政府采购协议供货制度的实践与思考

●王 飞 沈国举 刘锦慧

协议供货制度作为政府采购的一种管理制度，在加强标准化项目采购的管理、提高采购效率方面发挥了积极的作用。但在实际运行过程中还存在许多问题和不足，“质次价高”一直为社会所诟病。如何采取措施来规范政府采购协议供货的管理、充分发挥协议供货的作用就成为一个迫切需要解决的问题。本文以河南省驻马店市政府采购协议供货管理实践为参考，分析了目前协议供货采购中存在的问题及原因，介绍了驻马店市政府采购协议供货管理取得的成绩和经验，提出了加强政府采购协议供货管理的思路和对策。

一、协议供货实施中存在的问题

（一）协议供货价格方面的问题

目前，社会上热议政府采购“质次价高”，主要原因是大家对协议供货制度不了解而产生误解。政府采购对产品性能、质量、售后服务、质量保证期、付款条件的要求与个人采购的要求有很大差异的，相应前者的成本构成要大于后者。同时，政府采购有鼓励采购节能、环保产品、扶持中小企业等方面的政策功能，实现这些政策功能，现阶段有可能在采购价格上有所牺牲。但我们也必须看到，部分协议供货项目确实存在价格高的问题。供应商方面，由于协议供货招标与实际供货时间间隔较长，造成个别供应商恶意竞争，即以超低价中标，作出超出其承受能力的承诺，而在采购人要求供货时，却以缺货、产品已停产等各种理由，建议采购人采购其新出型号或者在协议中没列明的型号，以绕开优惠率，获得较高的利润；有的供应商在不改变优惠率的前提下抬高供货价，表面上又不易察觉，结果出现让利、价格双高的怪现象；还有些供应商不及时更新价格信息，采购人无法享受到降价的优惠，使得政府采购价反而高于普通消费者购买的价格。采购人方面，有的采购人串通供应商弄虚作假，擅自提高采购标准，损害单位利益；有的采购人为把预算资金用完，提高配置或附带其他货物造成价格虚高；有的采购人向供应商索要“好处”、“回扣”、“礼品”，或提出超越协议供货承诺范围的其他要求，造成价格升高。

（二）协议供货产品质量方面的问题

供应商方面，供应商绝大多数提供的产品是合格产品，但个别供应商利用采购人对产品质量放心的心理，在强势推介自己产品的同时采取各种手段“套住”采购人，从而使采购人在项目履行时放松监督，在验收时“高抬贵手”，有时也存在偷工减料、以次充好的现象。采购人方面，有的采购人擅自向协议供货范围外的供应商采购，或采购协议供货范围内的非中标产品；有的采购人不按规定签订采购合同；有的采购人对合同的验收疏于把关，这都会造成产品质量的无法保证。

二、协议供货存在问题的原因

（一）供应商诚信缺失

供应商为谋取中标，作出超出其承受能力的承诺，在实际执行中难以兑现；或在执行中为谋取利润最大化，当违约收益大于违约成本，或受到违约惩罚的风险较低时，不惜违背投标时关于价格、优惠率、质量和售后服务等的各种承诺，利用专业优势或串通采购人作出各种违法违规行为。

（二）采购人带有主观倾向性

个别采购人在实施采购时，不能秉持客观公正的立场，在确定采购需求时具有品牌倾向性，在确定供应商时会考虑关系供货，在合同履行和验收环节玩忽职守或与供应商串通，监督合同履行时不认真，合同验收时不负责，对验收不合格的项目办理支付。

（三）缺少价格监控依据

目前，驻马店市协议供货招标招是以市场价格为依据进行优惠的，而如何确定市场价格是一个监管难点。在实际执行中，对有官方网站报价的产品，以官网价格作为审核依据；没有官方网站报价的，以供应商投标时的价格作为审核依据。但此两种价格和市场价格是否契合，因协议供货涉及品牌款型太多而无法进行全面监控，有时会形成作为审核依据的价格和真正市场价格脱节的现象。

