防止海上事件与中美海上军事互信机制建设

□ 张 愿 胡德坤

伴随着综合国力的增强,中国海军正越来越多地承担起捍卫国家主权及海洋权益、推进国家海外利益的重要任务,与别国海军的交流接触日益频繁。而另一方面,随着美国战略东移的稳步推进,美国海军将其主力越来越多地集中于亚太地区,并频繁在中国周边海域开展海空侦察行动,两国军机、舰船在海上的对峙、碰撞事件时有发生,不利于中美关系的大局及亚太地区的和平稳定。在这种形势下,如何加强两国海上军事互信,减少海上事件,防止擦枪走火,避免因误判而导致危机升级,日益成为一个重要课题。1998年1月,中美签署了《关于建立加强海上军事安全磋商机制的协定》(MMCA-Agreement on Establishing a Consultation Mechanism To Strengthen Military Maritime Safety,下称《中美海上军事安全磋商协定》或MMCA),为两国进一步开展军事互信机制建设奠定了基础。但时至今日,中美在该领域的合作尚未有更为深入的发展。有鉴于此,本文拟结合防止海上事件机制的理论与经典案例,分析当前中美海上军事安全磋商机制的不足、症结及前景,并为未来两国海上军事互信机制建设提出一些建议。

一、防止海上事件机制的理论基础与实践

从学理上说,防止海上事件机制是国际社会“建立信任措施”理论的一部分,主要涉及国际裁军与军备限制领域。按照该理论,国家为了保障自身安全而采取的措施,反而会降低其他国家的安全感,从而导致该国自身更加不安全的局面,形成所谓“安全困境”。其核心问题是国家间的恐惧感和不信任感。在这种情形下,非进攻性的军事行为可能会被误认为是潜在的敌对行为,并会引发擦枪走火或是军事冲突。而通过“建立信任措施”增进双方彼此心理及信念上的了解,增强军事活动的可预见性,令军事活动有一个正常的规范可循,可以减少上述冲突风险,有助于引导国家走出零和博弈下的安全困境,最终实现国家间的合作安全。

在瞬息万变的海洋环境中,建立信任措施显得更为重要。尤其是在互为对手的两军对峙的情形下,先发制人的技术优势、通讯不畅造成的误判、前线指挥人员的竞争心态等客观因素,加之各国舰船、军机出于表达国家政治意志、搜集情报、获取战术优势等各方面需要可能故意采取的一些骚扰或威胁对手的行动,即所谓“炮舰外交”,都可能引发出乎国家预料以外的海上事件。①Sean M.Lynn-Jones, “A Quiet Success for Arms Control： Preventing Incidents at Sea,” International Security,Vol.9,No.4(Spring,1985),pp.158-161.如果任其发展,频繁发生的海上事件不仅可能造成不必要的生命财产损失,还有可能引起双方误判、擦枪走火,甚至导致严重违背国家战略意图的危机升级或战争。这是国家共同面临的安全困境。通过制度建设消解或限制这些导致海上事件发生、升级的客观诱因,增强双方行为的可预见性,这正是防止海上事件机制得以成立的逻辑基础。

在此一领域,1972年美苏《关于防止公海及其上空事件的协定》具有突出的借鉴意义。在冷战的大背景下,上个世纪60年代,苏联海上力量的崛起及其活动范围的扩大引发了美、苏极为严重的海上对抗和冲突,各种海上事件不断。按照美方记载,1945-1960年,美苏之间发生海上事件数量约26起；而1960-1968年,这一数字猛增至160起,其中1965-1966年尤为频繁,平均每年多达40多起。②David F.Winkler,Cold War at Sea：High-Seas Confrontation between the United States and the Soviet Union,Annapolis：Naval Institute Press,2000,pp.177-190.其主要形式包括：(1)危险动作(dangerous maneuver)。两国舰船采取各种动作迫使近距离的对方舰船不得不避让以防止碰撞；(2)抵近空中侦察。美、苏军机为侦察目的频频抵近对方舰船,美机还常常在苏联潜艇周围投放声纳浮标；(3)模拟攻击(Simulated Attacks)。美苏舰船常常将舰炮、导弹发射架、鱼雷管等武器及监视系统瞄准对方舰船、飞机；(4)演习中的意外射击；(5)其它形式的骚扰,如以强探照灯照射对方舰桥,发射闪光弹等。在这种情况下,擦枪走火、战略误判、危机升级的可能性大为上升。③Sean M.Lynn-Jones, “A Quiet Success for Arms Control： Preventing Incidents at Sea,” International Security,Vol.9,No.4(Spring,1985),pp.156-158.因此,美苏双方都感到迫切需要通过协商,制定新的游戏规则,限制海上事件的频度和程度,避免不必要的冲突和损失,防止危机升级。1971-1972年,美苏经过两轮谈判,订立了《关于防止公海及其上空事件的协定》。在谈判过程中,美苏代表尽量避免争论复杂敏感的政治问题,而专从技术角度商讨防止海上事件的具体措施。

