渝东南工业园区发展现状及解决路径

姜 锋 邓 正 琦

(重庆山地经济研究中心 重庆师范大学 经济与管理学院，重庆 400047)

2013年9月13日至14日，重庆市委四届三次全会提出五大功能区发展战略，对全市经济社会发展进行了总体规划。渝东南地区被定位于生态保护发展区，既要重视生态保护，又要合理开发资源，实现相应的工业发展。现阶段，渝东南地区正按“面上保护、点上开发”的原则，贯彻落实市委四届三中全会精神。所谓“面”是指渝东南片区整体，所谓“点”是指渝东南工业园区。工业园区作为渝东南工业发展的主要载体、产业集群的重要平台，是落实五大功能区协调发展的重要支撑。当前渝东南工业园区运行基本正常，但仍然面临诸多困难和严峻挑战。为了完成重庆市社会科学规划专项调研项目——《渝东南工业园区发展深层次问题及解决路径研究》，重庆师范大学山地经济研究团队于2014年5月，先后对渝东南生态保护发展区的秀山、酉阳、黔江、彭水、武隆、石柱“一区五县”工业园区，渝东北生态涵养发展区的忠县工业园区，城市发展新区的南川工业园区进行了深入调研。通过比对研究，摸清了渝东南工业园区发展现状、存在问题及其原因，并提出相应的对策建议，为各级政府决策提供理论依据和重要参考。

一、渝东南工业园区发展现状与特点

渝东南地区深处武陵山腹地，喀斯特地形地貌特征明显，沟壑纵横，山地起伏连绵不断，同时拥有一定的矿产、生物、植物等经济资源。该区域既是民族聚居地区，又是国家级贫困地区，GDP总量、财税收支、人均可支配收入等国民经济指标远远落后于其它地区。渝东南工业园区是重庆市政府在2003年(黔江工业园区、武隆工业园区)、2006年(石柱工业园区、秀山工业园区、彭水工业园区)、2009年(酉阳工业园区)陆续批准设立的特色工业园区。10多年来，在重庆市委、市政府和基层区县共同努力下，渝东南工业园区依托本地资源和优势产业走特色发展之路，工业发展取得较大成绩，改变了无工业面貌，助推了县域经济发展。重庆主体功能区划以后，伴随着重庆经济转型和结构调整，渝东南工业园区发展呈现出以下特点。

(一)园区起步较晚，但发展很快

渝东南工业园区起步于2003年，规划总面积达到123．69平方公里，约占渝东南国土面积的0．62%。经过10年多快速发展，到2013年，园区已建成面积为26．61平方公里，其中，最大的为黔江工业园区，建成面积10平方公里左右;最小的是彭水、秀山工业园区，只有1．6平方公里。基础设施投资100亿元左右，入驻企业581家，其中规模以上企业为235家;已经投产的企业为462家，完成工业投资176．48亿元，园区实现工业总产值336．6亿元，工业增加值为132．39亿元，工业利税29．15亿元。但园区过快的发展也超出了该地区的土地、资金承载限度。

(二)区位相对较差，营运成本较高

渝东南地处武陵山区腹地，周边都属于连片特困地区，县域经济发展落后，居民收入较低，企业发展市场空间狭小;区位偏远，距重庆主城区、武汉、长株潭、贵阳等大城市都有一定距离(其中武隆至重庆主城距离最近，约为172公里，秀山最远，约为419公里)，运输成本较高;加之属于典型的山地区域，沟壑纵横，平坝少，山地多，园区建设往往挖山填沟，建设成本高(综合成本大约在50万元/亩左右)，工业企业的经营成本也特别高，企业在此落户生根有一定困难。

(三)工业基础薄弱，工业支撑体系还未形成

渝东南地区本土工业基础非常薄弱，起初各区县除了水泥厂、烟叶企业和部分手工作坊之外，现代工业几乎为零。工业园区建设提升了工业发展的公路、铁路、机场等硬件设施，但在工业发展的软件设施，即科技、信息、金融、管理、人才、原料等要素配套方面，还处于起步阶段。

