省直管县体制下财政收入监督工作成效、困境与出路——以湖南省财政收入监督工作为例

●曹建辉 王作军 张 存 严 帅

财政收入监督是财政部门的一项重要职责。《预算法》、《财政部门监督办法》（财政部令第69号）等法律法规明确赋予了财政部门依法对税收收入、非税收入等预算收入的征收和管理情况实施监督的权限。近年来，湖南省在财政收入监督方面做了一些工作，但常态化的监督机制一直没有建立起来，特别是财政省直管县体制改革以来，各地的财政收入监督工作情况怎样？工作中面临哪些突出问题？下一步工作怎么推进？对此，湖南省财政监督检查局派出调查组在全省开展了一次财政收入监督工作专题调研，并实地对省国税局、省地税局及长沙、湘潭、岳阳、衡阳、永州等地进行了专题调研，对反映的情况和有关问题进行了梳理和归纳，并结合湖南省财政收入监督工作实际提出对策建议。

一、湖南省财政收入监督工作取得的主要成效

近年来，湖南省各级财政监督部门积极开展财政收入监督工作，特别是从2010年推行财政“省直管县”体制改革以来，在省本级的推动下，进一步加大监督力度，完善监督机制，取得了较好成效。

（一）财政收入监督制度不断完善

省本级积极推动收入监督制度建设。2000年出台了全国第一部财政监督地方性法规——《湖南省财政监督条例》，明确了财政收入为财政监督的重要内容。2004年出台了全国第一部非税收入地方性法规——《湖南省非税收入管理条例》，明确将税收以外的多项财政性资金纳入各级财政非税部门统一规范管理。财政省直管县改革后，制定了《湖南省财政厅关于加强财政监督的意见》，要求全省各地加强财政收入监督工作。2012年，以省政府的名义出台了《湖南省税收保障办法》，明确了财政部门对税收收入情况实施财政监督，税务机关应当予以协助。全省各地财政收入监督制度建设也在不断完善。如长沙县正在制定《长沙县会计、财务、税收综合监督检查办法》，对财政收入进行综合监管等。

（二）财政收入监督方式不断创新

省本级从2006年开始，启动了部门预算编制和执行情况的监督检查工作，对预算收入编制和执行情况实现监督关口前移。省非税收入全面推行规范管理，确立了“单位开票、银行代收、财政统管、政府统筹”的新型征管理模式，构建了非税收入结算统计体系和信息网络监控体系。郴州市财政局在全省率先成立了收入管理科，强化了收入协调，健全收入监管。湘潭市、株洲市等地开展了重大财税政策执行情况调研，长沙县、资兴市等地陆续建立了综合治税平台。

（三）财政收入监督机制不断深化

省本级建立与财政部驻湘专员的联席会议制度，推动检查资源共享，检查经验互补；加强与纪委、检察、审计等监管部门沟通联系，形成监管合力，加大监管力度。建立财政监督检查联络员制度，明确厅内39名同志为“内部监督检查联络员”，强化对财政自身的约束。在全省14个市州财政局建立 “特约监督员”制度，整合监督资源，促进监督工作均衡开展。2012年，省监督检查局组织省、市、县三级财政监督检查人员对全省2010、2011年土地出让收入及使用管理情况进行了专项检查，检查范围覆盖了全省14个市州、123个县市区的438个相关部门和单位，实现了全省覆盖、全面检查。市县两级的财政收入监督机制也在同步跟进，例如，常宁市由财政牵头，联合地税、国税、审计，连续几年组织开展了全市财政收入征缴情况专项检查。

二、当前财政收入监督工作面临的困境及原因分析

（一）财政管理体制机制方面

省直管县的财政管理体制与市管县的行政管理体制运行不协调。一方面，省直管县后，主要税种实行省与市州、县市按统一比例分别分享，以致市县两级政府在保既得利益的基础上不顾省级收入增长甚至挤压省级收入。另一方面，市与县在财政体制上是平等关系，在行政体制上是领导与被领导的关系，以致市县两级对有利事项相互竞争，对需承担责任的事项却又相互推诿。

