德国高等教育质量的混合管理模式分析

彭 江

(四川外国语大学 高等教育研究所， 重庆 沙坪坝 400031)

世界上的高等教育质量管理模式大致可以分为三种：一是自我管理模式，即由高等教育界、高校和学术人员自己负责定义和实施质量保障的规则和规范，具有自愿性，包括高校自我评估、专业协会进行的认证等。二是政府管理模式，即由政府定义和实施质量保障的规则和规范，具有强制性，包括政府实施的评估、认证、审计、审批等。三是市场管理模式，即由市场提供质量信息，促进高等教育竞争与合作，具有自发性，包括各种商业的、非营利的或非政府机构进行的排名活动、调查活动等。德国高等教育质量管理系统兼有自我管理、政府管理和市场管理的要素和特质，三者之间相互联系，形成了较为独特的混合管理模式。

一、混合管理模式形成的背景

自近代精英化时代以来，德国高等教育逐步形成了以下较稳定的特质：第一，教学与科研相统一。教学被当作学问和科研的副产品。在此理念下出现了“通用学习”(generic learning)“研究性学习”(learning by research)“基于问题的学习”(problem-based learning)等概念。第二，高校的同质性。德国宪法规定，所有领域都必须在类似的水平上发展。各州间的教育竞争较为温和，州内各高校的地位相差不大。传统大学(Universitäten)和应用科学大学(Fachhochschulen)的二元划分只是一种横向分化。第三，德国高等教育系统在本质上是一个公共系统[1]。公立高校是公法法人，教授是公职人员，文凭是国家文凭，州政府对高校进行直接控制，大部分资金由政府提供。第四，入学的非竞争性。各个专业的招生数由州政府决定，在多数情况下，所有申请者都会被招收。第五，免费制度。与大部分欧洲国家一样，德国公立高校是免费的。第六，学生和教师的流动性。《联邦高等教育框架法》(Federal Higher Education Framework Law)规定，教师和学生可在各州的高校间自由流动，教师必须在最初工作的高校之外的其他高校获得教授职称。第七，在传统的学位制度下，高校开设所谓“长专业”(one-tier program)，授予Diplom或Magister学位，或以州资格考试证书(Staatsprüfung)作为结业条件。

这些特质使德国高等教育在世界上较为成功，保持了较高的质量水准。20世纪60年代以前，高等教育的质量一直被认为是理所当然的，很少成为德国政治辩论和学术讨论的议题。由于质量问题不凸显，政府和高等教育界也从来没有构建过正式和明确的质量保障制度，一些学术惯例和教育传统一直在代行质量保障的功能。

20世纪60年代，德国高等教育开始步入大众化阶段。1992年，德国高等教育毛入学率达35.7%[2]。伴随着规模扩张、结构调整和现代化改革，德国高等教育发生了一系列显著变化：一是打破同质性，以办学绩效为核心促进高校间的纵向分化。2005年开始实施的“卓越计划”(Excellence Initiative)使精英研究型大学被分化出来。二是在政府经费紧缩的大背景下，免费高等教育政策开始动摇，部分州的公立高校开始收取学费。三是2005年以来，高校能够部分确定选拔标准，参与学生选拔。四是1998年通过的《高等教育框架法》修正案使学士和硕士二级学位正式制度化。五是政府在经济逻辑的主导下，加大了对高校的放权，但同时也加强了对高校的评估与问责。

与这些重大变化相伴的是高等教育质量问题受到重视。20世纪60年代到70年代，人们普遍认为德国高等教育质量在下降，表现在学生修学年限较长，辍学率居高不下，学生转换专业或主修方向的比例较高，传统大学的教学与就业市场脱节，高校“科研导向”与“实践导向”比例倒挂、结构失衡等。到80年代，高等教育的竞争、评估和问责问题被提了出来。质量的意义改变了，主要指教和学的质量而不是科研和学问的质量；经常使用“performance”一词而不是“quality”，前者更容易与评估相联系；“efficiency”一词出现的频率也很高，效率被认为是质量的象征；政府政策从重视“事前控制”转向重视“事后控制”。到90年代末，德国初步建立起了高等教育的自我管理、政府管理和市场管理相结合的质量管理体系，评估、认证、排名、审批等质量管理工具的开发和使用具有较明显的综合性和混合性，质量管理主体也初步实现了多元化和均衡化。

