加强行政事业单位内部控制的思考

●徐彬又

加强行政事业单位内部控制，有利于加强行政事业单位内部管理、提高公共服务供给质量和效率、规范财政经济秩序、建设廉洁高效人民满意的服务型政府。为切实加强和规范行政事业单位内部控制，2012年财政部发布的《行政事业单位内部控制规范（试行）》自2014年1月1日起正式实施。为全面有效推进内控规范的实施，本文在分析目前行政事业单位内部控制存在问题的基础上，结合内控规范对加强行政事业单位内部控制进行初步思考。

一、对《行政事业单位内部控制规范（试行）》的认识

（一）工作要求

《行政事业单位内部控制规范（试行）》结合我国行政事业单位的实际情况并充分运用内部控制的基本原理，瞄准单位在预算管理、收支管理、采购管理、资产管理、项目管理以及合同管理等经济活动中的关键领域和薄弱环节，通过建立健全制度和实施管控措施，实现对行政事业单位内部风险和外部风险的防范和管控。一是要求重点从单位层面以及业务层面实施有效控制。二是要求建立制衡机制，实现各项管理活动的决策、执行和监督相互制衡以及各项经济活动的审批、实施、监管、财务等岗位相互分离。三是要求管控关口前移，对经济活动的各类风险强化管控措施，在事前注重预防防范，在事中注重过程控制，在事后注重监督纠正。四是要求借助信息系统加强内部控制。

（二）组织实施

《行政事业单位内部控制规范（试行）》对单位负责人在内控建设中的职责进行了明确，要求行政事业单位负责人对建立内控体系、实施管控措施和加强监督考核负总责，根据内控规范，坚持整体与局部、宏观与微观相结合，组织从单位层面和业务层面全面梳理单位各类经济活动，系统分析业务流程的内外部风险，识别出需要加强控制的关键环节，制定有效的风险应对策略，在此基础上建立健全系统清晰、执行严格有效的内部控制制度并督促全体干部职工认真执行。

二、现阶段行政事业单位内部控制管理的薄弱环节

（一）内部控制意识不够浓厚

单位内部浓厚的内控意识是确保内部控制制度建立健全和有效实施的思想基础。从目前的情况看，仍有相当比例行政事业单位的管理层缺乏内部控制理念，内部控制意识淡薄，重事业发展、轻内部管理，甚至缺乏对内部控制的基本认知，对其作用的重要性存在误解。受此影响，不少行政事业单位干部职工缺乏对内部控制的全面了解和正确认识，对岗位责任约束的意识较为淡薄，没有机会或者没有积极性参与对本单位具有重大影响的经济事项的决策和实施，不能很好地在控制和监督方面发挥作用，更不用说全员参与、全面控制。

（二）内部控制制度不够完善

内部控制制度完善与否直接决定着内部控制措施的执行效果以及内控目标能否实现。目前部分行政事业单位内部控制制度设计还不够科学和严密，没有能够结合自身业务特点以及现实管理需要形成一套全面规范系统、执行严格有效的内部控制制度，比如，有的单位直接以实际工作经验代替内部控制制度，没有形成以制度管人、以制度办事、以制度控物的内部控制制度体系；有的单位混淆预算管理、财务会计和内部控制的概念，简单地认为拥有部门预算管理或财务会计核算就等于执行了内部控制，没有制定出针对单位整体业务流程和关键风险点进行管控的内控制度; 有的单位内部控制设计没有体现制衡的原则，比如，没有建立和实施明确的不相容岗位分离制度。同时，信息技术控制缺乏，一些单位没有根据单位的实际建立相应的信息管理系统，经济活动及其内部控制流程没能实现高效地嵌入到信息网络系统的管理中，没能做到借助现代科学技术并通过信息系统实现自动管理、减少操纵风险以及加强内部沟通。

