会计监督工作回顾：在服务大局中突破与创新

●本刊编辑部

会计监督工作回顾：在服务大局中突破与创新

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回顾近年来的会计监督工作，我们不得不将目光回到1999年。这一年，全国人大对《会计法》进行了第二次修订，明确了财政部门对会计工作的全面监督职责。以此为契机，十五年来，财政部门不断调整监管思路，创新监督手段，会计监督工作不断取得新的突破。

从1999年开始，财政部每年在全国范围内开展会计信息质量检查，并将检查结果向社会公告，建立了会计信息质量抽查公告制度。

2002年，财政部决定收回注册会计师行业行政监管职责，并于2003年下发了《关于落实注册会计师行业行政监督职责若干问题的通知》，强化财政部门对会计师事务所的监督检查。

2009年，财政部下发《关于进一步做好证券资格会计师事务所行政监督工作的通知》，建立了专员办对证券资格会计师事务所的“点对点”监管机制。

2010年，财政部发布第十八号、第十九号会计信息质量检查公告，首次逐户公告专员办对企业和会计师事务所的检查和处理情况。

……

十五年来，在会计监督目标对象选择上，更加突出服务财政中心工作；在监管方式上，形成了会计师事务所执业质量与会计信息质量检查双向延伸的检查模式；在监督成果利用上，更加注重发挥会计监管的威慑作用；在监督手段上，加快会计监督信息化步伐；在监督模式上，形成了监督检查的规模效应。

突出监督重点，服务中心工作

自1999年开展会计信息质量检查以来，各级财政部门以服务经济发展大局为中心，一方面，围绕国家宏观调控重点和财政中心工作开展检查，着力保证国家政策得到贯彻落实，为稳定社会经济发展、保障重大财税政策落实发挥了积极作用；另一方面，以保障和改善民生为重点，围绕人民群众关心、与人民群众密切相关的热点和难点问题，有针对性地选取重点领域和行业加大检查力度。特别是近年来在一系列民生政策和强力举措之下，会计监督加大了与广大人民群众生活密切相关的行业检查，如加大了对房地产、交通运输、医药卫生、教育等关系国计民生的重点领域检查。近年来，会计监督在服务经济发展大局中的作用日益突显。

各地在中央的统一指导下，结合本地特色，有针对性地开展地区重点检查。如：上海市财政局在选取检查企业时，紧密结合当前宏观经济形势和财政中心工作，重点选取房地产行业、地方国有企业、外商投资企业、上市公司、代理记账机构等单位进行检查；山东省财政厅开展会计信息质量检查做到 “三个贴近”：贴近国家宏观调控的重点，贴近财政工作的中心，贴近民生问题；北京专员办突出首都地域特色，探索确立了总部监督理念，把总部设在北京、社会普遍关心、财政部关注，以上市公司为主和入选世界500强的企业作为开展会计信息质量检查的重点。

创新监管方式，科学开展检查

15年来，各级财政部门不断探索科学的监管方式，会计监督从以往单纯以会计信息质量检查为主，逐步转向以会计师事务所执业质量检查与企业会计信息质量检查相结合的相对固定模式。特别是在2003年财政部收回注册会计师行业行政监管权之后，逐步探索了由会计师事务所执业检查再延伸至被审计企业的检查路径，形成了从企业会计信息质量检查延伸至会计师事务所，从会计师事务所执业质量检查延伸到被审计企业双向延伸的检查模式。

目前，我国会计监督的企业户数较多，而监督人员数量较少，面对会计监督点多面广、监督力量不足的现状，通过对中介机构执业质量的检查，发现存在问题的企业，由此对企业开展延伸检查，更符合会计监督检查的现状，其检查效率更高、效果更明显。近年来，财政部门充分发挥会计师事务所的审计辐射作用，不断完善监督方式，促使会计监督工作逐步走向科学化、规范化的道路。

如贵州专员办近年来不断创新“由所及企”及“由企至所”的会计监督路径，突出对事务所等中介机构的监督检查力度，点面结合、以点带面，抓牢市场经济诚信链条的关键环节，促进会计监管有的放矢、重点突出，取得了良好的成效；江西专员办充分利用会计信息质量检查的独到手段，灵活运用“从所到企”、“从企到所”两种检查模式，以“突出重点、关注热点、查调结合、标本兼治”为工作思路，完善规范企业在会计核算、内部控制、准则执行、税收管理等方面存在的问题，促进企业合规经营，提升会计信息质量。