从内容上看,美苏防止海上事件协定共有10项条款,主要从三个方面做了制度性的安排：

(1)管理、限制危险动作及其它骚扰行为。协定第二款重申了《国际海上避碰规则》的有效性。第三、四款规定了两国舰船、军机相遇时的规则,如应保持适当距离,尤其注意保护起降飞机或行进补给中的舰船；不允许舰队在通过国际公认的“分道通航制”生效的交通密集区域时进行演习；禁止向对方过往舰船发动模拟攻击、发射任何物品、或以探照灯及其它强照明设备照射舰桥；飞机在接近另一国舰船、飞机时应持最大谨慎,禁止在舰船上空做特技飞行,或以危害舰船及其航行的方式投掷物品等等。

(2)增强海上通讯联系。协定第三款规定两国舰船互见时,应按照国际信号规则及两国约定发出信号,表明行动及意图。第五款规定两国舰船在互见时,应以适当信号表示其将起降飞机的意图,并要求飞机在夜间及仪表飞行时,应在可行时开启航行灯。第六款涉及双方通讯及提前通报制度,要求增加使用国际信号规则中的信号并制定、试验新信号,表示船舶在彼此附近活动的意图；建立无线电广播系统,以提前3-5天为规则,提前告知对航行或飞行构成危险的公海行动(如海军演习或导弹试射)。这些条款属于“沟通性措施”和“透明性措施”,有利于增强双方行为的可预见性,减少因误判而产生的摩擦。

(3)建立海军直接交流及定期审查机制。协定第七款规定通过两国海军武官交换有关海上事件的适当情报。这一办法实质上是在外交渠道以外建立两国海军直接交流的平台,以便双方就不太严重的海上事件迅速沟通,而不必全部诉诸正式、公开的外交抗议,减小海上事件在外交上产生的消极影响。第九款要求双方每年召开会议审查协定条款的执行情况。在年度会议上,双方得以对本年发生的海上事件进行说明,并展示证据。这种审查机制一方面对双方行为有一定的约束力,有利于监督双方贯彻执行协定条款,属于“检证性措施”；另一方面建立了常态化的定期交流机制,有利于两军交流较少受到政治风潮的干扰。①Agreement Between the Government of The United States of America and the Government of The Union of Soviet Socialist Republics on the Prevention of Incidents On and Over the High Seas,http：//www.state.gov/t/isn/4791.htm.

客观地说,美苏防止海上事件协定中的某些条款是美国精心设计的结果,对美国海军更为有利。但另一方面,协定中也确有一些条款对双方好处相当。协定订立后,美苏海上事件在一段时间内大幅减少,在1973-1974年中东危机中也起到了维护地区安全稳定的积极作用。尽管美苏关系在80年代几经波折,美苏双方依然维持着该协定,并几次调整修补。1989年6月,美苏又签署了《美苏关于防止危险军事行动的协定》。该协定将适用范围由两国海军之间扩大到所有武装部队之间,并根据新的形势和需要,增加了受不可抗力或非蓄意闯入另一国领土(及领海、领空)时的行动程序、特别警戒区(Special Caution Area)、限制使用激光、限制干扰指挥控制系统等新内容,商定了更详尽的通讯流程和磋商机制。②Union of Soviet Socialist Republics-United States：Agreement on the Prevention of Dangerous Military Activities,International Legal Materials,Vol.28,No.4(July 1989),pp.877-895.此外,苏联还分别与英、法、日、韩等国签署了类似协定。所有这些协定都为俄罗斯所继承,并一直沿用至今。该协定及其后续发展被国际学术界视为国际军事互信机制建设的典范。