二、主体功能区划后，渝东南工业园区发展面临的主要问题

(一)对是否继续发展工业，产生思想认识上的分歧

主体功能区划后，渝东南地区被定位于生态保护发展区，是侧重于生态保护，还是侧重于经济发展，抑或二者并重，这在当地干部和群众间产生了巨大分歧，目前出现了三种不同的意见。

第一种意见认为，渝东南工业在整个重庆市工业中所占比重甚低，自身又不具备发展工业的条件，主体功能区划后，渝东南应以生态保护为主，就不要发展工业了，工业应该退出。例如酉阳县园区管委会部分干部座谈时指出，酉阳县一直是个农业县，区位劣势明显，工业基础比较薄弱，县委、县政府对工业立县还是旅游产业主导一直摇摆不定，市政府对渝东南发展定位后，工业退出酉阳的声音又冒了出来。［1］石柱县工业园区部分干部也认为，渝东南功能区划后定位问题凸显，工业到底该不该搞，该搞多大规模，已经严重影响到基层干部的日常工作。［2］

第二种意见认为，渝东南工业发展现阶段正处在爬坡过坎阶段，只要再加把劲越过这道坎，其发展道路将变得一路通畅，前景看好。如秀山县部分干部认为，秀山县工业园区位于县城乡结合部，区位优势明显，通过“以商补工”［3］形式能够获得较为充裕的资金，目前工业发展困难与国家整体经济形势有关，因而困难只是暂时的。［4］黔江区工业园区相当部分干部认为，黔江区曾经是渝东南地区的行政中心，有着深厚的经济基础，目前园区建设和工业建设正稳步有序进行，当前的困难是园区土地指标、资金与发展需要之间的矛盾，绝不是退出、收缩园区和工业发展，而是应该加大推进力度。［5］

第三种意见认为，渝东南工业发展正处于平衡失控阶段，应采取保守措施，收缩战线，循序渐进，适时调整。如彭水县园区管委会的同志认为，今后彭水县园区及工业应该压缩发展速度，充分利用本地资源，循序渐进。［6］武隆白马园区的干部也认为，根据武隆县发展定位，武隆长期工业发展不力，应该适时调整，进行渝东南片区的错位发展。［7］

(二)园区体制不顺、多头管理、工作效率低下，政企不分、错位明显

渝东南工业园区是该地区产业积聚的平台，在地方工业发展中起着非常重要的作用。目前，园区管理主要由园区管委会负责。园区管理体制在实践过程中，存在两大突出矛盾。

(1)园区管委会隶属关系不明确，多头领导问题突出。在县(区)管理体制中，虽然园区管委会属于县(区)的常设机构，直接受县委、县政府的管理，园区的发展战略、发展规划都是由县委部署。但同时，工业园区又是全市工业园区和工业的重要组成部分，又受到市特色工业园区办的领导。市园区办负责全市特色工业园区工作的组织领导、统筹规划和政策协调。同时，市经信委也负责全市工业整体发展政策和协调工作。因而，园区在管理领导体制方面存在着县委、县政府、特色工业园区领导办公室和市经信委三个部门的领导。多头领导，造成管理部门办事效率低下、议而不决，工作协调负担增重。

(2)园区管理政企不分，错位现象明显。园区管委会和开发建设公司实行“一套班子、两块牌子”是园区发展和管理的通行做法。管委会履行管理职能，是行政单位。工业园区开发公司属于融资、建设平台，主要负责与市场接轨，是市场组织。运行当中政企不分，当面对市场时，由开发公司出面;面对行政管理时，则自身就是管理者、政策制定者。这种既是裁判员又是运动员的身份，不但违背公平竞争、扰乱市场秩序，同时潜伏着巨大经济管理隐患，如管委会个别官员，插手土地、金融领域，滋生腐败。

(三)园区征地拆迁问题突出，土地融资模式弊端显露、债务负担严重

园区建设离不开两大要素:一是土地，二是资金。这两方面既相对独立，又有着千丝万缕的联系。征地拆迁依赖资金投入，出售土地又能带来更多资金，相互依赖、联系紧密。当前，渝东南工业园区建设在土地、资金方面存在下列问题。