注重发挥会计监督威慑作用，保证监管成效

长期以来，会计监督工作面临着监管对象点多面广与监管力量薄弱之间的矛盾，针对这一问题，各级、各地财政监督机构通过严格依法处理处罚、加大公告曝光力度，以不断提升的会计监督影响力和震慑力保证监管成效。

严格依法处理处罚，增强会计监督威慑力。通过对检查发现的重大问题进行严肃处理处罚，有效扩大了会计监督的社会影响，树立起监督权威。仅“十一五”期间，各级财政部门累计检查企事业单位43000多户、会计师事务所3000多家，处理处罚企事业单位13464户、会计师事务所721家，处罚注册会计师1240人，依法查处了中国华源集团等一大批会计造假的典型案例，一定程度上遏制了会计造假势头、提升了注册会计师执业质量、严肃了财经纪律，也保证了会计秩序的逐步向好。

做好公告宣传工作，加大曝光力度，扩大会计监督影响力。自1999年开展会计信息质量检查以来，财政部在严格审理、依法处理的基础上，将检查处理情况予以公开披露，至今已连续发布二十八期会计信息质量检查公告，引起了社会的广泛关注，并多次在新华社、中央电视台、人民网等主流媒体第一时间进行重点报道。被业界评价为“会计风暴”的会计信息质量检查公告制度不仅提升了公众及舆论对会计监督的关注度，为会计监督工作的展开营造了良好的外部环境，也更有力督促了会计造假的整改，树立了财政部门的监管权威。与此同时，全部省级以及多数市、县财政部门建立起检查名单查前公示和检查结果公告制度，通过扩大会计监督的影响力和震慑力，加大了对会计信息的社会监督力度，有助于提高全社会的会计信息质量水平。

各级财政部门也按照财政部和省的要求，坚持做到查前公示、查后公告，提高检查的透明度和权威性。如广东省本级开展会计信息质量和会计师事务所执业质量重点检查，均分别在广东省财政厅官网和省注协官网上及时进行公示，部分市县则采用公告栏、登报等多种公示方法，不断完善公示公告制度，实现阳光监督。广州市制定了统一的财政检查公示，内容包括财政部门检查依据、检查对象、检查时间、检查内容、公示时间、联系电话、联系人、受理时间等，将公示张贴于被检查单位显著位置，方便接受群众监督和举报线索，增强了财政会计监督的实际检查效果。肇庆市将被查单位名单以及检查的目的、内容和重点等在肇庆市政府门户网站进行查前公示，接受社会公众的监督；在进行检查时，将检查通知以及通告在被查单位公告栏公示，接受干部群众监督。

开展联合联动检查，整合监管力量

专员办和地方财政部门是开展会计监督工作的两支基本力量，在近年来的会计监督工作中合理分工、各有侧重、密切协作，既突出重点，又确保覆盖面，形成专员办负责监督国有大型企业、上市公司、金融机构、证券资格会计师事务所，地方各级财政部门负责全面监督辖区内的地方国有企业、民营企业、外商投资企业、行政事业单位、中小会计师事务所的会计监督格局，监督方式也经历了从“单兵作战”到“全国一盘棋”的转变。

2006年以来，财政部驻各地专员办和各省、自治区、直辖市、计划单列市以及新疆建设兵团开展了会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查，通过有效整合监督资源、发挥各自优势、形成监管合力，以综合治理会计信息质量，扩大会计监督规模效应，成为会计监督工作迈上新台阶的重要标志。

“部省市县”四级上下联动是会计监督联合联动检查的一大亮点，通过统一部署、统一培训、统一总结、统一公告，形成了强大的检查声势和社会影响力。2007年，在财政部的统一安排和部署下，山东专员办注重检查力量的整合，积极与地方财政部门联手合作，共同开展了对某公司2006年度会计信息质量的检查。在这次检查中，山东专员办探索了“专员办组织，省级财政协调，市县财政参与”的四级联动检查模式，并辅之以一系列行之有效的方法措施，点面结合，上下呼应，首次实现了财政系统四级联动检查。此后，“部省市县”四级上下联动检查被各级、各地财政监督机构广泛采用，成为会计监督联合联动检查的重要方式。

