项目招标管理风险研究

惠京颖，任 莹，龙奋杰

(清华大学 基建规划处，北京 100084)

1 建筑工程招标范围

项目招标是一种经济行为，在《工程项目招标投标与合同管理》中将工程招标行为定义为招标人在发包建设项目之前，依据法定程序，以公开招标或邀请招标方式，鼓励潜在的投标人依据招标文件参与竞争，通过评定，从中择优选定中标人的一种经济活动[1]。

针对招标，国家也相应出台了一系列的法律、法规，对招标的范围进行了规定。按照《中华人民共和国招标投标法》第三条规定：“在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标：(一)大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目；(二)全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目；(三)使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。”[2]

对于不同的项目，财政部、各地方政府也相继出台了招标细则、条例，对招标的范围进一步明细化。例如北京市人民政府令(第89号)，对工程建设项目有非常明确的招标范围规定，其中第八条明确：“本规定第三条至第七条规定范围内的各类工程建设项目应当达到下列规模标准之一： (一)施工(含土建施工、设备安装、装饰装修等)单项合同估算价在200万元人民币以上或者建筑面积在2 000平方米以上的；(二)重要设备、材料等货物的采购，单项合同估算价在100万元人民币以上或者单台重要设备估算价在30万元人民币以上的；(三)勘察、设计、监理等服务的采购，单项合同估算价在50万元人民币以上的；(四)单项合同估算价低于第(一)、(二)、(三)项规定的规模标准，但符合下列标准之一的：(1)项目总投资额在3 000万元人民币以上的； (2)全部或者部分使用政府投资或者国家融资的项目中，政府投资或者国家融资金额在100万元人民币以上的。 鼓励政府投资或者国家融资金额在100万元人民币以下的项目进行招标 ”[3-4]。

在《机电产品国际招标投标实施办法》中对可不进行国际招标的机电产品范围也有明确规定，例如“产品生产商优惠供货时，优惠金额超过产品合同估算价格50%的机电产品”[5-6]不在必须招标范围内。

招标法律、法规、规范性文件所确定的招标范围是招标人、投标人及政府监督部门进行招标活动的依据，是必须遵守的强制性条款。

2 招标人在招标过程中的风险分析

从上世纪80年代后，我国开始在建筑工程施工领域开始试行招标，此后，逐步将招标范围扩展到监理、设计、设备采购等领域。工程建筑项目通过招标过程，提高了项目的公开性、公平性，并逐渐形成了竞争机制，给包括工程建设领域在内的各类项目和参与企业的发展带来了蓬勃生机。当然，在过去几十年的发展中，招标过程中也存在着很多问题，曾经给参与各方带来了诸多困惑，甚至给国家和企业带来无法弥补的损失，因此，对招标过程中所存在的问题及应当如何规避风险进行深入研究已经刻不容缓。

不同的参与招标过程主体，在招标过程中出现的问题不尽相同，由此所形成的风险也存在较大差别。参与招标的主体主要包括招标人、投标人、监管人等。对于项目的管理方而言，在项目的施工和采购的招标过程中，一般是招标人的角色。在招标过程中的各种风险因素影响着项目的管理，因此，分析招标人在招标过程中可能产生的风险，对于项目的管理非常必要[7-9]。

2.1 招标人招标主要流程

提交自行招标证明文件或委托招标代理合同，按照地方政府规定的招标、投标程序办理相关的手续，编制招标文件、组织现场勘查、开标、参与评标、签订实施合同、办理项目允许开工的手续等。招标流程各个地方略有区别，但主要流程是一致的。图1是北京市建筑工程施工招标(采用资格预审)主要流程图[10-13]。

图1 北京市建筑工程招标流程图

2.2 招标人在招标过程中遇到的主要问题分析

2.2.1 从业人员的管理问题

目前多数项目招标，招标人多采用委托形式，由招标代理机构代表招标人完成全部招标程序。招标代理机构比招标人在招标程序管理上更专业，但同时也带来了一些来自招标代理人的从业人员的管理问题，主要包括人员组成的合理性、执业人员的素质、能力、 执业水平等管理问题，这些问题在招标过程中普遍存在。

(1) 人员组成的合理性。合理性主要指项目招标小组成员构成的年龄是否合理、是否有相关的工程经验、对招标程序流程的了解程度。在项目招标过程中经常遇到招标代理机构业绩符合要求，但项目小组组成人员年龄偏大，或经验不足，或人员专业配备不完整等问题，容易造成招标周期长、清单及招标文件编制缺陷多等风险，最终导致招标质量不高，影响项目施工阶段的管理，严重的还可能造成项目投资“失控”的风险。例如某项目，总投资3 000万元，招标代理是甲级资质，但由于配备的招标人没有招标经验，对招标程序不熟悉、招标文件从编制开始就未使用工程建设地的标准招标文件文本、多次招标的文件无法备案，造成招标周期近5个月，一方面影响了项目的完成时间，另一方面由于开工晚了2个多月，物价上涨，增加投资成本。

