浅析“三公”经费问题及其治理对策

●陈慧君

浅析“三公”经费问题及其治理对策

●陈慧君

“三公”经费是指财政拨款开支的出国（境）经费、车辆购置及运行费、公务接待费。长期以来，因为“三公”经费的滥用和不透明，党政机关、事业单位、国有企业等公费旅游、公车消费、公款吃喝的不良“三公”消费行为，为社会所普遍关注，甚至影响到党和政府的形象和公信力。如何强化“三公”经费管理，从根源上斩断不良作风的“资金链”，是党和政府一直关注的话题。从2011年，中央单位“三公”经费首次公开，拉开了各级政府及其有关部门“三公”经费公开的帷幕，到2012年中央八项规定和2013年厉行勤俭节约反对铺张浪费的要求，再到2013年国务院“约法三章”中“三公”经费只减不增的承诺，都充分表明了国家严格管控“三公”经费，建设廉洁、节俭、高效政府的坚定决心。

2012年以来，各地各部门认真贯彻落实中央八项规定、国务院“约法三章”的要求，进一步完善制度，加强管理，“三公”经费支出呈现逐年下降的趋势，公费旅游、公车消费、公款吃喝等不良行为和不良作风得到有效遏制。以2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计结果为例，所审计的38个部门2013年“三公”经费和会议费财政拨款支出比上年下降22.93%。近日，河南省18个厅局公开了2013年的“三公”经费相关信息：2013年，这18个厅局的“三公”经费也普遍下降，降幅从10%到30%不等。尽管如此，我们也必须清醒地看到，在“三公”经费管理使用中，财经纪律意识淡薄、管控不严、损失浪费等问题依然存在，这些现象必须引起相关部门的高度重视，强化源头治理，从根本上纠正和防范。

一、“三公”经费管理使用中存在的主要问题

（一）因公出国（境）经费方面

一是超标准、超预算或超范围列支出国（境）费用问题突出。2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计发现，有14个部门本级和54个所属单位超标准、超预算或超范围列支出国（境）费用3229.53万元，有问题部门占所检查38个部门的37%。二是用公款报销持因私证件出国（境）费用时有发生。如中科院生态环境研究中心在其2012年和2013年未经批准的“双跨”团组中，邀请自然科学基金会主管项目的1名工作人员持因私护照分别出访美国、加拿大，承担其费用4.12万元。再如，某学校有3名工作人员未经上级部门批准，持因私护照参加某学会组织的欧洲考察团，列支因公出国（境）的费用近10万元。三是个别单位在专项经费、项目资金中列支不符合资金使用方向及预算安排的出国（境）费用。如，某职业培训学校2013年无出国（境）经费预算，但在上级拨付的职业培训专项资金中列支考察培训费3.1万元。四是向下属单位转移、摊派支付因公出国（境）费用问题仍然存在。仍以2013年度中央预算执行和其他财政收支审计为例，审计发现有9个部门本级和14个所属单位由企事业单位承担出国（境）费用1568.75万元。再如国资委2013年组织的19个出国（境）培训团组中，中央企业等承担国资委机关人员费用434.02万元。

（二）公务用车购置及运行经费方面

一是违规配备使用车辆问题突出。主要是超编制、超标准配备公务用车，借用下级单位及其他单位车辆，接受企事业单位及个人捐赠车辆等。2013年度中央预算执行和其他财政收支审计发现：14个部门本级和13个所属单位公务用车配备超编制289辆、超标准123辆；8个部门本级和32个所属单位长期占用下属单位和其他单位车辆145辆，还通过租赁等方式变相配备公务用车62辆。二是公务车辆政府采购定点维修制度执行不严格，车辆未定点维修现象普遍，这也是公车维修费用居高不下的一个重要原因。三是部分单位仍存在无预算、超预算列支公务用车费用问题。2013年度中央预算执行和其他财政收支审计发现，6个部门本级和63个所属单位无预算、超预算列支公务用车费用1094.15万元，其中国资委及其57个所属单位619.34万元。