二、MMCA及其实施现状

(一)机制概要及有益影响

1998年1月,在相互尊重、促进友好的精神下,中美双方同意,在遵守国际法特别是《联合国海洋法公约》的前提下,同意建立磋商机制,并由两国国防部长签订《中美海上军事安全磋商协定》。该协定共有九款,主要涉及以下几项：

第一,举行年度会议。年度会议在中美两国轮流举行,时间一般安排2-3天。代表团负责人应由一名将军级军官担任,成员包括国防部、外交部、各军种司令部官员和从事海上活动的职业军官。议题通过双方武官、国防部及其它外交渠道交流沟通共同商定,其中涉及两国海空军海上活动的话题包括海上搜救、舰船相遇时沟通程序、解释航路规则(Interpretation of Rules of the Nautical Road)、避免海上事故等项措施,以促进海上安全实践、建立互信。第二,由内行专家组成工作组,研究年度会议上一致确定的议程,应该以与年会相同标准挑选研讨的议题,并在年度会议上提交报告。第三,可以举行特别会议,以便就各自海空力量海上活动有关的具体问题进行磋商。协定的其它条款只是涉及为往来人员提供签证便利、协定修改、中止程序等非实质性内容。①Agreement between the Department of Defense of the United States of America and the Ministry of National Defense of the People's Republic of China on Establishing A Consultation Mechanism to Strengthen Military Maritime Safety,http：//www.fas.org/nuke/control/sea/text/us-china98.htm.

根据上述安排,有学者将《中美海上军事安全磋商协定》的积极因素概括如下：第一,根据协定规定,参会人员特别是工作组成员,必须是专业人员和专家,这种规定同海洋事务和海军作业的特殊性和专业性有关。也正因此,研讨会相当专业化,并具有技术和知识深度。第二,根据协定第五条规定,磋商会议结束时,应由双方代表团团长签署会议纪要,但是不向外界和第三方透露。此种低调的处事方式被认为是专业化方式的特殊要求,其运作过程不受外界特别是新闻媒体的干扰。这有益于将专业性事务始终维持在特定层次,以务实方式研讨双方关切的特殊议题,也可不受媒体和大众的过度干扰。②蔡鹏鸿：“中美海上冲突与互信机制建设”,《外交评论》,2010年第2期,第35-36页。

自1998年1月《中美海上军事安全磋商协定》签署后,中美两国根据协定规定,定期召开年度会议或特别会议,至2012年9月已经举行了9次年度会晤、2次专门会议、15次工作小组会议。磋商机制为促进两国两军关系发展,增进相互了解和信任,促进中美海上军事安全,深化两国海军之间的务实性交流与合作发挥了积极作用。①“中美举行海上军事安全磋商机制2012年度会晤”,http：//www.gov.cn/jrzg/2012-09/28/content_2235494.htm。在上述各种会议中,中美双方就海上军事活动的法律制度、海上通信标准、海上安全和航行、军机和舰船在近距离活动时应遵守的原则和程序、反海盗和人道主义救援等共同关心的话题深入交换了意见；双方也形成了一些较为实质性的初步成果,如1999年5月双方开始讨论海上国际通讯标准的问题,并于次年2月审议了共同制定的一份文件《对中美海上航行安全、包括通讯的研究》；2006年7月,中央军委副主席郭伯雄访美,同意美方提出的举行联合海军搜救演习的建议。8月,中美确定了演习中应采用的通讯机制。9月,中国海军青岛号驱逐舰访问珍珠港及圣地亚哥港,举行中美首次采用战术信号的基础演练及首次双边搜救演习。②Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.60-61,69.