2010年湖南省调整了省以下财政体制，推行财政省直管县改革，改革的核心内容主要包括收入分享和省直管县两个方面。通过调研发现，“省直管县”财政体制改革后，全省新旧体制转轨较顺利，激励和促进效应逐步显现，财政管理水平得到提升，但部分收入分享政策还需进一步厘清，市县之间的关系还需进一步理顺。主要表现在以下四个方面的问题：一是省级收入在市县两级受到挤压。如2013年全省1-10月，市县级独享的各小税种中有6种增幅高于总体增幅，其中契税增长高达44.55%。这主要是因为省直管县以来，地方政府高度重视地方收入，采取了一些实质性促进增长的措施，但同时也存在个别地方为了县本级收入人为地做大地方税种基数，甚至变更收入科目转移省级收入。二是市县间税收竞争加剧。由于市县“分灶吃饭”的制度安排，市县各自处于“单打独斗”的境地，由过去的追求区域利益最大化变为现实追求市县个体利益最大化，产业区域统筹发展的格局被打破，县市间为争夺税源暗地较劲，比拼税收返还等优惠政策，局部地区甚至出现倒贴税收的恶性竞争，财政收入白白流失的现象相当严重。三是部分收入政策有待厘清。如省内跨市州、跨县市总分机构企业缴纳的企业所得税，实行“统一计算、分级管理、就地预缴、汇总清算，财政调库”的处理办法，由中央、省、市州或县市按比例分享。但部分汇总纳税企业和跨区域经营企业在执行政策时，存在预缴税收比例调整随意性大、就地预缴比例过低或市县结算不透明等问题，减少了当地财政收入。四是日常工作上下衔接难度加大。省直管县既要向省里争取资金、项目、政策，又要向市级政府汇报工作、争取理解和支持，县级的工作难度增大。面对省市两个“婆婆”，有些关系不好处理，造成行政资源的额外浪费。而直管县在完成市级下达的数据上报、调研分析、工作衔接等工作任务上也大打折扣，市级对直管县的财政管理工作难度空前加大，且缺乏制约手段。

（二）财政收入目标任务方面

高基数递增的收入目标任务与宏观经济发展逐步放缓的实际相脱离。一方面，从长远来看，受经济增长放缓、结构性减税以及通过征管增收的空间缩小等多重因素影响，财政收入在高基数上要实现高增长已非常艰难，平稳增长可能成为今后一段时期的常态；另一方面，市县迫于政绩考核以及支出压力等多种原因，对财税部门收入目标任务“层层加码”，收入目标变为政治任务，人为地要求和完成 “高基数上的高增长”。由于收入目标任务严重脱离当地实际，以致大量出现收过头税、买税、空转虚增、“寅吃卯粮”甚至“子吃卯粮”的乱象。

财政收入的增长理应与经济发展相适应，制定的财政收入增长目标更不能脱离当地发展实际，而调研中，各地财政、国税、地税部门反映最为强烈的事情，就是收入目标任务的问题。对于县一级而言，财政收入目标有三个，一是省一级税务部门下达的指导目标，基本上符合当地经济发展实际；二是市一级政府通过层层分解下达的指令性目标，约束性最强；三是当地人大通过的法定目标，基本上形同虚设。以湘南某县2013年收入任务为例，县一级人大通过的财政收入增长目标12%以上，县一级根据上一级市政府的指令性目标确定为20%以上，而该年度涉及该县的国家取消收费项目和降低收费标准共计61项，行政事业收费的非税收入减少682万元、营改增以及结构性减税影响收入接近4000万元。为完成政府下达的“目标任务”，该县财税部门被迫采取土地出让金转公共财政收入、“收过头税”、“应退未退”税收、空转税收等方式“调节”税收1.2亿。这种财政收入目标增长模式，严重干扰了正常的经济发展秩序，特别是人为地做大收入基数，既影响了财政收入的真实性，同时也减少了上级对下级的转移支付，甚至严重削减了中央对全省的支持力度。

（三）财政收入监督地位方面

赋予财政收入监督的职责与财政监督的地位不对称。一方面，《预算法》等相关法律法规明确赋予了财政部门依法对税收收入、政府非税收入等预算收入的征收和管理情况实施监督的权限。另一方面，在实际财政工作中，市县普遍对财政收入监督认识不足，财政监督专职机构地位不高、话语权不够，知情权、参与权、执法权履行还很不到位。