地方财政部门自身也充分发挥就地监管优势，通过召开联席会议、抄送检查结果等各种方式，上下联动、创新监管、全面推开，显现出会计监督联合检查的规模效应。例如，江苏省财政厅探索实践了纵横结合的联合检查机制。在横向上，健全部门协作配合机制，加强同会计管理机构、行业协会的监管联动，建立并实施了年度会计监督联席会议制度、会计信息质量检查集中布置制度和会计监督合作制度；在纵向上，将省厅与市县财政监督部门通过工作计划管理、项目联动、工作配合等方式形成纵向合力，通过纵横双向整合监管力量，提升监管效果。

2012年起，以对总部总行联合检查为突破口，将全国联合联动检查与专员办就地监管有机结合成为会计监督联合检查的一种新模式。以对总部总行联合检查为突破口，由财政部统一部署、指定部分专员办检查总部总行，其他专员办根据联合检查方案，对辖区内企业和会计师事务所分支机构开展就地检查。例如，2013年在金融领域，财政部组织23个专员办对中国工商银行总行及部分分行开展联动检查；在通信领域，财政部组织11个专员办对中国联通集团公司总部及分支机构开展检查等，以总部总行为突破口开展联合检查强化了专员办对大型企业和会计师事务所的监管能力，正成为会计监督检查的一种主要模式。

在财政部门内部不断整合检查资源、积极探索联合联动检查新方式的同时，各级、各地财政监督机构也主动与审计、证券监管、银行监管、国资、税务等部门沟通，得到了相关部门的大力支持与配合，并逐步建立起联合调查和处理、案件移送等制度，形成各有分工、相互协作、运转高效的会计监督检查机制，为会计监督工作持续稳定发展奠定坚实基础、放大财政监督的整体效能。如江苏省财政厅通过“三统一、八联合”实现非证券资格事务所的长效监督。针对监督对象面广量大和专业监督力量相对匮乏的矛盾，通过整合资源，全面创新工作机制，着力提高监督质量和监督效率。在对全省会计师事务所执业质量检查工作中横向上与省注协以及会计管理部门实行全面联合。基本制度和做法主要体现为8个联合：计划联合，培训联合，检查联合，审理联合，处理处罚联合，总结归档联合，成果应用联合，跟踪反馈、后续监管联合。纵向上按照“三统一”的基本要求委托各省辖市进行检查，即“统一工作要求、统一检查专家、统一审理处理”，由省财政厅正式行文，检查对象按照“市报省定”的方式安排，省厅选派有经验的业务骨干担任联络员，检查组成员统一由省厅按照“专家库”制度规定选取安排。

加快信息化步伐，提高检查效率

早在财政部2007年会计监督工作总结交流会上，时任财政部党组成员、纪检组长贺邦靖就指出，包括会计监督工作在内的各项财政监督业务，必须不断开拓创新，争取新的跨越式发展，强化会计监督信息化建设；并指出“充分利用注册会计师行业行政监管信息系统，依托会计师事务所业务报备，加强对事务所执业质量的动态监控和分析研究。加快信息化检查辅助软件的开发进程，提高会计监督检查的技术水平和科技含量”。

为适应信息化时代的监管需要，财政部党组高度重视会计监督检查信息化建设，充分利用信息化手段提高检查工作的效率和效果。财政部监督检查局组织开发了会计信息质量检查软件，在全国专员办和地方财政监督部门推广使用，大大提高了会计信息质量检查的信息化水平。在近年来的会计监督中，各地区加大会计信息质量检查软件在监督工作中的应用，有效提高了检查效率，为会计监督工作注入了新动力。

