关于地方服务型政府履责动力与方法探讨

徐铜柱

（湖北民族学院 文学与传媒学院，湖北 恩施 445000）

□政治学研究

关于地方服务型政府履责动力与方法探讨

徐铜柱

（湖北民族学院 文学与传媒学院，湖北 恩施 445000）

地方服务型政府的履责动力直接影响其社会治理水平，激发地方服务型政府的履责动力是提高其社会治理能力的重要前提。当前应努力从促进事业发展、解决社会问题、执行上级任务和加强自身建设的角度上分别激发地方服务型政府的主动性动力、被动性动力、强制性动力和改革性动力。不断完善传统的政策、经济、法律和行政方法，以民主协商、公众参与和绩效评估来创新地方服务型政府的社会治理方法。

服务型政府；履责动力；履责方法

当前，在传统社会管理向社会治理转型的特殊时期，如何确保地方服务型政府有效履行公共责任成为政府改革的重要内容。在社会治理的过程中，政府承担的责任在结构、数量和要求上都在不停地发生变化，完成责任的方式、方法也要不断地更新才能适应公众的需求。因此，地方服务型政府不仅要增强责任意识、明确责任内容，还要不断地改革自身，及时调整与市场、社会和公民的关系，有效履行应尽职责，才能体现服务型政府的优越性。针对当前一些地方服务型政府履行责任的状况，应着力从激发政府履责动力、完善政府履责方式方法、加强政府履责实效评估等方面来推动地方服务型政府履行公共责任的实效性和有效性。

一、激发政府履行责任的动力

从理论上讲，地方政府履行相应公共责任本是分内义务，无需外来压力，但从实践来看，地方政府在履行公共责任过程中，会产生一种惰性现象，即随着时间的推移和环境的改变，一些政府在履责内容、质量和数量等方面逐步降低要求，在履责的主动性上趋于疲软和被动。这种惰性现象直接降低地方政府公共服务的质量，直接影响公众对地方政府信任的程度。因此要使地方政府持续地、主动地履行公共责任，就必须激发地方政府的履责动力，使其履责行为 “不懈怠”。由于动力的来源受多种因素的影响，应从不同维度提升地方政府履责的信心、意志和冲动。根据提升地方政府社会治理能力的要求，应从促进事业发展、解决社会问题、执行上级指示、加强自身建设等方面来激发政府的履责动力。

（一）以促进事业发展来增强地方政府主动性动力

主动性动力是指政府根据社会事业发展的需要，运用自身掌握的公共权力，在法律和政策的范围内，自觉为社会提供公共产品和公共服务，有效实现公共目标的政府意志。官员个体要主动承担责任，需要职业伦理作为内在激励。在现代政治中，官员最基本的职业理论就是按照公共精神来行使公共权力，正确理解政府的本质属性，正确认识权责统一的关系，公共责任高于一切。要使地方政府发展社会事业的主动性动力持久地保持，就应该始终坚持对地方政府及其公职人员进行公共精神教育，不断提升其品性修养，增强工作的主动性和热情。当前把实现 “中国梦”作为自己前进的动力，努力做好本职工作，把推进事业的发展当做一份神圣责任。

（二）以解决社会问题来增强地方政府被动性动力

按照行政生态学的要求，行政生态环境决定政府行为的内容和性质，在一定的环境中政府履行的责任内容是比较稳定的，一旦环境发生变动，政府就应该及时调整责任重心以适应环境的要求，实现政府行为与环境的协调统一。而在当下的中国，社会转型带来的不确定性因素增加，许多社会问题层出不穷，地方政府面临诸多不适应性问题，若按常规程序和思路就难以应付和解决相关问题。公众的诉求客观而现实，要求迅速而有效应对，这就迫使地方政府必须大有作为，否则就是 “不作为”，就要受到公众的质疑甚至否定。解决社会问题，回应公众诉求从一定意义上讲不是地方政府 “愿意”与“不愿意”的问题，而是地方政府 “必须”的问题，是一种被动性要求。严峻的社会问题和广大公众的需求“倒逼”地方政府不得不主动采取有效措施解决社会问题以回应公众的诉求。地方政府在被动性压力下产生一种积极作为的意志与冲动，有效解决实际问题，就会得到公众的支持与信赖。