（四）未形成协议供货检查的长效机制

协议供货检查是政府采购监督机构掌握协议供货执行情况、纠正协议供货违规行为的有效手段。目前，驻马店市县两级的协议供货检查采取的多是专项检查的形式，两三年开展一次，每次时间短、任务重，难以全面掌握深层次的问题。但要建立起定期检查和专项检查相结合的长效机制，和协议供货的其他日常管理机制相对接，是一项系统工程，缺乏足够的专业人员成为制约实施这项工作的“瓶颈”。

三、完善协议供货制度的措施

(一)完善管理制度

根据《政府采购法》和相关规定，驻马店市市县两级财政部门每年发布《集中采购目录和限额标准》，公布当年应实行协议供货的集中采购项目，确保对协议供货项目“应采尽采”。同时结合工作实际制定了《驻马店市政府采购协议供货管理暂行规定》，对协议供货的招标投标、协议供货的执行、价格调整及信息发布、采购人和中标供应商的权利与义务、协议供货的监督检查及违规处理都作了明确规定，填补了协议供货工作的制度空白，使协议供货的管理和监督“有章可循”。

（二）实行市县联动

为解决县级采购规模小、市场窄、供应商少、效益低等问题，从2006年开始，驻马店市就启动了协议供货市县联动机制，实行统一公开招标、统一确定中标供应商、统一协议供货价格、统一媒体发布信息，充分发挥规模优势，扩大协议供货采购的效应。

（三）改进招标模式

在协议供货项目招标中，驻马店市改变中标供应商为经销商的传统做法，通过直面生产厂家，形成了不同品牌之间的竞争，避免了上级代理商或分公司通过控制对投标供应商的授权从而控制投标价格的现象发生。中标供应商投标时所承诺的优惠率是最低优惠率，采购人实施采购时可与中标供应商讨价还价，做进一步的谈判和协商，确保协议供货价格一直低于采购人的自行采购价格。

（四）创新管理手段

针对协议供货项目的特点，驻马店市采取多种方式改进管理:一是实行网上竞价。超过限额标准、适于网上竞价的项目，市级依托于河南省财政厅开发的电子化政府采购系统，引入反拍机制，通过网络完成编制竞价文件、审核供应商资质、接受供应商多轮报价和确定成交供应商全过程，充分利用电子技术创建一个公开透明的竞价平台。下一步将扩大实行网上竞价的产品范围，并推广应用到县区。二是实行二次竞价。对日常维修和小型基建项目，先招协议供货供应商资格，对超过规定标准的项目，由集中采购机构组织，邀请入围供应商二次竞价，价低者成交。三是引入中关村价格指数，为协议供货价格提供参考依据。对网上公布的协议供货价格定期进行抽查，并与价格指数进行核对，价高者要求中标供应商予以调整或作出说明。四是加大对协议供货采购的信息公开力度。驻马店市对所有的协议供货采购结果进行网上公示，充分接受采购单位的内部监督和社会监督。

（五）完善监管机制

一是建立协议供货监督检查长效机制。建立起定期检查和专项检查结合的制度，根据协议供货执行中出现的突出问题每年组织一次大规模专项检查。同时，作为日常监督工作的一项重要内容，有侧重地对某些项目的供应商、协议供货供应商某方面的执行情况或采购人一些较大金额的协议供货项目的履约和验收情况等进行定期抽查，以及时发现和纠正协议供货执行中的问题。并且通过定期抽查部分协议供货产品，与官方网站等的价格、款型进行核对，确保协议供货供应商及时更新价格和款型，确保采购人能以最优价格采购到最新产品。二是建立供应商诚信评价机制。对协议供货供应商履约期间在价格、质量和服务等方面的情况通过收集用户使用情况反馈和协议供货检查结论进行诚信评价，并建立奖惩机制。■