(1)强制性拆迁较为突出。因拆迁补偿款和农民协商很难达成一致，加之园区背负着沉重的资金利息负担，园区必须在较短时间内完成征地拆迁，由此不可避免地发生强制性拆迁行为，造成干群关系一度紧张。如根据彭水园区资料报告，该县园区一个项目由于用地的不规则性，致使征地拆迁点多面广，涉及到4个村(居委)、16个村(居)民小组，应兑现的各种补偿安置款无法及时跟上，老百姓时常采用阻工、集访、群访等形式索要补偿安置款。2013年全年共化解处理各种大小矛盾纠纷及阻工50余起，处理遗留问题60余个。［8］

(2)土地融资模式弊端显现。渝东南工业园区启动资金是以市融资平台(所谓的“八大城投公司”)的名义向相关银行贷款50亿元，借给各区县园区作为建设启动资金，平摊下来每个园区的启动资金在3000－5000万元。2010年，市融资平台又贷款30亿元借给部分区县园区作为后续发展资金，除此之外，园区再没有别的资金来源。因而，当前园区建设资金不得不依赖土地融资，所谓“上级给政策，发展靠自己”，其实质就是允许园区以土地作为金融工具，筹集建设资金。目前各园区90%以上的资金来源都是直接或间接来自于土地融资，或土地抵押，或出让土地，或以商业用地补偿工业用地价差(以商补工)等。总之，建设资金离不开一个“地”字。由于资金严重短缺，征地群众得不到及时安置，工程欠账越积越多，各种遗留矛盾层出不穷。

(3)园区建设项目资金缺口大、债务负担重，资金链有断裂危险。建设项目资金缺口是渝东南园区工业发展中存在的普遍问题。由于园区工程建设、征地拆迁、银行本息等各类欠款较大，同时因融资平台及融资方式受限，导致渝东南园区基础设施项目推进缓慢，新项目无法开工建设。根据座谈调研，黔江园区(含企业)建设资金缺口在20亿元左右，武隆白马园区的资金缺口也在8亿元左右。因无后续资金，导致部分园区工程建设进度受阻，一部分已征土地空闲，引起农民不满。此外，一区五县债务规模普遍较高，各个园区的债务负担少则几个亿，多则几十亿，资产负债率通常都超过100%，借款综合利息率在10%左右，借款期限在5－8年，当下每年的还本付息额在1亿元左右，2015年－2020年将是还债高峰期，还本付息额将超过1．5亿元，园区未来债务化解已是当务之急。

(四)园区产出强度不够，企业“圈而不建、建而不产”现象突出，标准化厂房空置现象突出

当前，渝东南工业园区建设和运营出现了一定困难，这些困难主要表现在园区产出、企业生产和土地闲置等方面。

(1)园区产出强度不够。市特色园区办对黔江工业园区的要求是100亿元/平方公里产出，其它县园区的产值为70亿元/平方公里产出。而目前，渝东南园区平均每平方公里工业销售产值在10－20亿元。如发展势头相对较好的黔江园区，其工业产值约为15亿元/平方公里左右，其它区县就更低，如石柱南宾工业园A区，按期建成投产企业17个，企业亩均产出达不到产出强度要求的10%。［9］

(2)园区土地利用不合理现象突出。工业园区一方面存在供地难，难以满足园区快速发展需要;另一方面，又存在土地闲置现象，如有的企业长期圈而不建，有的企业建设好厂房却长期不生产，有的企业倒闭后却依然占用园区土地。此外，部分企业占地面积与企业规模不相称，企业占地面积太大。如重庆市祥华生物科技有限公司，位于秀山县A区综合园区，地理位置相对优越，公司占地80224平方米，建筑面积24502平方米，容积率还不到0．31。还有部分处于城乡结合部的园区企业存在侥幸心理，期望通过囤积土地发财，因存在错综复杂的地方利益关系，出现园区管委会无法调整的尴尬局面。

