国有企业不是法外之地

●乔新生

国有企业不是法外之地

●乔新生

特约评论员文章

最近一段时间，少数国有企业的负责人被逮捕法办，令人扼腕叹息。从表面上来看，国有企业负责人涉嫌犯罪，被司法机关判处重刑，属于咎由自取。但是，反思国有企业负责人犯罪背后的体制和制度问题，有助于减少国有企业的腐败犯罪现象，有助于提高国有企业的经营效率。

改革开放初期，我国对国有企业实行利润包干经营制度，一些国有企业的负责人享有资产的支配权。全国人大常委会讨论《全民所有制工业企业法》（草案）的时候，曾经试图重新确立国有企业厂长经理的法律地位，把国有企业的厂长经理纳入职工监管范围。由于当时的决策者考虑到国有企业的厂长经理必须适应市场竞争的需要，因此，没有采纳“党委领导下厂长（经理）负责制”和“国有企业厂长（经理）必须接受民主管理”的建议，赋予了国有企业厂长经理人财物的支配权。为了进一步搞活国有企业，国务院制定了国有企业转换经营机制条例，进一步重申国有企业的厂长经理具有人财物的支配权。这项改革在特定的历史阶段发挥了重要的作用，但是，随着改革的进一步深化，这项举措的弊端很快显现。一些国有企业的负责人独断专行，恣意横行，国有企业的财产变成了国有企业负责人个人的财产。针对这种情况，中央决定改革国有企业的监管体制，建立国有资产监督管理委员会，并且对国有特大型企业实行稽察特派员制度。事实证明，这些措施在一定程度上遏制了国有企业的腐败现象。然而，随着改革的不断深入，这些来自于外部的监督很快失去了效用，国有企业“内部人控制”的现象日益严重。在这种情况下，国务院提请全国人大常委会修改《公司法》，对一些上市的国有企业进行治理结构的改革，在上市公司中增加“独立董事”的职位，试图在国有企业的董事会建立相互制衡的机制，从而约束国有企业负责人的行为。事实证明，这种叠床架屋的改革，非但不能提高国有企业的经营效率，反而导致国有企业腐败现象更加严重。

可以这样说，从外部监督到内部监督，从行政监督到市场监督，从设立监事会到改革董事会，我国在国有企业监管方面进行了一系列大胆的尝试。然而事实证明，所有这些改革都背离了国有企业民主管理的基本原则，因此，改革不可能成功。

国有企业从本质上来说属于全民企业，国有企业的资产属于全民资产。因此，在改革的过程中既要尊重市场规律，提高企业的决策效率，减少企业的管理成本，同时又要尊重现代民主的基本规律，充分尊重职工的话语权，不断强化国有企业负责人的解释权。从以往的经验教训来看，国有企业改革既没有尊重市场规律，大幅度降低国有企业的交易成本，同时也没有尊重现代民主的基本规律，鼓励公众广泛参与，结果导致国有企业普遍成为法外之地，国有企业的负责人成为了既可以享受企业负责人的各项福利待遇，同时又可以享受公务员各项福利待遇的特殊阶层。

解决国有企业存在的问题，一方面要加强外部监督，但是，另一方面也要进行科学的制度设计。笔者的观点是，当前我国国有企业所面临的最大问题，就在于只重视资产的保值增值，而忽视了国有企业负责人的民主选举。国有资产监督管理委员会虽然出台一系列规定，强化国有企业负责人的责任，但从实际效果来看，由于行政任命与市场对接不够，结果导致许多国有企业特别是大中型国有企业积重难返。解决这些问题的根本出路就在于，尽快制定《国有企业法》，明确国有企业设立的宗旨，确定国有企业的治理结构，明确国有企业负责人的条件及遴选程序，建立国有企业负责人考核制度。具体而言：

首先，《国有企业法》应该明确国有企业是实现了国家利益、公共利益和公民利益相统一的特殊社会组织，国有企业具有参与市场竞争的权利，同时又担负实现社会公共福利的职能。为了更好地维护国家利益、公共利益和公民的利益，政府在法律允许的范围内，可以对国有企业实施干预，国有企业因此而造成的损失，应当由财政补贴。

其次，国有企业的治理结构不同于普通公司，国有资产监督管理委员会聘请知名人士、企业管理者和专业人士设立监事会，并且由监事会聘请董事会成员。董事会必须定期向监事会汇报工作，并且依照《企业国有资产法》的规定，提交国有资本经营预算报告。监事会应当对国有资本经营预算报告进行审查，并且将审查结果报告给国有资产监督管理委员会。国有资产监督管理委员会应当向全国人大常委会或者地方人大常委会提交专题报告，由全国人大常委会或者地方人大常委会根据国有资本经营预算报告的审议结果，批准或者罢免国有企业董事会成员的职务。

第三，国有企业应当执行合同管理制，严格依照合同确立的权利和义务，对国有企业董事会成员进行全面考核。在西方国家董事会成员与企业之间的关系是一种委任合同关系，而企业的职工与企业之间的关系则是一种雇佣合同关系。国有企业董事会成员应当与企业签订委任合同，明确彼此的权利和义务，如果国有企业董事会没有完成合同约定的义务，那么，应当承担违约责任。

第四，国有企业应当严格依照《刑法》和《公司法》的规定，规范董事会的决策行为，禁止董事会成员从事关联交易或者实施同业禁止行为。如果国有企业董事会成员违反法律规定从事关联交易或者涉嫌利输送，那么，应当立即免去其职务，追究其刑事责任。

总而言之，解决国有企业的腐败问题，必须有严格的制度保障。现行的《公司法》和《企业国有资产法》不足以解决国有企业存在的结构性问题。只有重新构建国有企业监督管理法律体系，才能从根本上减少国有企业的腐败现象。

（作者系中南财经政法大学廉政研究院院长、教授）

（本栏目责任编辑：阮静）