二、自我管理

内部评估是高校进行自我质量管理的首要形式。从1994年开始，各州开始要求高校开展内部评估，每一到两年提交一次教学报告。内部评估的形式包括学生对课堂的评价以及学术人员、管理人员和辅助人员的评价，同时聘请外部专家参与评估，在此基础上形成综合性的教学报告。教学报告根据各州主管机构制定的标准和模板撰写。报告的指标包括申请者人数、新生数、毕业生数、考试通过率等；报告的内容包括维持高水准教学的措施、学生咨询、对规定的修学年限的遵守、学生对教学质量的反馈、教学人员对学生反馈结果和考试结果的反应、学校根据学习信息采取的后续措施等。在目的上，内部评估和教学报告主要是为了优化和改进教学内容、教学方法和教学成绩，兼及促进科研，提升高校的综合竞争能力。同时，内部评估有满足政府要求的目的。政府部分引入绩效拨款制度、对专业修学年限的规定等，促使高校越来越重视与学生学习成果和办学绩效相关的各种内部评估。

内部评估在为高校、院系和教师的发展服务的同时，也成为认证、审批、排名等外部评价的基础。没有内部评估在前，外部评估是不可能实施的。内部评估和外部评估是一种交叉的关系，对交叉部分的共同认可可以同时减轻高校和外部主体的评估负担。以德国1998年开始实施的专业认证为例，高校开展的内部评估是认证机构组织专家进行现场评审的基础，这被称为“前导评估”[3]，既减轻了认证人员的工作量，也减轻了高校的经济和时间负担。同时，内部评估和外部评估的结合，可以避免评估的改进和问责目的相割裂的危险。

除了内部评估，高校还有相关的一些制度和机制保障教育质量。一是教学与科研统一的传统对教育质量是一种无形的保障。在德国高校中，学习被看作是学生自己的责任，学生通过接受严格的学术训练而获得知识和能力。二是院系出现职位空缺时必须招募外校学者，高校教师必须在其他高校晋升职称。这种人事制度有效地避免了“学术近亲繁殖”。三是终生教授制度保障了教师的学术自由，教师反过来将工作的高校作为忠诚和奉献的对象。四是一些高校成立了专门研究和培训机构，实施教师发展培训与实验项目，一些高校如不莱梅大学、奥尔登堡大学和奥斯纳布吕克大学还联合组建了教师与教育发展网络。五是一些高校开始探索结果导向的教师薪酬制度，以更好地激励教师。

高等教育专业组织也积极推进高等教育质量保障。从20世纪60年代末开始，德国高等教育发展学会(Arbeitsgemeinschaft für Hochschuldidaktik)就通过期刊、专著、会议、培训班等，支持促进高等教育质量的改革倡议。德国大学校长会议(Hochschulrektorenkonfferenz，HRK)作为高等教育界的利益代表，于1992年提出了“德国高等教育发展理念”，指出科研和教学质量的保障和改进应当成为政府高等教育政策的中心，强调分权和更多的高校自治，呼吁建立高等教育质量与绩效评估和监督体制。德国科学委员会(Wissenschaftsrat，WR)于1988年开始公布高校各专业修学年限的比较信息。1993年初，WR发布了《关于高等教育政策的十个议题》，包括缩短修学年限、学习评估的制度化、建立以教学绩效为导向的拨款制度等，这些政策议题的焦点都是质量。此外，德国科研基金会(German Research Foundation)、洪堡基金会(Alexander von Humboldt Foundation)、德国学术交流中心(German Academic Exchange Service)等全国性组织也对高等教育质量保障活动提供了大量支持。

三、政府管理

当前，政府管理仍是德国高等教育质量管理系统的主导力量，但并不是一元化或集权性力量。相反，联邦政府与州政府之间、各州政府之间、州政府与高校和专业机构之间建立了多种形式的责任分担、协作与沟通机制，“混合管理”的色彩较为浓厚。