（三）财务管理工作不够规范

健全的财务管理制度、规范的财务管理行为，是加强内部控制、防范经济活动风险的有效途径。目前，一些行政事业单位的财务管理制度存在不科学、不完善的问题。一是财务管理制度不完善。缺乏一套高效的、切实可行的内部财务管理制度和办法，会计人员机构设置不合理，会计基础工作较为薄弱，会计账务处理不够规范。二是预算控制不严格。预算编制比较粗糙、不够细化，缺乏细节处理方案；预算刚性不够，预算调整过于频繁，预算约束力不强。三是财务收支管理欠规范。财政支出控制执行上，私自改变专项资金用途，不严格审核支出用途和标准，超标准列支行政管理费用等。四是固定资产管理不到位。一些行政事业单位只重视固定资产的购置问题，在采购固定资产后对固定资产缺少管理，家底不清楚，对固定资产的核算不够准确，盘查、盘点等程序错乱无章，没有将固定资产管理的责任和义务落实到具体个人身上，对报废的固定资产没有做好报批等手续，等等。

（四）监督考核机制不够有力

有力的内外部监督以及激励约束机制，是促进单位内部控制制度顺利执行的重要手段。但目前，一些行政事业单位内部控制制度执行的监督考核机制不够健全。从内部监督看，单位内部审计部门是单位内部控制的自我监督和评价部门，但是一些行政事业单位内部审计机构权威性和独立性不够，对单位内部控制健全性和有效性的监督检查不多，对检查中发现的问题推进整改落实力度不够，导致其未能在对单位内部控制的有效性及提出改进建议等方面起到“免疫系统”的作用。从外部监督看，财政部门作为行政事业单位财务工作的主管部门，审计部门作为行政事业单位的财务监督部门，在实际监督检查工作中，主要侧重于监督单位是否合法合规合理使用财政资金，较少对单位内部控制制度建立及执行情况进行监督和评价，导致内部监督制度体系的完善缺乏外部推动力和约束机制。从激励约束机制看，一些行政事业单位没有建立健全内部控制制度与考核相挂钩的机制，出现重制度建设、轻考核落实的问题，直接影响到内部控制职能的发挥。

三、加强行政事业单位内部控制的建议

（一）增强内部控制意识

1、强化组织领导。强化单位负责人的风险防范意识和内部控制理念，加强单位负责人对建立健全和有效实施内部控制的组织领导，通过单位负责人以身作则、积极推动、带头执行，确保内部控制管理各项工作顺利推进。

2、强化宣传培训。加大对内控建设必要性和重要性的宣传引导力度，让加强内部控制成为单位内部每一个干部职工的共识和自觉行动，在单位内部形成注重风险防范、强化内部控制的良好舆论氛围和环境。同时，围绕内部控制实务操作开展业务培训，使单位每一个干部职工都能明白内部控制制度的具体规定以及自己的工作职责，为制度实施奠定良好的基础。

3、强化全员参与。行政事业单位内部控制是一个涉及单位各项经济活动和各部门、各岗位的复杂体系，必须改变过去认为内部控制是对普通干部职工的控制、普通干部职工把自己当成管理的局外人的思维和做法，加强各部门岗位的协调配合，实行全员参与，发挥好每一个干部职工的聪明才智和工作热情，形成实施内部控制的联动机制。

（二）完善内控制度建设

1、开展风险评估。行政事业单位应在全面梳理单位各类经济活动业务流程的基础上，遵循新规范要求系统分析评估业务活动所面临的各类外部风险和内部风险，这是建立健全和有效实施内部控制的前提。风险评估应该从单位层面风险和业务层面风险来开展，其中，单位层面的风险评估主要围绕组织机构、工作机制、岗位管理和信息系统等方面，重点评估建立内部控制组织架构情况、建立内部控制工作机制情况、单位内部关键岗位人员管理情况、财务信息编报情况以及信息技术运用情况等；业务层面的风险评估主要围绕预算业务管理、收支业务管理、政府采购业务管理、资产管理、建设项目管理、合同管理等经济活动，重点评估实际工作中的相关岗位职责权限是否明确、各项经济业务活动的业务流程是否合理清晰、对重点环节和关键人员的控制措施是否落实到位等等。在风险评估的基础上运用定性和定量的方法进一步分析应该考虑的风险、风险发生的可能性、引发风险的因素、这些风险可能引起的后果以及严重程度，从而为制定风险应对策略、加强管控措施提供依据。