(3)园区标准厂房空置现象严重。渝东南园区建设了许多标准化厂房，用以招商引资短、平、快的项目，不仅为企业节约建设资金，而且保证能很快投入生产。但当前，各园区所建标准化厂房的空置问题严重，如彭水保家工业园区工业标准化厂房，干净明亮，非常漂亮，位置也非常理想，毗邻高速公路，可建成投入两年，其出租率不到50%，即使已经出租出的，也是产值较低的服装、摩配等低附加值产品。［10］

(五)园区招商“为招而招、恶性竞争”，所招企业良莠不齐

招商引资、扩大开放是加快经济社会发展的重要手段，不积极利用外部资源，任何一个地方要想实现快速发展是难以想象的。与其它地区一样，渝东南园区经济在招商引资方面存在着突出矛盾。

(1)各园区招商恶性竞争问题突出。由于招商困难，为了能够引资成功，渝东南各园区纷纷抛出了优惠引资政策。市特色园区领导办公室为了支持渝东南园区建设，给予了当地许多优惠政策。［11］但由于激烈的招商竞争，各县(区)园区往往都突破了市里的优惠政策，如土地出让金明收暗送甚至倒贴、税收几乎全部返还、对企业特事特办、实行特别政策服务等，园区之间的恶性竞争肥了企业、苦了政府和百姓，企业经营顺利还好，企业经营不善破产倒闭，其遗留问题仍需政府兜底，造成政府、社会和市场几方面都怨言不断。

(2)引入企业弱小且“两头在外”，难以带动地方经济发展。入园工业企业实力不强，根据资料显示，渝东南园区规模以上企业(产值2000万元以上)占比只有40%，这其中大多又属于配套加工企业，真正的龙头企业少之又少。此外，渝东南入园企业又大多属于“两头在外”型，即原材料在外、市场在外，企业主要利用当地劳动力、土地资源和行政政策资源生产经营。换句话说，部分企业主要是靠低劳动成本和政策补贴赚取利润，而不是靠科技、信息、管理等赚取利润。这类企业除了提供很少的就业岗位外(大约几千人的就业规模)，对调整地方产业结构、拉动地方产业链延伸以及财政税收等方面贡献很小。

(六)园区工业发展粗放，引发生态环境破坏和污染状况不容乐观

工业经济发展引发生态环境破坏一直是个难题，渝东南园区发展在这个问题上又走了老路。这主要体现在工业发展对地区地表、水源、空气等破坏方面。

(1)基础设施建设加剧了地方石漠化现象。渝东南是重庆市少数民族聚居地区，本区石灰岩分布面积大，裸岩石山随处可见，中度以上石漠化面积占全市石漠化总面积的37%以上。［12］尤其是地形以中低山为主的黔江、酉阳、秀山，石灰岩广泛分布，岩溶地貌特点明显，石漠化分布面积广、强度高，集中连片分布于背斜核部碳酸盐岩出露区。城镇化过程中工程建设加速了石漠化进程。由于各类工程修建，区内不少地方存在非法采砂采石生产，砂石开采直接破坏了土壤和植被，引起岩石裸露，强化水土流失，导致土地石漠化。当前渝东南区域各工业园区建设动辄在几个平方公里、上万亩土地，这些土地几乎没有一处属于平坝，都是向山要地、通过挖山填沟得来的，工程量非常浩大。如石柱南宾工业园区A区开工一年，就推平了25个山头、填平了23个沟壑，土石方量在1亿立方米以上。

(2)“双高”企业(即高污染、高耗能企业)导致水、土、空气污染严重。渝东南工业园区既有高耗能企业，又有双高并存的企业。高耗能企业主要是机械加工、机电工业等，代表为黔江园区的京宏源、乐尔佳机械;高耗能与高污染并存的企业主要是一些资源类开采、洗选和冶炼工业，如渝东南几个园区都存在的锰产业、煤矿产业。这些“双高”企业给渝东南生态环境造成巨大危害，如锰矿开采及加工工艺技术落后，环保意识不强，加之行政分割导致环保无法统筹管理，导致该地区锰污染严重。

