行政单位资产财务管理问题浅析

●广东省清远市清城区财政局 吴德红

引言

一、存在的问题

（一）行政单位流动资产财务管理中

存在的问题。按照《行政单位会计制度》对资产的划分，行政单位的流动资产主要有：库存现金、银行存款、零余额账户用款额度、财政应返还额度、应收账款、预付账款、其他应收款和存货。其中，行政单位财务核算存在问题的内容主要集中在应收款项（含应收账款、预付账款、其他应收款）和存货这两个模块。

1.应收款项财务核算中的问题。根据《行政单位会计制度》的规定，应收款项是无需计提坏账准备的，有可能导致实际价值与账面价值背离。逾期应收款项的核销不规范。一是未按规定在备查簿中登记已核销的坏账，二是部分应收款项长期挂账不做处理，三是核销应收款项时不通过“待处理财产损溢”科目核算。

2.存货核算中存在的问题。（1）与存货相关的税费、运输费、装卸费、保险费等应计入存货成本的费用但没计入，使得存货的账面价值与实际不符。（2）存货的盘点与《行政单位会计制度》的要求不相符。《行政单位会计制度》规定：行政单位至少每年要对存货进行一次盘点，但实际情况是，行政单位很少对存货进行全面的盘点，从而容易导致资产的流失。（3）存货的盘盈、盘亏、对外出售、置换等没有按照《行政单位会计制度》的规定通过“待处理财产损溢”进行核算。

（二）行政单位非流动资产财务管理中存在的问题。行政单位的非流动资产主要包含固定资产、在建工程、无形资产、政府储备物资和公共基础设施等，存在的问题主要表现在：

1.资产的入账价值存在错误。行政单位的资产来源途径主要有外购和自建两种。通过对行政单位非流动资产核算的错误进行分析发现，其入账价值的错误主要表现在两个方面，一是在外购的资产中，与资产相关的税费没有计入相关资产的入账价值；二是自建的资产中，与资产相关的管理费用以及部分税费未能计入资产的入账价值中。

2.部分资产未入账，形成表外资产，容易导致资产的流失。未入账的资产主要有两类：（1）上级赠送、接受捐赠等形成的资产。由于该类资产行政单位并没有付出成本，于是就放松了管理要求，对其核算不够重视，从而不入账或者只在备查账簿中进行登记。（2）公共基础设施由于资料不全无法计价或者权属不清而导致无人监管，形成大量的表外资产。

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3.资产使用过程中的账务处理口径不一。新修订的《行政单位会计制度》最大的变动趋势就是“行政单位的资产核算向企业会计靠拢”，但在实际的执行过程中存在两个问题：一是2012年修订的《事业单位会计制度》第二条规定：“参照公务员法管理的事业单位对本制度的适用，由财政部另行规定”；二是2013年修订的《行政单位会计制度》第二十二条规定：“行政单位对固定资产、公共基础设施是否计提折旧由财政部另行规定。”同时，2012年修订的《行政单位财务规则》规定：“行政单位固定资产不计提折旧，财政部另有规定的除外。”由于财政部并未发布后续的“另行规定”，从而导致“参公”单位在执行哪种会计制度的选择上出现不一致的情况。

4.资产处置过程的账务处理不规范。由于财务人员专业素质和责任心的问题，行政单位资产的出租、盘盈、盘亏、损毁、报废等未按规定的账务处理程序进行核算，如未按“处置净收入上缴财政”、未通过“待处理财产损溢”科目进行核算等。

二、原因分析

（一）单位负责人及财会人员对资产的财务管理不重视

1.单位负责人对财务管理不重视。行政单位负责人在资产财务管理中普遍存在这样一种思想，那就是“重钱轻物，重购置轻管理”。就目前情况看，很多基层行政单位的资产核算与实物管理由同一个人负责，甚至让后勤人员（临时工）负责财务核算工作，加之财务人员在行政单位属于非主要业务部门，往往处于相对弱势地位，单位领导更注重抓主要业务，几乎从不过问资产的保有、使用及财务核算情况，使得资产的财务管理缺乏有效监管。