(二)机制运行中的问题

首先,该机制本身并未包含任何军事行动层面的实质性内容。与1972年美苏协定及其它海上建立信任措施相比,1998年中美海军安全磋商机制协定的一个最大特点就是它只含有磋商机制,只规定了双方沟通的渠道、方式、人员、议题选择等方面的细节,而未就其它任何具体问题提出任何具体措施,如双方舰船、军机相遇时应如何行动,遵守何种规则,如何通讯等等都未述及,该协定的主要成就在于中美之间首次建立起直接的军事交流平台,为双方增强军事互信奠定了初步基础。它更像中美军事互信机制建设中的一个预备性协定,而非最终成果。如同美国学者谢菲尔德所言,“中美海军安全磋商机制协定只是一个磋商进程,类似于1972年美苏签署协定以前的情形”,因而有必要以“正式的互动规则”来补充中美磋商协定中的安全对话。③Tao Li,“Confidence-Building Measure and Sino-US Military Maritime Consultative Agreement,” p.10,http：//www.chinaipa.org/cpaq/v1i1/Paper_Li.pdf.但迄今为止,双方十多年来的多次讨论并未形成或公布任何实质性内容的成果。这种机制上的滞后反映在实践中,就是双方军机及舰船在遭遇时缺乏具有可操作性的互动规则,缺乏防范海上事件发生的健全机制。比如2001年中美南海撞机事件以后,一些分析人士认为两国飞机在紧张的政治环境中彼此贴近飞行,又没有共同的通信与信号程序是造成这起事故的原因之一。①钱春泰：“中美海上军事安全磋商机制初析”,《现代国际关系》,2002年第4期,第11页。至2009年3月,中美舰船在南海又发生了“无瑕号”事件,5月在黄海中国渔船与美舰“凯旋号”发生摩擦,6月在菲律宾海域中国潜艇撞上了美舰约翰·S·麦凯恩号的拖曳声纳阵列。②Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.70-71.

其次,仅从磋商本身而论,该机制没有形成固定化的制度,容易受到政治因素的干扰。在美苏防止海上事件协定签署以后,尽管美苏关系曾起起伏伏,美苏战略军备限制谈判及其它军事磋商机制一度中断,但双方却始终维持着协定所确定的例行年度会议制度。这种常态化的机制有利于双方建立长期合作关系,在危机发生时增信释疑的作用更加明显。美苏协定确定的年度会议成为美苏进行军事交流、防止误判、合作管控危机的重要窗口。相形之下,中美海上军事磋商机制却时常受到美国对台军售等政治事件的干扰而被迫中断。③Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.70-71.除时间上的不确定外,中美间相对松散的磋商制度也表现在议题的选择中。在1998年协定中,年度磋商中将要讨论的议题只是以举例的方式罗列出来,并没有明确的主题,也没有明确的阶段性步骤和目标,因此也有相当的不确定性,难以预期可见的成果。

最后,从增强军事互信、改善两军关系的角度而言,上述机制的作用也较为有限。中美军事交流与合作依然维持在较低层次的水平。在多次磋商过程中,双方很大程度上只是不断重申各自的既定立场,甚至相互指责。美方一再指责中国舰船及军机威胁美国军事人员的安全,中方则强调海空事件主要根源于美军对中国的频繁的抵近侦察。这种各执己见而非求同存异的方式使得保持会晤本身似乎成为了该磋商机制最大的成果,给人一种为会谈而会谈的印象,不利于改善两军关系。这种局面也不符合建立信任措施的基本主旨,即先易后难,以容易取得共识的小成果增强互信、改善关系,进而将这种良性互动推广到其它层面的更广泛的合作上来。这种局面也容易引起美国国内主张对华强硬的派别的攻击,指责中美军事交流机制毫无用处。如美国前助理国防部部长科特·坎贝尔(Kurt Campbell)在2005年底表示,军事纽带只能“跟随而非引领”整体的双边关系；小布什政府负责东亚及太平洋事务的助理国务卿兰迪·席瑞沃(Randy Schriver)2007年更发表评论说,与中国的军事交流继续如20多年前一样只有“最简单而有限的议程”,在2011年,他建议减少军事交流。①Shirley A.Kan, “U.S.-China Military Contacts： Issues for Congress,” CRSReport for Congress,April 17,2013,pp.20-21.