2、加强管控措施。在确定内部控制的风险之后，应采取不相容岗位分离、授权审批、财产保护、预算控制、运营分析、绩效控制等一系列管控措施来降低或规避风险，比如，对各类重大事项坚持民主集中制、开展科学论证、实行集体决策机制，建立健全和强化执行分级授权审批制度，实行管理活动的决策、执行、监督等权力分离，等等，确保内部控制目标的实现。在建立健全和推进实施内部控制过程中，必须讲究适应性原则和成本效益原则，使单位内部控制与管理实际和风险水平等相适应，重点关注重要业务事项和高风险领域，并随着实际情况的变化及时完善，切忌一味地、片面地在权力分配、业务流程和管控措施上过度控制，以至影响到单位的运行效率并增加单位运行成本。

3、健全信息系统。行政事业单位在建立健全内部控制过程中，充分运用现代科学技术手段，将内部控制嵌入信息系统之中，能够实现内部控制程序化、规范化、自动化，并通过提前设置预警规则对风险进行自动预警，有利于及时发现和解决问题。同时，建立信息系统，也有助于促进单位内部不同部门之间以及与社会公众间的互动和交流，极大地降低信息沟通的成本和提高信息沟通的效率。因此，应当重视信息系统在内部控制中的作用，根据内部控制要求，结合组织架构、业务范围、技术能力等实际因素，制定信息系统开发建设规划，加大投入力度，加强信息系统开发、运行和维护管理，从而达到优化业务流程、提高管理效率、加强内部控制的目的。

（三）加强财务管理控制

各行政事业单位应根据《会计法》、行政事业单位会计准则和会计制度以及《行政事业单位内部控制规范（试行）》等财经法律法规，结合单位内部管理实际情况，建立健全切实可行、便于操作的内部财务会计管理制度，明确会计工作相关人员的职责和权限，建立健全会计人员岗位责任制度、内部制衡制度和财务核算管理制度，通过加强财务管理，以此带动和推进单位内部控制加强。加强资产管理控制，对现金和银行存款等货币资产定期进行账实核对，严格实物资产配置、使用、出租出借以及处置等环节的管理，建立固定资产台账，定期进行盘点清查等。

（四）健全内控监督机制

1、完善内部监督制度。充分发挥内部审计部门的职能作用，提高内部审计部门的层次，强化其独立性和权威性，确保内部审计的公平公正。通过定期或不定期开展审计和监督，全面客观评价内部控制的有效性以及执行情况，对检查中发现的问题或偏差及时纠正并提出改正建议，对整改决定及意见及时跟踪落实，促使单位内部的各项管理水平不断得到提高。

2、完善外部监督制度。强化财政、审计等部门对各单位内部控制的监督，既要检查财政资金使用情况，又要把各单位是否建立有效的内部控制制度以及内部控制的执行情况作为一项重点检查内容，切实发挥好单位内部控制制度对合法合规合理使用财政资金的基础保障性作用。同时，建立必要的信息披露制度，推进政府信息公开和预算信息公开工作，接受社会公众监督和约束。

3、完善责任追究制度。对于监督检查中发现的问题，各单位在进行改正和改善单位内部控制制度的同时，应建立健全内部控制考评体系，客观公正地对单位内部控制制度落实情况进行考核评价，采取奖励或惩罚措施，对执行内部控制制度成效显著的单位和人员给予表彰，对造成不良影响或后果的事件、行为进行责任追究，让内部控制制度全面有效落实到位。■