联邦政府与州政府之间的“混合”。德国高等教育管理实行联邦体制，其中联邦政府负责制定框架性法律和全国高等教育发展战略。州政府制定地方性高等教育法律，行使批准高校章程、监管高校的组织和管理活动、批准课程计划及学习和考试制度、对校长和教授进行任命等职权。在高等教育质量保障上，联邦与州政府形成了协作关系，承担事关国家利益的共同责任(Gemeinschaftsaufgaben)，如推进重大科研项目、在高校内建设大型科研基地等。为了履行好这些责任，两级政府建立了一些协作组织，如联邦和州政府共同设立的联合科学大会(Gemeinsame Wissenschaftskonferenz)就是两级政府共同的科研战略与政策协调组织。德国高等教育进入大众化阶段后出现了一系列质量问题，为此，两级政府制定了更加详细的法律法规，加强了对高校课程体系和专业的控制。为了保证高校所有课程和考试的最低质量标准，两级政府共同实施了全国性的 “学习改革”计划，提出了“实践取向”的口号，以学生的实际专业能力为基础对学习专业的质量进行判断。2010年，两级政府签订了《教学质量协定》(Teaching Quality Pact)，以共同支持高校改善教学条件，提升教学质量。

州政府之间的“混合”。德国各州文教部长联席会议(Standing Conference of the Ministers of Education and Cultural Affairs of the Länder in the Federal Republic of Germany ，德语缩写为KMK)是16个联邦州协调文化、教育与科技政策的重要机构。1997年，KMK宣布质量保障是其中心工作之一。此后，各州的高等教育法律对课程与专业评估进行了规定，并开发了各种评估工具。2002年，KMK引入了一套适用于各州的共同教育质量标准。2005年，KMK推出了教学质量的综合性框架概念(Qualitatssicherung inder Lehre)。2006年，KMK通过了一项教育质量监管的综合战略，包括参与学生成绩的国际比较、教育绩效的州际比较、学校效能的州内比较、联邦政府与州政府的联合教育报告等。2007年，各州发起了“优秀教学质量攻势”(“Quality Offensive for Excellence in Teaching”)。2008年，KMK和德国科学促进者协会(Stifterverband für die deutsche Wissenschaft)共同发动了“优秀教学竞赛”，提供了1 000万欧元的“竞赛”经费[4]。

州政府与高校之间的“混合”。一方面，州政府要对高校进行一定程度的法律监管(Rechtsaufsicht)和学术监管(Fachaufsicht)，高校设立新的学习专业、制定新的学习制度(Studienordnungen)都必须获得州主管机构的批准或向州主管机构报告。考试制度(Studienordnungen)则分为两种情况：对于有州资格考试的专业，考核内容和形式由州政府设立的专门机构决定；高校内部的教育考试(Hochschulprüfungen)的规章制度则由高校自己制定，但是必须由州主管机构同意或批准。另一方面，州政府逐步减少了对高校的审批和事务性管理，加强了向高校的放权，通过总额预算、绩效合同(performance contracts)等方式实施掌舵式管理。再者，州主管机构内设有专门的“大学联络员”(Hochschulreferent)，由他们代表政府与一所特定的高校进行沟通和联系。“联络员”往往会把自己当成对口高校的一份子，竭力为其争取外部资源[5]。 “联络员”通过信息的上传下达、观点的沟通与利益的协调，加强了州政府主管机构与高校间的合作关系。

州政府与专业协会之间的“混合”。这典型地表现在WR对私立高校的认证上。德国私立高校必须获得所在州政府的许可才能开办，但这种行政控制部分是间接实施的。联邦和州政府授权WR对私立高校进行认证，并规定只有获得认证的高校才有资格获得州政府的许可，认证的焦点是私立高校能否提供与公立高校一样质量水准的教育。州政府在WR认证的基础上，向私立高校颁发许可证，其中包括学校的名称、组织、专业、考试制度、学位等。1993年，KMK和HRK共同发布了《结构化学习改革的实施》的报告，提出了建立控制和评估制度、分权、拓宽专业口径等改革建议，以期提高学习质量和高等教育效率。KMK还与大学协会(Association of Universities)、HRK和其他高等教育协会就课程与学位的标准和制度进行协商，协商的意见成为专业认证的基础。