三、MMCA缺乏实质性进展的原因

首先,中美双方在专属经济区内军事活动自由权问题上存在争议。多年以来,美国军舰及飞机经常随意进出中国专属经济区内,开展军事侦察、测量活动,中国军队及海上执法部门的舰船及飞机势必进行拦截和阻止,中美之间发生的海上事件几乎全部由此而生。由于1982年《联合国海洋法公约》是世界各国相互妥协的产物,其对一国在另一国专属经济区内的军事活动权利及义务做出言辞模糊的规定：(1)公约第58条第1款规定外国船舶在专属经济区内享有公海的航行及飞越自由,以及与这些自由有关的海洋其他国际合法用途,诸如同船舶和飞机的操作的有关的那些用途,但并未澄清军事活动是否属于“航行及飞越自由”或“其他国际合法用途”；(2)公约第58条第2款、第88条规定航行、飞越自由只能用于“和平目的”,但并未清楚界定哪些军事活动系“和平目的”；(3)公约第58条第3款规定各国在行使其权利及义务时,应“适当顾及”沿海国的权利和义务,但对于所指是否仅限于资源性权利及义务,还是也应将安全利益包含在内,以及如何“适当顾及”均未澄清；(4)公约第59条虽保留了解决专属经济区内的剩余权利和管辖权的归属的平衡机制,但仅模糊提出“应在公平的基础上参照一切有关情况,考虑到所涉利益分别对有关各方和整个国际社会的重要性,加以解决”；(5)公约第56条第1款规定沿海国对海洋科学研究有管辖权,但并未界定“海洋科学研究”及其相关概念；(6)对专属经济区上空的法律地位和管辖权归属,公约也没有做出明确的规定。在对上述问题的处理上,中美政府及学者均结合本国利益需要做出了不同的解释,从而造成了两国在该问题上的长期争端和摩擦。①Sienho Yee, “Sketching the Debate on Military Activities in the EEZ： An Editorial Comment,”Chinese Journal of International Law,2010,No.9,pp.1-7；傅崐成：《海洋法相关公约及中英文索引》,厦门大学出版社,2005年,第20-21页,第33页。

本质上,中美双方在专属经济区内军事活动权利上的争议及时有发生的海上事件是两国在国家战略利益上矛盾的体现。就美国而言,其坚持在中国专属经济区内以航行自由为名开展军事活动,其目的是为了搜集敏感军事情报,追踪中国潜艇部队的活动,熟悉重点地区的战场环境,并通过前沿存在展示军事实力,对周边国家施加政治影响；而就中国而言,阻止美国军舰及飞机在中国专属经济区内的军事侦察、测量活动不仅是合理合法的执法行动,而且是保护国家重要情报、保卫国家安全、捍卫海洋权益的必要手段。

其次,中国与美国海上实力和战略需求的不一致。对等交换是谈判能够成立的先决条件。美苏之所以能够在防止海上事件的具体措施上达成共识,正是因为美、苏海上实力对等,因而在制定行为规则上存在着共同利益。在冷战早期,美国由于其遍及欧、亚的基地网,在空中及海上情报搜集能力上占据绝对优势,而苏联海军却无法针对美国及其军队开展纵深、域外侦察行动,也无法针对美国的抵近侦察行动开展有力的反击。这样的态势使美国在不受限制中获益更多,自然不愿就此问题进行谈判；而当时苏联不愿在抵近侦察上单方面对美国做出让步,因此也不愿谈判。60年代,随着大规模的情报搜集船和图-95战机投入现役,苏联也开始在美国海岸附近、北美防空识别区及全球针对美海军单位开展情报搜集行动,并频生事端。1972年美国一份报告显示,在过去6年记录在案的79件海上事件中,有32件都与“间谍船”有关联。美方这才感到有必要通过谈判限制其活动。①David F.Winkler, “The Evolution and Significance of the 1972 Incidents at Sea Agreement,”The Journal of Strategic Studies,Vol.28,No.2,April 2005,p.362；Mark E.Redden＆ Phillip C.Saunders,Managing Sino-U.S.Air and Naval Interactions：Cold War Lessons and New Avenues of Approach,Washington,D.C.：National Defense University Press,2012,p.14.可以说,正是苏联海军侦察能力逐渐与美国对等,才使得苏联拥有了与美国谈判的资本；而另一方面,苏方侦察能力的增强,也促使苏联希望在保障安全的前提下继续维持其侦察活动,从而使美、苏双方拥有了相对接近的谈判立场。

