全景综合型财政支出监督模式的实践探索——以贵州省为例

●王韬

全景综合型财政支出监督模式的实践探索
——以贵州省为例

●王韬

一、现行监督模式不适应实践发展需要之处

（一）监督力量方面

贵州省是西部地区转移支付大省，中央财政对贵州省转移支付逐年增加。根据省财政决算报告，贵州省2011年、2012年一般预算财政支出分别比2010年增加36.58%和67.54%，至2012年增加到2752.90亿元。其中来源于中央各项补助，各年占比64.07%、67.23%、60.95%，至2012年达到1677.86亿元。监督任务越来越重、人少事多矛盾越来越突出。

（二）理念方面

财政支出资金“重分配、轻管理，重支出、轻绩效”思想仍较突出，结转结余资金数量较大，资金使用效益亟待提高。

（三）监督成效方面

开展监督检查部门越来越多、频率越来越高，但前查后犯、累查累犯，违规违纪违法问题时有发生，尚未形成有效的财政支出资金全过程长效监督机制。

（四）监督方法方面

目前比较常用的单项检查型监督重在查问题、追责任，缺乏从全部门、全区域财政政策执行情况的把握了解、乃至现行政策本身的制度性思考，对存在问题的看法、产生问题的原因分析、所提政策建议的前瞻性、针对性、可操作性，有视野不开阔、探究不深入、站位不够高的遗憾。

二、“全景综合型”财政监督模式主要内容

财政部驻贵州专员办在履行中央财政支出监管实践中感到，目前单项检查型监督模式已经不适应监督实践发展需要。近几年该办主动创新财政监督方法，转变监督方式，大力探索“全景综合型”财政监督模式，并在实践中取得较好成效。其主要做法体现为“五个注重”：

（一）注重全方位监督

监督对象的选择上，力求了解把握一个区域、一个部门、一个类别中央和地方财政支出资金全貌，做到“横向到边”。既要关注具体部门和单位支出资金使用的真实性、合规性、有效性，更要从全局视野来检查分析其内控制度健全性、资金使用绩效性、政策目标显著性，以促进预算不够完整、执行效率不高、资金使用效率低下、资产闲置浪费等问题的解决。

（二）注重全过程监督

监督过程的把握上，力争了解把握财政支出专项资金流程和项目实施各环节，做到“纵向到底”。强调重点关注“资金流”即资金申报批复、分配下达、拨付使用、审核兑现等资金流动全过程，“程序流”即立项申报、批复下达、变更调整等批复环节，证照许可、招标投标、合同签订等项目建设环节，既排查反映某个或某类项目在资金流程和实施过程各关键“节点”可能存在的违规违纪问题，又归纳揭示一个区域或部门存在的共性问题。

（三）注重监督效应扩展

监督成效的扩展上，力促地方政府及其上级主管部门引起重视，做到“罚促并举”。强调既要严肃处罚、问责重大违规违纪行为，更要督促有关部门和单位举一反三，对没有触及的地方自行开展督导检查，尽可能放大检查调研的震动效应、警示效应和规范效应。

（四）注重促进机制建设

监督目标的取向上，努力打造财政支出资金监督长效机制，做到“规范监督”与“合力监督”。强调既要注重总结经验，结合贵州实际形成规范完善的制度措施，促进财政支出监督的科学化、规范化、制度化，更要注重与省级相关主管部门联合联动、形成监管合力，共同发挥监管作用，提高财政资金使用效益。

（五）注重反映政策不足

监督重点的聚焦上，针对现行政策存在的不完善、有缺漏的之处，做到“下情上达”。强调努力贯彻“以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点”精神实质，既要查错纠偏、规范管理，更要充分关注因客观情况发生变化、个别政策覆盖遗漏导致的“政策失灵”问题，以期监督成果能为决策部门提供参考，创造公平发展机会，让发展成果更多更公平惠及所有人群、所有经济成分、所有区域。

三、“全景综合型”财政监督模式的实践效果

“五个注重”监督方式有机融合的“全景综合型”财政监督模式在实践中取得明显效果。主要体现在：

（一）发现的问题代表性强

2013年，该办开展某县区中央转移支付资金调查，单位范围涉及分配使用中央财政资金的财政、民政、农业等13个部门以及部分乡镇和企事业单位，涵盖近100个项目和中央下达资金总额的60%。发现项目资金申报分配、使用拨付、会计核算、账户管理、项目建设等方面存在的大量问题，尤其是项目沉淀资金占年度项目预算指标比例超过80%，金额3亿元并比较全面客观深入分析产生原因，为督促财政资金使用绩效打下坚实基础。近几年该办开展多项支出检查，发现违规违纪问题金额动辄数亿元。

（二）处理处罚警示规范效应明显

该办处理处罚敢动真格，查处多件违法违纪案例，近几年来仅支出监督被采纳建议追究责任人44人，其中给予责任人党纪政纪处分39人，移送司法机关5人，充分发挥财政监督的震慑警示作用。通过对某县区中央转移支付资金调查结果向有关部门通报与联合联动，促使其上级部门在市州区域内对其他县市开展全面自查，查出较多普遍性问题；通过与省级有关部门协作指导，督促一个涉及金额近亿元长达十年未能发挥效益的项目已经进入实质操作阶段，数个项目较长时间没有得到解决的程序性问题得到推进，规范效应十分明显。

（三）长效机制建设明显加快

近几年，该办通过总结提炼，将日常监督中行之有效的做法形成规范制度，并与主管部门联合规范，涉及新农合、廉租住房保障、“两馆”免费开放等专项支出资金。2013年，该办创新廉租住房保障、城市棚户区改造专项资金申报审核方法，完善申报机制、建立通报制度、挂钩资金分配，采取与省财政厅、住建厅三家联合会审方式，力量互相整合、质量共同把关、审核全面覆盖，实地审核和非现场审核结果基本一致，达到了审核质量和效率“双提升”的预期效果。

（四）改革完善政策力度加大

通过关注政策实施过程中实际效果，发现了一些在政策制度层面需要改革完善的问题。例如，乡镇非农人群未能享受廉租住房保障租赁补贴问题，城市棚户区改造延伸到乡镇问题，国家级与地方级公益林管护补助补偿标准（前者中央补助15元/亩，后者地方补助5元/亩）不一、实施矛盾较大问题，民办中小学缺乏中央财政投入机制问题，提出应体现财政再分配公平性原则，从有利于改善民生角度，做到实事求是把握，并形成信息材料向财政部呼吁改革完善,争取从政策顶层设计层面解决问题。■

财政部驻贵州专员办）