三、渝东南工业园区未来发展的路径选择

渝东南地区工业园区存在的问题，表面上看，是地方发展经济过程中存在的工作不细致和一些失误、偏差，而导致在征地、融资、建设、招商、园区运营出现的一系列矛盾;但其深层次的原因却在于，在工业发展条件尚不完全具备的情况下，采用“运动式”、急功冒进、追求政绩的方式来举办工业，造成工业园区建设以及工业发展与经济运行规律、本地现有实际状况相脱离的局面。当前应采取切实办法来推动园区经济发展。

(一)撇清误解，统一认识，在生态保护下继续发展工业

从各区县主要领导入手，撇清误解，正确认识在新的功能区划下，渝东南不是不发展工业，而是要有调查、有研究、错位性、阶段性的发展工业;不是粗放式发展工业，而是集约式发展工业;不是以环境为代价发展工业，而是在生态保护下寻求良性循环地继续发展工业。

(二)正视现实，盘活存量，提高园区资产效率

渝东南工业园区建设投入巨大，应针对不同发展问题采取不同举措，以提高园区资产效率。对基础设置完善、标准厂房已建成的“空园”，区县园区应加大招商引资力度或转型发展第三产业，市园区办应协助和支持区县园区承接东中部企业转移、有意识的引导都市功能拓展区、城市发展新区的企业在园区布局零部件生产，以盘活闲置资产。对发展前途好、正在进行基础设施和环保配套设施建设遇到资金困难的园区，除延续“以商补工”模式外，还可采取基础设施建设贴息或“公共私营合作制”引入社会资本，尽快完善园区配套设施建设。对通过土地出让获得土地使用权，经营不善或不愿经营，在规定期限内无法达到园区基本标准的企业，执行严格市场退出机制，释放土地资源给优质企业，提升土地利用效率。

(三)依据现状，适当调整，扶持地方特色工业

对能充分利用本地自然资源和生产要素，有利于农村种植结构调整的农林土特产加工业，市政府及相关职能部门应在资金、人才、政策等方面加大扶持力度，促进农村经济发展和农民增收。对财政贡献较大的特色矿产品深加工业，市科委、市环保局在严格生态保护监管、不定期抽查前提下，在技术、环保方面加大扶持、监督力度，促进矿产资源优势向经济优势转化。对区县产值和就业有一定贡献，但对带动地方经济作用不大、且原料和市场两头在外的企业，市经信局、市园区办不干预、不鼓励，遵循市场竞争规律。

(四)优化考核，加强管理，推进园区体制创新

在制定渝东南经济考核指标时，多注意“定性”指标的考核(如突出自然资源首次利用率、园区产业集群度、经济拉动作用等反映发展的指标)，而降低“定量”指标的权重(如园区工业销售产值、园区GDP总量、园区产出强度等定量指标)。为提高渝东南园区管理水平和干部综合素质，建立五大功能区工业园区之间干部定期交流和学习制度。为解决园区多头管理，政企、政资不分现状，将园区涉及的多部门职能融合归并于区县政府办，并设立处室专门进行行政管理，对口市委而园区实现有限“自治”体制，以提高办事效率和服务质量。

［1］酉阳县园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［2］石柱县园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［3］以商补工:工业园区建设资金来源的一种方式。现有两种形式，一种是对于处于城乡结合部、地理位置较佳地段的园区，把部分园区(约30%左右)工业用地调整为商业用地，其土地出让金用以弥补园区发展资金不足;另一种是对于处于偏远的工业园区，由县(区)政府在主城区划拨一部分土地给工业园区管委会，其土地出让金用以弥补园区发展资金不足。

［4］秀山县园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［5］黔江区园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［6］彭水县园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［7］武隆县园区管委会部分干部在调研座谈会上的汇报发言［Z］．

［8］彭水县工业园区2013年工作总结报告［Z］．

［9］2014年5月22日石柱县园区管委会关于石柱县工业园区汇报材料［Z］．

［10］彭水县工业园区2013年工作总结［Z］．

［11］渝府发［2009］76号文件:重庆市人民政府关于进一步加快重庆市特色工业园区发展的意见［Z］．

［12］重庆市国土局:2006－2020年重庆市岩溶地区石漠化综合治理工程规划纲要文本［Z］．