专业认证同样具有明显的“混合管理”色彩。德国于1998年引入了专业认证制度，目的在于确保课程的最低质量标准，评估专业和学位的市场相关性。这标志着德国质量管理从“审批体系”向“认证体系”的范式转型[6]。专业认证的显著特点是以政府为基础(state based)。所谓“以政府为基础”指认证以一系列的政府管理为基础：州政府要审核新专业的资源基础，审核新专业与本州高等教育规划是否一致，是否符合本州法律的规定。政府审批是专业获得生存权利的基础，但是这种审批是宏观性的，州政府并不干涉认证机构的具体认证事务和高校的微观管理事务。政府审批和专业认证不是一种非此即彼的关系，而是一种互补关系。专业认证实际上重塑了州政府的管理责任。

专业认证的混合还体现在其主体上。专业认证的主体有认证委员会(Accreditation Council)和认证机构。认证委员会是全德认证协作组织，共有17名成员，包括联邦和州政府机构、认证机构、高校、行业及学生的代表和国际专家，这种构成具有显著的“混合”特征。其职责为对认证机构进行认可和监督、制定认证的原则和要求。认证委员会由KMK提供经费支持，与KMK保持着密切联系，是政府与认证机构间的联络者和协调者。同时，HRK也是认证委员会的重要影响者。6个地区和专业认证机构的认证活动具有非营利性和相对独立性，但要受到州主管机构的监督，同时要受到认证委员会的约束。高校可以自由选择认证机构，就认证费用与认证机构进行讨价还价，同样对认证机构形成了制约。

专业认证在程序上也具有一定的混合性。认证的第一步是高校向认证机构提出申请，认证机构对申请进行审查，与高校就认证费用和日程达成一致。第二步是认证机构组建一个审议专家小组。专家小组成员包括学科专业领域专家和一名政府部门代表及一名认证机构代表。专家小组到校进行现场考察，与专业所涉及的院系领导、教师和学生代表进行座谈。专家小组根据考察情况拟定考察报告初稿，并提出认证建议。高校会收到考察报告初稿及认证建议，并在规定的时间内提出反馈意见。第三步包括认证报告和认证建议的确定，并提交给认证机构内的决策委员会，由后者做出最终决定。决定可以是通过、不通过或有条件通过，在再认证期间对条件是否满足进行检查。

由于专业认证的关注点是单个或多个专业，因此对于整个高校的内部质量保障的激励有限。各州间和各个认证机构间存在竞争和一定程度的分裂，对德国建立统一的质量保障体系有不利影响。为此，德国在专业认证之外开始探索具有一定整合性的机构认证(institutional accreditation)，即把学校作为一个整体进行认证。上文所述的WR实施的私立高校认证就属于这类认证。机构认证在德国通常被称为“过程”认证，与专业认证注重“结果”相对。2007年，KMK决定实施系统认证(system accreditation)，并以此促进专业认证。系统认证即以教学质量为核心，评估高校是否有健全的质量管理系统[7]。系统认证有助于减轻高校的负担，减少专业认证带来的复杂性和分裂性，整合各种质量保障制度。专业认证与学校认证和系统认证相结合使整个认证制度也具有了初步的混合性。

四、市场管理

经济逻辑成为德国高等教育进入大众化阶段以来改革的重要依据，这一逻辑的特征是管理主义、市场化和向商业利益开放，它们也共同构成了所谓“新控制模式”的核心[8]。经济逻辑在高等教育质量管理中的体现就是强调高校教学与科研的结果、效率和市场竞争。在经济逻辑影响下，高等教育系统采用了排名、收取学费、自主招生等市场管理工具。但是，这些工具的市场性并不纯粹，它们同时烙上了政府和学术的印记，市场机制也不像美国那样在高等教育质量管理中占主导地位。德国高等教育质量的市场管理同样具有一定程度的混合性。