（三）以完成上级任务来增强政府强制性动力

强制性动力在官僚科层制体制下极为普遍，即下级或地方政府执行上级的命令和指示，没有条件可讲，必须按要求完成。在实行层级制管理的组织和社会中，下级受制于上级，上级的指示下级必须执行，具有强制性。当前，社会治理要求地方服务型政府转变观念，与其在强制压力下被动作为，不如在强制压力下主动作为，以获得上级的认可与嘉奖，这就是强制性意志支配下的履责动力。上级对下级安排任务不间断性就成为下级履行责任的不竭动力。强制性动力既是一种制度安排，又是一种内化为内心信念的自愿心理意志。在我国，地方服务型政府的 “上级”一般有党委、人大和上级政府。自上而下对地方服务型政府产生的强制力量主要有执政党的力量、人民代表大会的力量和上级政府的力量。根据这样的思路，便形成党、政府和人民代表大会之间一种新的权力关系：党处于最高的领导地位，下面一边是行政权力，一边是人民代表大会的权力[1]。在这样的权力结构下，地方服务型政府既要坚持党的领导，又要接受人大监督，还要执行上级政府的任务，地方政府行为处于多重监督与强制状态中，较好地保证了政府履责的动力。在社会治理中，强制性动力带来的效果取决于两个方面：一是上级安排的任务的质量，二是下级执行动力的强弱程度。上级所作决策科学合理，符合民意，下级就会支持，并产生尽快落实的愿望，执行动力就强，效果就好；若上级所作决策不合实际，下级就会为难，只能勉强为之，执行动力就弱，效果就差。所以，强制性动力支配下的履责实效要求相应的 “善策”“良策”作为先导，才能保证地方服务型政府履行责任的强劲意志。

（四）以加强自身建设来增强政府改革性动力

改革性动力是指政府为加强自身建设，适时调整体制机制、转变政府职能，以增强政府治理能力和公共服务水平的政府意志与追求。政府机构一旦设立，政府职能一旦确定，在一定时期内具有相对稳定性。而行政环境和公众的需求却时刻处于不断变化之中，政府机构设置和职能划分的稳定性在变化了的环境中呈现出滞后性的一面，影响政府责任的实现效果。因此，地方政府应根据环境的变化和公众的不同需求，适时推行改革。党的十八届三中全会提出 “推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革目标，就是针对新的社会环境而作出的自我变革。这次改革以科学的顶层设计为前提，将政府改革放在经济、政治、文化、社会、生态文明建设五位一体总格局中来设计和安排，促进政府建设各方面相互协调。这一目标的实现，必须以解放思想为先导，用有说服力的理论和明显的成效来澄清模糊认识，形成改革的共识，增添攻坚克难的勇气，增强深化改革的动力[2]。只要政府自身改革的动力不断持续，政府就会始终处于良性运行状态，释放正能量，实现好政府责任。

二、完善地方服务型政府履责的方式方法

当地方服务型政府的履责动力被有效地激活后，政府如何履行责任、采用什么方法履行责任又成为服务型政府的新任务。方式、方法的选择应坚持继承与创新相结合的原则，对传统的方法进行梳理，把有效的、公众已习惯的、乐意接受的方式方法保留并予以完善，再根据社会发展的新情况、新问题努力创新履责方法，确保地方服务型政府责任的有效落实。

（一）传统手段的选择与完善

长期以来，地方政府落实公共责任的方式方法主要通过政策法规、经济、法律、行政等手段进行，这些方法到目前为止还具有很强的实用性，只是需要在实践中不断完善才会产生更好的效果。

1.政策方式。地方服务型政府将自己应承担的公共责任以公共政策的形式表现出来，一方面是对自身责任的认定，表明政府行为的重点和方向，以便政府工作目标明确，责任清晰。另一方面，有利于社会公众对政府责任界定内容及其履责情况进行监督。比如每年的政府工作报告就是政府对上一年工作的总结和对下一年工作的部署，这是从宏观上总结和展现政府责任的政策形式。地方政府各职能部门也会在相应时期公布工作内容，并定期检查进展情况。在目前社会治理创新的要求下，地方政府的相关政策如何更加科学合理、如何更好地吸纳民意、如何更加有利于考核评价等问题需要完善和加强。比如新型农村合作医疗政策的出台就是要解决贫富差距和老百姓 “看病贵”的问题，但实行初期效果并不好，还需要进一步修订与完善。同时，公共政策要体现公意，防止被利益集团所左右。

2.经济方式。地方政府很多责任的落实都要以公共财力为基础，所以经济手段是地方服务型政府履责的重要方式。运用经济手段的方式很多，比如价格、税收、信贷、工资等，经济政策是地方服务型政府进行社会治理调控的重要手段。在解决具体问题时，地方服务型政府常常运用资助、奖励、补贴、罚款等经济手段来解决问题。近年来，一些地方特别是农村在解决困难群众的生活问题时，仅仅是以 “给钱”的方式解决，这种 “喂食性”的方式难以从根本上解决贫困问题，且不可持续。因此，地方政府应改进服务方式，探索通过分配经济资源调动群众能动性的方式方法，比如通过项目资助的方式来帮助困难群众，引导群众创业立业，这比单纯的 “给钱”更有长远意义。