而在中美海上力量对比中,却不存在上述可以平等交换的筹码。随着中国综合国力的增强及中国军队现代化建设的进展,中国海军取得了长足的进步。尽管如此,当前中国海军与美国海军相比,仍存在较大差距。而且,中国海军当前的任务重点依然是维护国家领土主权及周边海洋权益,无意在美国专属经济区内开展类似苏联海军以全面对抗为目标的侦察行动。此外,美苏协议中还有一些给予起降飞机中的航母、行进补给中的舰船以额外保护的条款,这些规定在目前中美海军力量对比中,显然只是对美军有利。而从美国方面来说,它在海上占据着绝对优势地位,所以也没有迫切感到需要以限制自己海军的行动自由为代价换取与中国的协议。

最后,中美之间业已发生的海上对峙事件较为可控。美苏在60年代的海上事件遍及全球,最多的时候平均每年多达40多起。而近十年来中美之间虽然时有发生海上摩擦,但频度远低于美苏对抗时的水平；大多数情况下也没有出现人员伤亡的事故；事件发生的地点也主要集中于中国周边海域,分布范围并不广泛。有中国学者将目前中美海上事件的特点概括为“非故意性、非暴力性、非战略性、非挑战性”,认为中美海上冲突“大多属于非敌对国之间的低层次偶发事件,两国都没有故意制造海上冲突来挑衅对方的核心利益”。因此,在大多数情况下,中美海上冲突一旦发生,随即在短时间内宣告结束,没有持续发酵。①蔡鹏鸿：“中美海上冲突与互信机制建设”,《外交评论》,2010年第2期,第31-32页。此外,中国政府及其军队坚持“斗而不破”的原则,在事态发生时能够把握分寸,在危机出现后决策部门及时介入危机管理,避免事态升级。事实上也是如此,在2009年“无瑕号事件”后,短短几天内,中国政府就迅速结束了危机,充分显示了中国政府掌控危机的能力。因此,中美海上事件总体上仍属于“有限、可控”,这就使得双方在防止海上事件问题上缺乏紧迫感。

四、中美海上军事互信机制建设的未来

中美关系无疑是当今世界最重要也最复杂的双边关系之一。两国既存在分歧,又在政治、经贸、外交、安全、科技等各个重要领域拥有密切关联的共同利益,存在很大的战略合作空间。“和则两利,斗则两伤”,全面建设“新型大国关系”,保持中美两国、两军关系长期稳定发展,对双方有利。随着美国亚太“再平衡”战略的逐步推进和我国海上维权力度的继续增强,中美海上力量在海上的遭遇、接触将更加频繁。在缺乏制度保障的情形下,海上事件可能将呈现出常态化、扩大化且不断增长的态势。因此,加强中美海上军事互信机制建设势在必行,且应避免纠缠于复杂敏感的政治问题,在互利共赢的基础上,努力发掘双方都可以接受的利益共同点。从目前状况来看,可以从以下几个方面着手进行：

(一)两国可以考虑先在专属经济区以外的公海建立防止海上事件机制或海上安全合作机制。如前所述,美苏防止海上事件机制原本就是被应用于公海。由于在公海上的两军交往本身不涉及领土、主权等核心问题,各方容易形成较为接近的谈判立场。而且,相对于冷战时期全球对抗的美苏关系,目前中美海军在海外拥有更大的共同利益及合作空间,实际交往也更为友好。中美在公海上建立防止海上事件机制,其主要目的是试点和示范,即通过该机制的实践,使中美两军深化共识,增强协同行动能力,熟悉协同行动流程,并得以对机制运行中可能出现的问题进行充分的试验、评估,为两军进一步的合作打下基础。

(二)在中国专属经济区内,在防止海空事件问题上,应首先从技术性问题入手进行磋商,尽快将已有的谈判成果固定化,以便深化共识,增强彼此信心。可采取的步骤诸如：解决包括军用飞机在内的通信与信号程序问题,建立重大海上军事演习和其他主要海军活动提前通报制度,制定突发事件善后处理办法等等。在此基础上,再考虑逐步缩小双方立场差距的办法。

(三)立足于已有交流平台,将双边对话常态化。在美国《与台湾关系法》一时难以废除的情形下,一方面美国政府应尊重中国立场,至少在程序和时机选择上必须顾及中方关切,另一方面,中国政府也应考虑适当的应对方式,避免双边军事交流频繁受到政治因素干扰而中断,影响谈判进程。

(四)在中美防止海上事件协定暂时难以达成的情形下,可以考虑先与周边适当国家达成类似协定,以此制造国际法的先例,推动中美海上军事互信机制建设。