例如，为切实履行财政部门会计监督职责，确保新会计审计准则有效实施，全面提升会计信息质量和会计师事务所执业质量，2008年财政部组织全国35个专员办和各地财政厅（局）开展了会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查，检查中多数专员办采用了计算机检查软件，并探索使用网络技术开展检查，有效提高了检查效率和科技含量；自2009年开始，天津专员办在会计监督工作中全面使用财政部门会计质量检查软件，结合具体操作研究制定了会计信息化工作规范，通过使用检查软件，提高了会计监督工作的效率和质量；2010年，江西专员办开展会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查工作，充分应用检查软件丰富的取数模版、方便的账套备份、简洁的用户界面、强大的数据分析功能，大大提高了检查效率；在2011年会计信息质量检查中，厦门专员办全面使用了财政部会计信息质量检查软件小组作业版。通过熟练使用检查软件的多账簿分析功能、科目图形分析功能、对方科目分析功能，切实起到了提高工作效率、提升检查成效的作用。

除了加大会计信息质量检查软件在监督工作中的应用，各地不断加大科技投入，积极建设数据库，完善信息系统，推动会计监督信息化建设。例如，深圳地处改革开放的前沿，房地产业发展较快，为有效开展深圳房地产行业会计监督，2007年深圳专员办建立了深圳房地产企业信息动态资料库，对动态信息管理对象进行分类，确定重点选案对象，并开发了会计师事务所业务报告报备系统，对会计师事务所业务报告进行有效的动态管理，并与深圳市市场监管部门（工商部门）以及政府监察部门联网，作为政府电子政务的组成部分；为响应财政部工作科学化、精细化的要求，广东专员办夯实各项业务基础工作，推广普及数据库建设。在会计监督方面，建立了35户中央驻粤企业数据库及100户广东省上市公司数据库，内容包括企业会计报表的各个方面，还及时更新数据库内容，坚持动态监管；河北省2010年以来利用省厅研发的即时分析监控系统和财政财会信息管理平台，实现了对全省行政事业单位相关资料的电子化查询，准确掌握了会计信息质量检查对象的基础信息。

积极探索，会计监督工作区域特色明显

除了以上成功经验，全国各地财政部门在会计监督工作中还摸索出很多其他的成功做法，具有明显的区域特色。

海南省财政厅在会计监督工作中引入专家，充实力量 。近年来，该省一直在聘请优秀注册会计师等专业人才参加会计信息质量和会计师事务所执业质量检查。专门制定了《海南省财政厅委托社会中介机构行为管理暂行规定》，对注册会计师、注册税务师、注册造价师等专业人才的聘用、使用和管理进行明确的规定。与海南省物价局联合印发了《海南省会计师事务所收费管理暂行办法》，规范委托中介机构付费行为。该省还探索建立了专家咨询制度，设立了律师、学者、注册会计师等专业技术人员参加的专家库，协助解决相关疑难问题，把握政策界限，保证检查质量。

湖南省财政厅坚持队伍创新。一是建立了省财政监督检查“特约监督员”聘请制度。从14个市州财政局分管财政监督的局领导或财政监督局长中遴选了14位 “特约监督员”，成为联系全省上下包括会计监督在内的财政监督纽带；二是建立了财政监督系统检查能手信息库。在摸底的基础上，在全省范围内筛选出约180名政治素质高、工作作风好、业务能力强的财政监督检查工作人员，建立“监督检查能手”信息库，择优抽调具有会计监督工作经历和专业特长的干部充实检查力量。

上海市财政局充分发挥注册会计师行业社会审计职能，完善“三位一体”的会计监管体系。一是拓宽事务所业务领域。近年来在财政资金监督、项目立项评审、支出绩效评价等领域，不断加大对注册会计师专业服务的购买力度。二是建立沟通联络机制。发挥财政部门主导作用，搭建财政部门、预算主管部门与事务所间的交流平台。三是推动监督理念转变。根据事业单位财务会计监督的特点，通过财政相关管理要求的提出，促使事务所跳出传统企业财务报表审计的思维视角，立足公共管理、预算管理、财政监督角度去发现问题、反映问题，发挥专业特长、提出管理建议。四是加强业务培训指导。联合注协加大对事务所培训、指导，整理事业单位财务会计核算常见问题100例和典型案例，为事务所提供参考。五是实施全过程考核管理。在质量控制上，将受托实施市级事业单位会计监督的事务所全部纳入执业质量检查范围，结合检查情况和日常考评，对事务所检查质量进行综合评定。