20世纪末出现的德国高等教育排名较为典型地体现了这种混合性。教育市场发挥作用的重要条件是要有充分的消费者信息。高等教育排名就是提供教育消费者信息的一种工具。但排名本身不必然是市场性的，其主体可以是商业机构，也可以是政府和学术机构。目前国际上的高等教育排名更多由市场提供。德国的做法是以市场提供为主，同时结合政府管理。德国这样做的重要原因在于纯粹的商业性排名更多追求信息的“娱乐价值”，商业机构没有动力实施真正的学术质量评价，不受约束的商业性模式在教育质量的消费者信息提供上存在严重的失灵，但是反过来，完全对教育消费者信息进行政府性提供也不能真正保障教育质量[9]。因此，德国选取了一条结合市场机制、政府机制和学术机制的混合式道路。

1994年，HRK和贝塔斯曼基金会(Bertelsmann Foundation)共同发起成立了高等教育发展中心(Center for Higher Education Development，CHE)，由其设计和推行高校排名。CHE排名自1998年第一次实施以来，逐渐获得了良好的声誉，奥地利、瑞士、加拿大等国的高校也参与其中。目前，CHE排名覆盖了35个学科领域，为约80%的高校申请者提供了信息帮助。虽然德国高校参与CHE排名活动是自愿的，但几乎所有的高校都选择参与，重要原因是这是德国高等教育界公认的优秀排名工具，参与其中有利于学校的发展。

CHE排名不同于一般的商业性排名。一是主要提供学科专业而不是整个学校的信息，其主要目的是向高校申请者提供可靠的质量信息。二是排名指标是多维的，共包括“学生群体”“学生成果”等9个一级指标，每个一级指标下设有若干个二级指标或观测点，但排名不对指标评分进行加权总计。三是不排定同一个学科领域不同高校的先后顺序。四是学生可以基于自己的目的和偏好构建自己的排名。五是CHE排名既提供学习专业的客观数据，也提供学生和教师对专业的主观性评价信息。专门开发的专业、学校、学生、教授四套调查问卷提供了基础性数据，WR提供的比较性数据也是重要的评价依据。六是建立了数据信度保障机制：CHE使用专门的统计工具来发现数据的异常和不一致；在正式录入和统计之前，所有数据都要送回原高校进行核对；接受排名的每个学科领域都设有自己的咨询委员会，由其对指标与方法的选择提供咨询，对评估结果进行辨析；CHE排名在本质上不是一种声誉性排名，这可以部分缓解高校数据作假的动因；CHE制定了严格的制度来应对数据作假问题，如果证实高校提供了虚假信息，该高校就会从排名中除名，其评估分数也不会被公布。

CHE排名的另一个重要特点在于它是学术和市场力量的结合。CHE独立负责排名的数据、方法和设计，以保证排名的学术合法性。排名结果的发布和营销则由出版商进行，以保证排名的市场效益。1999—2004年，排名结果由《明镜周刊》发布，从2005年开始，改由《时代周刊》(Die Zeit)发布和营销。排名结果的公布形式有三种：一是每年在《时代周刊》上发布排名概要，对排名进行总体性介绍。二是每年出版《时代周刊学术指南》，公布每个学科最重要的4～5个评估指标的分数，各高校按字母排序，同时提供高校的一般性信息。三是每年在交互式网站上对排名结果进行发布和传播。网站提供以下几种类型的排名：①“精简排名”——提供5个主要指标的分数，高校按字母排序；②“我的排名”——允许使用者基于个人偏好确定指标，然后构建个人的排名；③“大学比较”——使用者可以选择最多3所感兴趣的高校，并用一系列指标对它们进行比较。网站还提供各学科领域和高校的一般信息。德国学术交流中心面向国际学生提供英语和西班牙语版本的网络排名。

虽然CHE排名引入了商业组织，但它对纯商业模式保持警觉。2007年，CHE创立了一个营利性咨询公司，对高校改进教育绩效、设计市场战略、优化内部治理提供帮助。但是，CHE制定了一条重要的原则：严格区分CHE排名活动和市场营销活动，显示了对商业模式的谨慎态度。另外，有多个力量对商业模式进行平衡。首先，WR是受德国政府资助的科技政策的重要咨询和政策协调机构，它对CHE的排名要进行监督。而且，没有WR提供的高校的比较性数据，CHE排名就不太可能进行下去。其次，HRK作为政府和高校的联络者和协调者，是排名活动的发起者之一，它提供了排名的学术合法性支持，这有利于高校接受CHE排名。最后，随着CHE排名影响的扩大，它不仅是学生选择的重要信息源，也成为一个有效的质量保障工具被政府加以使用。越来越多的州将CHE的评估结果作为向高校拨付经费的依据之一，并与高校签订合同，对高校的质量改进进行约定。