3.法律方式。采用法律方式履行地方服务型政府责任是依法行政的重要标志。地方政府依法履责既是对自身的要求，也是地方政府进步的表现。基于社会建设与管理的视角，地方服务型政府依法履责应进一步提高质量和效果：一是加强法制建设。积极创造条件，把已实行的比较成熟的政策上升为地方性法规，强化责任保证。二是依法办事。尊重法律的权威，严格按照法律程序规范自身行为，拒绝随意性。三是依法监督责任的落实，保证地方政府履责效果。

4.行政方式。行政方法具有简单、迅速、高效等特征，是政府惯用的、善用的方法。行政指令、行政命令是政府落实责任的有效方式，它是建立在下级对上级的绝对服从的基础之上。行政方法尽管在政府管理中发挥着重要作用，但因其随意性较强，效果取决于行政领导者的 “德性”和能力，特别是容易越过政策法规的界线，从而产生负效应。因为行政权天生具有扩张性，如果没有法律的牵制,其必然走向专横。比如一些地方出现的 “政绩工程”、“形象工程”、“暗箱操作”等多数为了主要领导的短期利益进行的，并不能解决公众的现实问题，与政府本应履行的责任相违背。当前要完善地方政府的行政履责方式，就应该强化制度意识和法律意识，“将权力关进制度的笼子里”，让地方政府真正做到依法行政、透明行政，才能从根本上体现服务型政府的本质特征，有利于地方政府责任的落实。

（二）基于社会治理角度的履责手段的创新

1.通过民主协商来增强地方服务型政府履责的信度。社会治理创新的实质是政府管理的创新。传统的政府管理方式是以政府为中心的模式，政府做什么、如何做、由谁去做都由政府说了算 （即以公权为中心），公众处于 “被安置”“被组织”“被解决”“被就业”的状态。社会治理要求改变政府绝对中心地位，政府行使公权必须尊重公众的权利 （即私权），并最大限度地实现公权与私权的协调统一，民主协商是实现这一目标的有效手段。目前的地方服务型政府可以从两方面给予改进：一是地方政府应履行哪些责任、提供什么样的公共产品与公共服务，由政府与公众进行有效沟通，以民主的方式进行对话协商，最终按公众的意愿决定履责内容。二是政府履行责任的实效如何、公众是否满意不是由政府自己说了算，而是由政府先与公众进行交流沟通，征求公众的意见和建议，进而及时改进存在的不足，最终由公众的满意度来评判政府的绩效或政绩。地方服务型政府采用民主协商的方式与公众建立互信关系，明确责任重心，掌握履责效果，不仅是以人为本理念的具体实践，而且增强地方服务型政府履责的信度，其效果远远好于以往单纯的以政府行政指令式的方式方法，这也是现代民主政治发展的必然结果，是推进社会治理创新应该坚持的有效手段。

2.通过参与合作来提高地方服务型政府履责的效度。新公共管理理论和全球治理理论的产生与运用，由此带来的多中心治理格局理念得到人们的广泛认同，并在政府社会治理的实践中不断推进，参与合作的方式便应运而生。参与合作就是在平等的多元主体之间必须突破统治话语下自上而下的以政府权威和强制为主的单向度的政府命令，通过参与合作的方式，在以自愿为主的公民认同和共识的基础上，国家与公民社会、政府与非政府组织、公共机构与私人机构都参与其中，建立一个多元主体互动且有效合作的管理方式[3]。服务型政府并非全能政府，应充分运用参与合作的方式实现其公共责任，通过谈判协商、对话合作、伙伴关系等具体措施，让除政府以外的其他社会主体参与到公共产品的生产与供给中来，分解地方政府一定的职能和任务，从而达到合作 “共赢”的目的，提高地方服务型政府履责的实效性，增强履责效度。在多中心的格局中，各主体之间虽然没有等级上的从属关系，但都得遵循相应的法律和规章，地方政府是作为组织者的角色出现，负责组织与协调工作。地方政府运用参与合作方式履行责任，既可分解任务，又可理顺关系，还能调动社会力量的积极性，是全球化、信息化时代提升政府公共服务能力的有效手段。