2.财会人员对财务管理不重视。由于行政单位的资产一般不需要进行绩效考核，加上领导的不重视，使得行政单位的财会人员在账务处理过程中随意性很大，弱化了财务控制对资产管理的作用。

（二）行政单位内部控制缺失。2012年11月29日，财政部印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月1日起全面实施。内部控制规范颁布旨在加强行政事业单位的财务管理水平，但由于缺乏应有的执行力和有效的借鉴经验，几乎所有的基层行政单位都没有制定相应的内部控制规范体系，无论是在单位层面内部控制还是业务层面的内部控制都未能有效展开。

（三）行政单位财务人员管理体制不完善。财会人员的综合素质直接决定了行政单位财务核算的质量，但目前行政单位的管理体制极大地制约了财会人员综合素质的提升，表现在：

1.管理体制制约了财务人员专业素质的提高。行政单位从事财务工作的公务员，其工资水平和福利待遇直接与职务挂钩，而与工作实绩和自身的专业水平没有任何联系，缺乏相应的激励机制，从而导致从事财务工作的公务员没有任何动力和积极性去更新知识、提升专业技能。而《行政单位会计制度》则进行了较大的调整，使得部分行政单位财会人员难以适应新的《行政单位会计制度》和《事业单位财务规则》的要求。

2.管理体制制约了财务人员责任意识的激发。行政单位资产的公有属性以及缺乏应有的激励与制约惩处机制决定了财会人员的责任意识无法有效激发。不仅责任意识无法激发，体制不完善、激励机制缺失导致的更为严重的问题是：绝大多数财务人员普遍抱着“多一事不如少一事”、“做多错多”的心态。如果把控过于严格，反而可能会得罪领导和同事，于是，得过且过、不必“太认真”的思想普遍蔓延。

（四）行政单位资产的财务管理监督缺位。行政单位财务管理的监督通常分为内部监督和外部监督两方面，内部监督包含财会人员的监督和内审机构的监督，外部监督包含审计监督、财政监督以及社会公众的监督，但无论是内部监督还是外部监督，基本是“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难、内部监督免谈”这样一种状态。行政单位财务监督缺位情况十分普遍，因此，如何进行有效监督是一个值得探讨的问题。

（五）相关会计制度不完善。尽管新修订的《行政单位会计制度》对行政单位资产的内容进行了重新界定，核算内容更加全面，如增加了政府储备物资、公共基础设施等；对资产的核算方法进行了调整，如增加了固定资产折旧、无形资产摊销，扩大了“双分录”的核算范围等；对财务报表的结构进行了调整，如将收支表从资产负债表中独立出来，但对参照公务员法管理的事业单位适用何种会计制度，固定资产的折旧何时计提、如何计提又没有明确而具体的规定和操作办法，使得改革不够彻底；同时，财务报表缺乏科学可比的财务考核指标体系等。

三、加强行政单位资产财务管理的对策

要加强行政单位资产的财务管理，必须从观念、体制、机制等方面进行彻底改革和根本性转变。

（一）培养责任意识，彻底转变思想观念。行政单位资产财务管理中存在的问题，很大程度上源于单位领导的不重视和财会人员责任意识的淡薄。由于行政单位资产的权属关系不同于企业，属于公有资产，而“责任心”是管好公有资产的核心和关键，因此，在行政单位资产的财务管理建设上，必须要强调责任意识的作用。首先，必须提高行政单位领导班子对财务管理的责任意识，培养其正确的道德观、价值观、国家利益观和集体利益观等。只有领导重视、以身作则，财会人员才可能端正态度、上行下效，尽最大可能减少财务核算中的错误。尽管《会计法》规定“单位负责人对本单位会计工作和会计资料的真实性、完整性负责”，但现实的情况是很少有单位领导会因为财务核算的不规范或财务造假（仅仅是数据造假不涉及贪污腐败）问题而导致被追责。其次，要培养财会人员的责任意识、职业道德和专业水平，从意识上改变其对财务控制的态度，从思想上保证其坚守财务核算的基本准则，不做假账，从专业性上保证财务核算的规范准确。最后，培养其他干部职工的责任意识，通过领导的示范引领作用，实现全员参与的财务监督管理体系。其中，单位领导的示范引导作用是至关重要的。

