达到全国均值水平，相比全国均值低了86.85元.

其中，位于东部地区的北京（3880.47元）、上海（3210.24元）、天津（996.64元）分别位居全国第 1、2、3名；但是，西部地区之间生均公用经费差距较大，西部地区的西藏、青海、内蒙古、宁夏、新疆分别位居全国的第 4、5、6、9、10名，而贵州（352.12元）、广西（404.22元）和云南（467.53元）分别在全国排名倒数第1、2、6名；而中部地区大部分省市排名靠后，江西（431.05元）、河南（445.31元）、在全国排名倒数第3、4名，中部位居首位的山西（605.1元）只比东部位居末位的山东（500.7元）高出104.4元，而西部位居首位的内蒙古是中部位居首位的山西的1.55倍.

从以上分析可以看出，我国基础教育投入呈现出东西高，中部低且东部比西部高的一种分布.

3 义务教育经费投入地区差异的原因

虽然“十一五”期间我国基础教育投入增长不少，但从总体来讲，基础教育经费总投入是制约其发展的根本问题，也是造成我国基础教育发展不平衡的主要原因，基于对以上的分析，笔者认为造成这种差异的原因有以下几点.

3.1 地区经济发展不均衡

我国地区经济发展不均衡是由历史和现实的因素造成的，我国改革开放以来，国家的投资政策均向东部倾斜，20世纪70年代末，重点实施东部优先发展战略，上海等东部沿海新兴城市成为我国重要的经济重心，经济实力显著增强，20世纪90年代以来，我国开始转变经济发展观，实施注重效率并兼顾公平的协调发展战略，从总体上协调东部与中西部地区不平衡的经济关系，但是由于东部地区已经率先发展20多年，及其天然优势，造成了三大地区经济发展的不均衡，进一步影响了对基础教育的投入，使东、中、西部三大地区教育经费投入存在很大差距.

3.2 教育经费投入总量不足

教育经费投入不足是引起地区差异的重要原因，国家财政性教育经费占GDP的比例，世界平均水平为7%左右，发达国家达到9%左右，经济欠发达的国家也达到4.1%，而2006—2010年我国国家财政经教育经费占国内生产总值的比例分别是3.01%、3.22%、3.48%、3.59%和3.66%，虽然每年看来都有所增长，但是其所占比例还是不尽人意，我国早在1993年中共中央、国务院发布的《中国教育改革和发展纲要》中提出：国家财政性教育经费支出占GDP比例要达到4%.直到“十一五”末依然没有实现这个目标.

3.3 教育政策法规的不完善

我国2006颁布并实施的《义务教育法》第四十四条中规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方人民政府根据职责共同承担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制.”其中没有明确中央政府、省政府和地方政府的投入职责和承担的比例.除此之外，政策在实施过程中，一层层传达下去，下级执行者往往将上级的政策进行加工再造，偏离政策本意，又由于缺乏社会多元化的监督，使教育政策作为公共政策在执行过程中很难得到有效落实.

4 基础教育投入地区差异的建议及对策

根据以上对基础教育投入地区差异的原因分析，笔者提出以下建议及对策.

4.1 实行差异化投资政策，弥补地区之间经济发展的差异

我国地区经济发展不均衡，造成了教育投入的差异，应实行有差异的投资政策，对经济特别落后的地区，中央要加大财政转移力度，对基础教育全权负责，并加强监督，确保资金到位；对经济欠发达地区，提高中央在基础教育投入的比例，减少当地政府的压力；对经济比较发达的地区，要制定合理的中央政府、省政府和地方政府的义务教育投入比例，实行以省级、当地政府为主，中央政府为辅的投资政策；对经济发达的地区，省级、地方政府基本完全承担义务教育投入，中央只做适当补贴.这样可以弥补地区之间经济发展的不平衡，缩小地区差异.

4.2 保持基础教育经费投入的增长趋势，实现持续稳定的增长

基础教育的投入并非是一蹴而就的，各级政府应该采取切实有效的措施，逐步有计划的加大义务教育投入，基础教育是公共产品，是由政府主办的公益性事业，政府对其的投入有责任有义务，政府应逐年提高教育经费支出在国家预算中的比重，使义务教育财政拨款的增长比例高于财政经常性收入的增长比例，在校生人数平均的义务教育费用逐步增长，教职工工资和学生人均公用经费逐步增长，在兑现国家财政性教育经费占GDP4%的基础上，早日达到世界平均水平.

4.3 完善义务教育经费投入的相关政策法规

《教育法》、《义务教育法》虽然都对义务教育投入作了总体性、原则性规定，但具体投入渠道、各级政府承担比例等相关问题未作具体规定，应尽快完善义务教育经费投入相关法律法规，各省政府可在国家教育投入相关法律的基础上制定地方性法规及实施细则，保障基础教育投入更有效的实施，应确保教育投入资金确实按照规定用于义务教育，针对各种挪用、侵占义务教育经费和其他违规乱纪行为，要加大执法建力度，加强监督工作.

总之，加大基础教育投入力度是实现科教兴国战略的必由之路，正如十八大报告中提出的：教育是民族振兴和社会进步的基石，要坚持教育优先发展，大力促进教育公平，合理配置教育资源，要努力办好人民满意的教育.

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