财政监督专职机构地位的问题是导致整个收入监督工作停滞不前的最大障碍。影响财政监督专职机构的地位主要有三个方面的原因：一是思想认识不到位。部分地方政府领导认为财政部门的主要职能是组织收入，税收监管是税务部门的事情，甚至认为财政部门对税务机关、纳税群体的监督是“越俎代庖”，加上财政、税务部门本为一家的观念，从而在主观上了淡化或放弃了对其监督的职责；二是监督机构不健全。各级财政监督机构作为财政部门的内设机构，依照财政管理体制和财务隶属关系实施监督，是严格意义上的“分级管理、分级检查”，特别是还有相当一部分县市区监督机构很不健全，有的地方配备1-2个人，既没有独立的执法权，也没有足够的执法能力。但作为财政监督对象的税务部门却是中央、省垂直管理，特别是地方政府组织收入还要依靠他们，以致对税务机关、纳税企业的监督检查基本上没有开展。三是缺乏有效的制度保障。制度保障是影响收入监督最关键的因素。目前出台的法律法规对财政收入监督只作了原则性规定，是一种“挂靠”性的法律，缺乏一部专一的财政收入监督法律法规，甚至连一个全省性的财政收入监督指导性文件也都没有，国税、地税和财政部门在收入监管职责方面未能从根本上理顺，基层监督专职机构缺少开展工作的“尚方宝剑”。

（四）财政收入监督机制方面

收入监督的综合性要求与监督工作机制的单一性之间存在矛盾。一方面，财政收入政策性强，牵涉部门多，要求建立综合性、日常性、前瞻性的财政收入监督机制以服务财政管理，另一方面，财政收入监督工作目前仍以单一性、突击性、事后性的检查为主，与审计、税务以及财政系统内部沟通协调机制不畅，难以适应财政收入管理要求。

财政收入监督政策性强、涉及面广，客观上需要建立收入监督日常综合监管机制，及时掌握收入执收单位、纳税主体的相关情况，这就要求财政监督部门不仅要全面掌握重点纳税大户的税收缴纳和变动情况，更应对财政收入征收部门及国库征收、划解退库等各个内容和各个环节进行监管，参与预算、决算审查、财政收入目标制定等工作。但在实际工作中面临以下几方面的困难：一是财政收入监督仍以单一性、突击性、事后性的检查为主。主要表现为检查方式过于单一，以事后性的专项性检查为主要手段；事前、事中监督力度不大，在预算收入真实性核查、税收任务目标制定等方面参与力度不够，不能全面掌握和监督重点税源单位、纳税企业的情况；未建立综合财税政策执行情况的日常监督机制，话语权不足，为政府、财税部门领导提供参考决策方面未充分发挥作用。二是财政与审计、税务部门未建立正常的外部沟通协调机制。财政监督与审计部门、税务部门的收入监督职能有部分交叉的地方，虽然平常有联系交流，但尚未从制度层面建立日常的沟通协调机制，特别是财政监督部门获取税收相关的信息大多是通过财政的国库、预算等部门，与税务部门基本上没有联系，更谈不上监督。三是财政内部间的协作机制不够通畅。非税收入部门负责非税收入征收管理，预算和国库部门是集中制定财税体制政策和汇集财政收入信息的主要部门，财政收入监督工作的日常开展需要相互间的紧密合作，但从目前工作实践来看，财政监督机构无法及时获得财税收入体制变动、年初目标任务制定下达、预算决策、收入入库等方面的情况，沟通协作渠道不通畅，一定程度上制约了收入监督工作的有效开展。

（五）财政收入监督手段方面

收入监督检查手段的滞后与收入监督工作对信息化的现实需求不相适应。一方面，收入监督对象相当繁杂，收入信息来源各异，信息化程度要求越来越高；另一方面，现行的收入监督手段滞后，信息技术支撑乏力，难以满足精细化管理需要。

财政收入监督信息化是大势所趋。目前财政监督检查的信息化水平偏低，缺乏专用的财政收入监督软件,对不同类型的财务操作软件比较陌生,大多数财政收入监督检查仍处在以翻阅纸质账簿为主的“手工化”阶段,工作成效明显不足，影响了检查质量和效率。从收入征管环节来看，全省尚未建立统一的信息共享平台，收入征管部门与国土、工商、房产等60-70个涉税部门的信息相互孤立，基础信息不全，造成大量的税收流失，这也是调研中各地财政、税务部门反应较为集中的问题，同样对于财政监督部门更是缺乏信息获取的“切入口”，收入监督信息不对称。从征收机构之间来看，财政监督部门与收入征收单位、国库部门尚未实时联网，对征收执行情况、收入入库情况难以及时、完整掌握；从财政内部来看，收入信息共享程度较低，信息传递缺少规范化程序，尚未建立有效的监督决策辅助系统和监督信息支持系统。