（二）增强会计基础工作，建立和完善行政单位内部控制规范体系

1.增强会计基础工作。会计基础工作是一个系统的工程，是实施有效财务管理的前提和保障。目前，我们在推进会计基础工作的建设中更多的是形式重于实质，要想强化会计基础工作，必须要从“硬件”和“软件”两个方面同时入手。软件方面主要是指财会人员的综合素质，要求我们必须加大对财会人员的培训，不断提升其专业素质。实际中，行政单位日常的财务培训通常是为了培训而培训，只有形式，缺乏实质效果，是需要重点改进的地方。其次要通过适当的激励实现财会人员综合素质的自我提升、主动提升，这是提高“软件”质量的核心和关键。“硬件”方面主要是提高财务核算的信息化水平，实现对财务数据的完整有效保存。

2.建立和完善内部控制规范体系，提升财务控制水平。内

控制度的缺失，使得诸多财务核算错误无法及时发现，行政单位应严格按照内控制度的要求，参照和借鉴上市公司编制的内部控制规范体系制定由主要领导负责、财会人员具体实施、全员参与的完整有效的内部控制规范体系，并通过领导的垂范作用和示范效应，逐步加强行政单位的财务管理。

（三）探索财务管理人员的激励与约束机制。财会人员在整个财务核算和财务管理中处于核心地位，财会人员的专业水平和责任意识直接决定了财务管理水平质量的高低，而专业水平和责任意识的增强只能通过有效的激励与约束机制来实现。首先，改变目前行政单位从事财务工作的公务员的薪酬体系，建立财务人员职称与职务相结合的工资考核体系，打破平均主义的分配体系，通过薪酬体系的改革充分调动财会人员的责任心和积极性，促进财务人员的自我约束和自我提升，从而有效保证资产财务核算及管理过程中的专业性、客观性、正确性、规范性和科学性。其次，加大监督检查与考核力度，制定科学有效的绩效评价体系，根据绩效评价结果进行奖优惩劣，并与薪酬体系相结合，最大限度挖掘个人潜能和责任意识。

（四）加强行政单位资产财务管理的内外部监督。要强化行政单位资产的财务管理，必须要从内部监督、外部监督及社会公众监督三方面着手，建立三维动态监控体系。

1.强化内部监督。在完善的内部控制规范体系下，重点抓制度的执行力，确保各项政策和控制措施能有效实施，而不是写在纸上、挂在墙上、说在嘴上。

2.加强外部监督。这里所说的外部监督是狭义的外部监督，主要是指财政、审计、纪检监察等政府机关的监督。财政部门需要从重经费预算向财物并重转变，积极推进财务集中核算制度，以提高财务核算的专业性和规范性。审计监察部门要加大审计力度，对审计中出现的违规、违纪问题要敢于披露、严格处理。

3.加强社会公众的监督。一是要引入中介机构进行审计，将监督的主体由行政机关向社会机构延伸；二是要实行财务公开制度，将行政单位的财务情况等相关信息向社会公众公开，让财务信息在阳光下运行。

（五）完善行政单位财务会计制度。会计主管部门应建立行政单位财会人员交流、探讨的机制与平台，对实际工作中遇到的问题能够有效沟通，集思广益，进行归纳汇总。根据实际工作中出现的情况和需要，对相关的《会计制度》和《财务规则》进行及时修订，加以明确，尽量减少财务会计制度问题造成的财务信息失真。同时，对改革不够彻底的地方要及时跟进，参照企业会计财务管理中的财务指标，建立科学的行政单位财务指标考核体系等。■

1.财政部.2012.事业单位财务规则[Z].经济科学出版社。

2.财政部.2012.事业单位会计制度[Z].经济科学出版社。

3.财政部.2013.行政单位会计制度[Z].经济科学出版社。

4.财政部会计司.2013.行政事业单位内部控制规范讲座[M].经济科学出版社。