三、加强对地方服务型政府履责实效的考核评估

加强对地方政府履责实效的评估，不仅可检验地方政府责任实现的程度，而且也是对地方政府履责行为的有效监督。对地方政府履责情况的考核评价理论上包括政府自评、上级考评和公众考评等三方组成的考评体系，但在实际运行中呈现出的情形是：政府自评是“实”，上级考评是 “形”，公众考评是 “虚”。所谓“实”，就是政府履责实效政府自己说了算；所谓 “形”，上级的考评常以听汇报、看材料等方式抽样进行，形式完美而实效难测；所谓 “虚”，公众不了解情况无法评价。因此，以往对地方政府的考评实际上就是地方政府自己评价自己，这一现状已到了非改不可的地步。地方政府利用人民赋予的权力究竟能为人民做多少有意义的事情，履行多少责任义务，评判的主体应该是人民而不是政府自己。因此，建设地方服务型政府必须建立政府履责实效的评价机制，以强化地方政府的责任意识。那么，如何加强对地方政府履责实效的评估？有学者指出，政府及公务员责任履行情况的绩效考评体系要以政府行政公开为基础,要对政府履行责任的情况进行过程考评、绩效审计，使人民群众对政府及其公务人员的行为从过程到结果进行评估[4]。当前，加强对地方服务型政府履责实效的评估，促进地方政府积极主动履行其公共责任的有效手段，应着重从四个方面进行：

（一）改革评价标准

评价标准反映政府执政理念，决定政府行为的方向，是衡量政府绩效的尺度。改革开放以来，GDP标准一度成为衡量政府绩效的核心甚至唯一的标准，结果是很多地方经济总量上去了，而社会建设、生态环境保护等方面严重滞后，导致社会畸形发展。习近平总书记在谈当前干部问题时指出，再不能简单以GDP增长率论英雄了，要把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为重要考核内容[5]。诚然，当下的中国必须改变 “惟GDP”标准，应将环境、教育、公平、安全等事项纳入地方政府考核内容，构建一个集多方元素的综合评价体系，引导地方政府尽职尽责，全面履责。

（二）实施政务公开

政务公开是地方服务型政府的基本要求，是对地方政府绩效进行评估的前提条件。政务公开是一种自信，是对传统 “暗箱行政”的否定，可树立政府公开透明的新形象，能有效消除公众对政府的怀疑。政务公开要求将公共服务内容、政策、过程、结果等告知公众，这是公众评价政府绩效的基本依据。当前少数地方服务型政府还缺乏政务公开的勇气，导致政民关系不畅，地方政府履责实效难以评估，成为建设服务型政府的障碍。

（三）健全评价机制

在传统行政模式下，无论是对组织还是对个人的考核，主要是上级部门或领导对下级部门或个人的评价及反馈活动。但随着民主政治的发展和新公共管理理念及实践活动的大量涌现，自上而下的单向考核方式开始转向全方位的绩效考核方式，考核主体也呈现出多元化的趋势。除政府自评外，政党、上级、社会组织、公众都可成为政府履责的考评主体。因此，地方服务型政府在接受考评时，应根据多元 “顾客”的不同需求，提供不同的绩效信息，才能使考评结果趋于合理。当前，应建立和完善定性与定量考评相结合、多元主体考评相统一、以公众 （群众）考评为核心的评价机制，既要使地方服务型政府的绩效得到肯定，又要监督地方服务型政府责任有效落实。

（四）创新考评方法

传统考评方法以定性为主，难以反映实际绩效，而单纯的量化考核也不能反映政府的整体效益。因此，可借鉴一些发达国家运用的较成熟的考评方法。比如关键绩效指标法 （KPI）、平衡记分卡法 （BSC）等。政府部门平衡记分卡要求把对顾客 （公众）的考评置于最上层，将满足顾客 （公众）或利益相关者的要求作为主要目标，其他各方面的改善只是实现这个目标的手段，而不是目标本身[6]。使用平衡记分卡能够将政府部门的行为过程和发展目标很好地结合起来，提高地方政府社会治理水平。

[1]李景鹏.政府的责任和责任政府[J].国家行政学院学报，2003（5）.

[2]高小平.解放思想，深化行政体制改革[J].中国行政管理，2013（3）：7

[3]麻宝斌.社会正义与政府治理：在理想与现实之间[M].北京：社会科学文献出版社，2012：178.

[4]张屹立.论责任政府构建的动力机制及路径选择[J].咸宁学院学报，2007（1）.

[5]习近平强调：建设一支宏大高素质干部队伍[EB/OL].http: //news.xinhuanet.com/2013-06/29/c-116339948.htm.

[6]夏书章.行政管理学[M].北京：高等教育出版社，2008：472.

[责任编辑：小 于]

D035.5

A

1674-3652（2014）02-0071-04

2014-03-12

国家社科基金项目“集中连片特困区地方政府合作治理机制探索”（13XZZ013)。

徐铜柱，男（土家族），湖北巴东人，博士，副教授，硕士生导师，主要从事民族地区社会治理研究。