（三）公务接待经费方面

一是超预算、超标准在公用经费中列支公务接待费用。二是向下属机构、企事业单位、地方转移、摊派支付公务接待费用。如，新闻出版广电总局、人民银行等4个部门本级和中国林业科学研究院、湖南证监局等6个所属单位转嫁或摊派、自行调剂项目或其他支出用于公务接待266.85万元。再如，某省局机关公务接待费一年账簿上只列支了3.5万元，未超过当年公用经费预算的2%。但经深入调查，发现其在所属饭店签单消费及在所属事业单位报销局领导招待费40多万元。三是在培训费、会议费中列支公务接待费。就是把招待费开成宾馆、酒店出具的会议费或培训费发票列支或套现。四是现金方式结算招待费用问题较为突出。如，河南省自2012年12月1日起实行公务卡强制结算目录至今，仍有部分单位未严格执行规定，对公务接待费和公务用车运行维护费等还在使用现金结算。

二、“三公”经费问题原因分析

(一)思想认识不到位

有的部门和单位主要领导财经纪律意识淡薄，厉行节约反对浪费的意识不强，对“三公”消费还存侥幸心理，认为没有装进自己口袋，就没啥大不了的。还有的认为《党政机关厉行节约反对浪费条例》只是约束财政拨款的党政机关，对有其他收入来源的事业单位、国有企业等不适用，认为不是花的财政拨款，仍然我行我素地进行“三公”消费。凡此种种，不一而足，结果使“三公”经费使用管理控制不严，成为滋生不良作风甚至腐败的温床。

（二）预算管理不精细

目前，财政部门“三公”经费预算管理还较为粗放，主要表现在：第一，“三公”经费预算规模的确定不科学。部门（单位）“三公”经费预算规模的确定，不是以零基预算法确定合理的预算限额，而是根据上年支出情况确定。如，2013年，为贯彻落实中央八项规定，中央单位统一按5%比例压减一般性支出，中央部门机关本级“三公”经费执行数比上年决算下降了35%。不少地方也以2012年“三公”经费实际支出数为基础按一定比例压减后作为2013年支出控制数，2014年“三公”经费预算规模则以2013年支出控制数为限进行总量控制，只要年度“三公”经费支出不超控制数就行，三个分项费用之间还可以调剂使用。有的市县级财政部门限于财力，部门（单位）“三公”经费预算甚至没有确定的预算规模，全部打捆包括在公用经费之中。第二，“三公”经费预算不细化。目前，财政部门对“三公”经费预算还没有实行分项审核批复，没有分项单列。这样，预算执行与预算目标是不衔接的，甚至是脱节的，对预算执行的管控就没有刚性依据。

（三）管理制度不完善

目前，会议费、培训费的相关管理规定比较系统、详细，而且便于执行，如明确的会议分类、审批、开支范围、标准和结算支付等。但“三公”经费的开支范围和支出标准仍不健全、不完善，支出审批程序还不明确、不规范，内部控制、监督检查和责任追究制度还存在着不健全、不落实等制度缺陷和管理漏洞。除因公出国（境）方面出台了《因公短期出国培训费用管理办法》、《因公临时出国经费管理办法》，对因公出国的审核审批、经费开支范围、财务审核报销等方面进行了具体规定以外，在公务接待和公务用车方面，还没有出台针对性的管理办法，对公车购置和运行维护以及公务接待审批控制程序、支出标准、支出审批以及会计核算等方面也没有明确规定，是公务接待和公务用车方面问题突出的一个重要原因。如，公务接待的审批程序、支出审核不规范，就可能导致高标准消费、个人消费甚至虚假消费等在经费支出审核时都能蒙混过关，得以公款报销。

（四）信息公开不规范

主要是“三公”经费预算、执行及决算情况对社会公众公开的内容不够细化，对本单位职工的公开公示也缺乏硬性规定，社会公众和单位职工的监督作用不能得到充分发挥。目前向社会公开的“三公”经费主要是预算及支出的总金额，没有公务人数、次数、人均费用等相关明细信息，公众对支出的具体内容和合理性无从了解。向本单位职工公开方面，因没有明确规定，大部分单位“三公”经费预算决算情况对本单位职工都不透明，只有单位领导和少数财务人员知道，单位其他职工无法发挥日常监督作用，因而也不能及时发现和纠正问题。