德国高等教育质量管理的其他市场化措施和工具也同样具有混合性。高等教育收取学费自20世纪60年代开始就成为德国的一个重要政策议题。2005年，宪法法院裁定，联邦州有权决定是否收取学费。一些州在近年来重新引入高等教育收费制度，希望以此促进高校间的良性竞争，提升教育质量。部分学生和家长则希望通过付费获得更好的教育产品与服务质量[10]。在一些州，学生超期学期必须支付学习费用，高校收取的这些学费必须用于改进教学质量。一些特殊专业，尤其是硕士层次的专业，要收取每年高达10 000～20 000欧元的学费[11]。但在免费教育观念根深蒂固的德国，付费上学至今仍不普遍。2007年，16个州中的7个开始收取每生每学期500欧元的学费，这只是每生每年约7 000欧元费用的一小部分。大部分州至今仍实行高等教育免费制度。再以招生为例，传统上，德国高校的招生数和学生来源都由州政府决定，学生被分配到高校某专业就读的依据主要是居住地和高中学习成绩。近年来，自主招生作为政府向高校放权的重要内容，其力度正在加大，2006年，高校被允许自主选拔招收的学生比例为20%[12]，但这一比例在最近几年最多也仅达到40%。

五、结论与启示

德国的混合式质量管理模式是逐渐形成的。在精英化时代，德国高等教育系统不存在明显的质量问题，相应地也没有正式的质量管理制度和工具，但存在一些近代以来形成的保障高等教育质量水准的惯常做法，如教学与科研的统一、学生和教师的自由流动、政府部门的调查统计、高校开展的教学研究等。但是这些惯常做法并未构成一种具有显著特征的质量管理模式。进入大众化阶段后，高等教育扩大规模、结构调整和现代化改革带来了质量问题的凸显，在政府主动规划和设计、高等教育界和市场自发努力等力量的综合作用下，德国高等教育系统逐渐形成了融合高等教育界的自我管理、联邦和州协作的政府管理和媒介、学生、公共组织等推动的市场管理三种核心因素在内的混合质量管理模式。三种管理因素相互合作与协调，产生了整体大于部分之和的系统效应。

评估、认证、考试、排名等质量管理工具的使用具有混合性。高校实施的内部评估与政府等外部主体实施的外部评估，专业认证与学校认证和系统认证，高校进行的内部考试和政府考试，商业化排名和学术化排名之间实现了较合理的均衡。这些质量管理工具的使用在本质上是一种一般化过程，其主体可以是高校或非政府和非营利的专业性机构，也可以是政府机构或政府附属机构，还可以是半政府和半专业性机构。德国高等教育质量管理的混合模式既体现在管理主体的融合上，也体现在管理工具的混合上。

政府管理因素对自我管理和市场管理因素具有基础性、保障性和主动选择性。在德国，高等教育长期以来形成的政府主导的管理体制不可能在短时间内被改变。德国高等教育质量的自我管理和市场管理依赖于政府功能的有效发挥，后者对前两者的影响是全面的。高等教育质量是一种重大的公共利益，高等教育界和市场主体要保护好这一公共利益，就必须有国家法律作保障，或必须获得政府的正式认可或资助。德国联邦和州的法律供给、政府审批和经费支持成为各种自我和市场化质量管理机制发挥作用的前提与基础。同时，自我管理和市场管理不是政府管理之外的选项，而是政府可以主动选择的政策工具。但政府的主动选择需要它适度向高校和社会分权，与高等教育界和市场合作，从强势、微观的“审批政府”转变为放权与问责相结合的宏观型“评估政府”与“认证政府”。这种转变并没有使德国政府丢失主导地位。

参考文献：

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