三、下一步做好财政收入监督工作的几点建议

调研组结合工作实际，针对调查掌握的情况，就下阶段进一步做好全省财政收入监督工作，初步提出“1234”总体工作思路：即研究制定一个全省加强财政收入监督工作的总体性指导意见，积极搭建两个收入监督信息网络平台，选择三个市县开展财政收入监督机制创新先行试点，着力推进全省财政收入监督工作实现 “四个转变”。具体建议如下：

（一）尽快制定出台《湖南省加强财政收入监督的指导意见》

制度建设是加强财政收入监督的前提和保障。财政省直管县改革以后，收入体制发生重大变革，但专门的收入监督制度没有得到及时配套跟进。下一步，要在省级层面尽快制定出台加强财政收入监督的指导意见，推进全省财政收入监督工作一盘棋。重点在三个方面实现突破：一是解决理念不清的问题。从站在保障财政收入、维护经济秩序的高度，进一步提升财政收入监督工作的重要性，推动市县两级重视和加强财政收入监督工作，特别是引导财政部门收入监督理念由过去的查补财政收入为主向财政管理服务为主的转变。二是解决职责定位模糊的问题。重构财政收入监督职责，明确专职的财政监督机构是对国税、地税、非税三个部门征管稽查基础上实施的再监督，将专职财政监督机构收入监督职责嵌入财政管理工作之中，参与重大财税政策研究制定、执行情况的监督检查，参与全口径的政府预算收入编制、执行的监督审查，提升和突出财政部门特别是财政监督专职机构在财政收入监督工作中的地位和作用。三是解决机制不畅的问题。打通日常收入监督的通道，外部建立与税务部门正常的沟通协调机制，实行重点税源单位、纳税企业的会计信息通报等有关制度。财政内部建立制度化的信息交换通道，预算、国库、非税机构及时向财政监督机构传递财税体制政策和预算执行信息，在重大收入政策决策和收入预算调整方面听取监督机构的意见；监督机构及时、主动地向预算管理机构通报反馈监督工作中发现的收入执行有关的重大问题，提出加强管理的建议。鉴于这项制度涉及多个省直部门，建议以省政府的名义制定出台，通过强化财政收入监督的顶层设计，逐步推进全省财政收入监督工作整体提质。

（二）推进全省财政收入监督信息网络平台建设

实现财政收入监督信息网络化是今后抓好财政收入监督的工作重要手段和取向，也是基层财政、国税、地税部门反映比较集中的问题。综合起来，就是推动抓好两个平台建设，一个是推进建立全省综合治税信息交换平台建设。由于这个系统牵涉到多个省直部门的涉税信息，为保证系统的整体性、减少重复开发、避免财政资金浪费以及考虑下一步的整合兼容，建议省财政国库管理局、厅信息网络中心牵头，会同有关部门进行一次深入调研，向省政府写出专题报告，并提请省政府牵头部署，财政、国税、地税为主，其他涉税部门配合参与统一开发信息软件。另一个是推进非税收入征管系统数据大集中平台建设。目前，这项工作省非税局和厅信息网络中心正在积极推进。下一步，要加大推进力度，进一步完善征管系统，实现全省非税收入基础数据共享。通过建立完善两个平台，嵌入财政监督环节，实现财政监督部门拥有查询权、检查权，及时准确了解收入征管情况和入库情况，强化实时监控，对发现的异常情况，及时发布预警提示，或者启动现场核查程序，推进收入执行的全过程监督。

（三）开展财政收入监督机制创新先行试点

结合财政监督检查局在全省开展建立财政监督机制创新省级联系点工作，从目前收入监督工作基础好、机制创新有思路、领导重视积极性高的地方，挑选一个市和两个县作为财政收入监督机制创新试点，加大业务指导力度，及时掌握工作情况，认真总结试点经验。通过一到两年的先行试点，把一些行之有效的经验和做法积极向全省推广，形成以点带面，推动全省财政监督收入监督工作均衡发展。

（四）着力推动全省财政收入监督工作转型

财政部部长楼继伟明确提出“财政监督工作必须转型”的指示。结合湖南省探索财政监督工作转型的基本思路，下一步财政收入监督要推进 “四个转变”：收入监督理念由查补收入为主向财政管理服务为主转变；收入监督机制由以单兵作战为主向以外联内合的“大监督”为主转变；收入监督重心由以检查非税收入为主向以保障重大财税政策贯彻执行监督为主转变；收入监督方式由以现场手工检查为主向以信息网络监控为主转变。