（五）监督惩处不到位

一是常态化的监督机制不完善。对部门（单位）“三公”经费支出的监管，目前仍以财政、审计部门事后的专项检查为主，但由于时间、人力限制，只能是重点抽查，难免挂一漏万。而对所有预算单位所有财政资金包括“三公”经费日常支出进行持续性、常态化的事前、事中监督控制机制仍然缺失，不能起到预先防范或将问题化解在萌芽阶段的作用，不能最大限度地减少既成事实带来的损失。二是责任追究不到位。虽然实行中央八项规定以来，各级纪检监察机关查处和公布了不少“四风”方面的典型案件，起到了强烈的震慑作用，但相对于数量众多的部门（单位）和规模巨大的财政资金来说，由纪检监察机关发现的问题毕竟还是少数。作为“三公”经费管理和监督的主要责任主体，预算部门（单位）、财政部门、审计机关发现的大量“三公”经费方面问题，由于缺少刚性移送惩处规定，对问题的处理仍然存在着“对事不对人”的现象，一般都能做到整改措施落实到位，资金、资产处理到位，但对违规违纪责任人员的处理仍失之于宽，失之于软，责任追究不到位，起不到相应的惩戒警示作用，造成许多问题屡查屡犯。

三、加强“三公”经费管理的对策建议

（一）加强宣传培训

部门（单位）领导是“三公”消费的主体，也是“三公”经费管理的责任主体，为了切实发挥部门规范管理使用“三公”经费的积极性和主动性，提高管理效率，纪检监察部门、财政部门要强化对部门（单位）主要负责人和财务负责人党纪政纪、财经纪律、法规制度以及政策规定等方面的教育和培训，提高其思想认识，使其以身作则，作出表率，带动部门(单位)进一步规范“三公”经费管理，切实提高财务管理水平。

（二）强化财政预算管理

财政预算的精细化、透明化是预算执行和财政监督的基础和依据，没有科学合理的预算，谈预算控制和监督是无源之水、无本之木。“三公”经费预算，要按照“先有预算、后有支出”的原则，根据各部门（单位）年度工作计划任务和业务特点来编制，并分项单列“三公”经费预算，加强预算编制与执行的衔接，建立厉行节约、反对浪费的长效机制。年度预算执行中，对“三公”经费，原则上不予追加（或调增），特殊情况确需追加的，要按规定从严审核审批，强化预算执行约束力。

（三）完善“三公”经费管理制度

贯彻落实中央厉行节约、反对浪费的规定，在抓好现有各项公务支出管理制度贯彻落实的同时，继续完善有关补充规定和配套办法。特别是要尽快研究制定公车购置及运行维护、公务接待经费管理制度办法，对公车购置和运行维护以及公务接待审批控制程序、支出标准、支出审批以及会计核算等进行明确具体的规定，构建厉行节约、反对浪费的长效机制，保障中央各项政策措施落到实处。

（四）规范“三公”经费信息公开工作

出台财政预算编制、执行、决算公开尤其是“三公”经费信息公开管理办法，针对社会公众和单位职工不同范围的公开内容、公开格式和形式、公开时间和要求等方面作出具体规定。特别是要细化公开内容，将出访人员名单、路线、公务接待人数、次数、人均费用等信息以及公务车数量、运行里程、消耗油修配费用等信息进行公开，切实增强财政预算资金包括“三公”经费支出的透明度，自觉接受社会各界监督。

（五）健全完善监管和惩治机制

一是加强日常动态监控。全面推行公务卡制度改革，将公务消费信息纳入财政集中支付系统与发卡行交易业务系统，由财政部门通过电子信息系统实行动态监控，严格控制“三公经费”支出，及时发现和拦截各种违规业务，有效防范和控制财政资金支付风险。二是强化重点监督检查。财政、审计部门要将“三公”经费纳入经常性监督检查，结合日常监控情况，有计划地选取部门（单位）开展“三公”经费重点检查，及时发现和纠正问题。三是加大责任追究力度。建立健全财政、审计与纪检监察机关案件移送处理制度，对违反“三公”经费管理规定的责任人移送处理情形、移送形式、移送时限、处理结果反馈以及应移送而不移送的责任追究等进行明确规定，加强执法执纪部门间沟通衔接，加大责任追究力度，形成监管合力，切实营造“三公”经费的高压态势和厉行勤俭节约的良好氛围。■

河南省财政厅监督检查局）