(2) 人员的素质问题。人员的素质主要指项目招标组成人员的综合素质，包括对法律、法规的熟悉程度，对相关规范的熟悉程度等。这些问题很多涉及法律问题，实际招标过程中取证比较困难，取证周期长，给工程带来的损失是无法预计的。

(3) 人员的执业水平和能力问题。现在国内招标代理机构比较多，执业人员水平参差不齐，有很多从业人员表现出组织和协调能力弱，有可能造成招标程序混乱，延误招标周期。执业水平不高，还表现在招标文件和清单编制中问题比较多，招标控制价的组价不合理，由此既延误招标周期又常常造成投资的不可控。例如某项目为框架结构，抗震烈度是8度设防，有大开间无梁楼板，招标代理机构在计算钢筋用量时只有60kg/m2多，经过业主审核，与同类型建筑比较，钢筋用量明显偏低，招标代理机构将其用量调整为80 kg/m2。由于招标周期要求紧，未能进一步核算，而招标后实际核算是130kg/m2多，给不平衡报价带来了空间，增加了投资人对投资控制的风险。

(4) 人员“挂靠”问题。有些招标代理机构存在出卖或出借营业执照现象，项目招标人员并不是公司自有人员，使得一旦招标过程中出现问题，各方均推脱或无人解决，给项目带来很多无法预见的状况。

(5) 与招标人沟通不到位，造成招标文件与招标人的意图不符，给招标人带来损失。例如某项目，监理招标，当地监理招标的评标办法有几种，其中常用的是在规定标准下浮20%的报价，得分最高，而招标代理公司未与招标人提前沟通，自行在招标文件中约定为规定标准下浮3%的报价得分最高,两者报价相差10多万元，造成低价无法中标，给业主造成了损失。

2.2.2 工程造价的管理问题

在建筑工程招标过程中，对于业主而言，可能对工程造价管理产生风险的因素，主要是招标文件和工程量清单编制的准确性、投标人报价的合理性、招标控制的合理性、设计成果的质量等 。

(1) 招标文件编制的准确性对工程造价管理的风险。招标文件一般包括招标范围、投标人须知、报价要求、合同条款、图纸范围、工程量清单等几部分。招标文件编制的准确性主要包含招标文件内容的完整、对项目表述明确、对招标的事项描述完整，对项目的理解表达准确。在招标文件中经常出现的问题是招标的范围界定不清晰、合同的条款不完整、报价要求不明确、工程量清单编制数量不准确或工程内容描述不清晰等。这些问题的出现对报价的影响是不可预见的，也是投标人容易形成“不平衡报价”的主要因素。上述问题对业主方在工程造价管理方面的风险分析见表1

表1 工程造价管理风险分析表

(2) 投标报价合理性对工程造价管理风险。投标报价的合理性包括投标人投标技巧、投标价格组成的合理性、投标文件与招标文件的一致性等[11]。投标价格的合理性主要指价格组成中的人工费、材料费、设备费、机械费及投标人的合理利润等是否符合投标期的市场行情。投标价格不合理对项目业主方后期的施工管理和造价管理的影响都很明显。价格≥市场价，业主方可能面临投资远高于实际项目成本，价格<市场价，业主方可能面临施工中的“偷工减料”现象，或结算中双方无休止的争吵。投标技巧比较复杂，在此主要指投标人利用招标文件的“漏洞”，采用“不平衡报价”引起的业主后期结算管理问题，其主要表现为工程量清单数量有明显偏差或可能由业主方分包、可能要改变材料做法的项目，投标人报价时故意提高或降低投标单价，以最终提高结算价格，实现利益的最大化。对于有可能甲方分包或有特殊要求的项目，故意降低报价；对于有可能需要修改的项目，故意降低报价；对于主要装修材料，采用低成本的材料，以期在实施中甲方不得以提高材料品质而达到增加结算价的目的等。由于这些问题，业主方的投资控制管理的风险非常高，例如某教学办公楼，地砖为投标人自主报价，同期同类其他项目地砖基本价格是60～70元/m2，投标人故意报价为30元/m2的低档地砖，施工过程中设计和业主方对中标人提供的地砖品质极不满意，最后不得不更换相对品质好的产品，总投资增加了近200万元。

(3) 招标控制价的合理性确定。 招标控制价一般由业主方委托专业咨询机构编制，在编制过程中，由于各种原因造成控制价与实际价有偏差，有时会整体抬高招标价格[14]。例如某加固改造项目，招标控制价890万元，中标价也是800多万元，而同期其他未设置控制价的同类型项目，中标价约600多万元。有些项目，未设置控制价，投标人有“串标”现象，抬高了中标价。所以如何使招标控制价合理、可行，是业主方造价风险控制的有效措施之一。

(4) 设计质量对招标价的影响。 设计质量问题主要涉及图纸深度不够或不完整、不完善，造成招标项目与实施的项目出现偏差，一方面使中标价与实施价格偏离度大，另一方面也容易形成“不平衡”报价问题。由于很多项目对进度要求比较紧或设计人员责任心不强，设计周期短、图纸质量不高，对招标和后期投资控制影响比较大。 例如招标文件中暂估项和暂估价形成的主要原因是设计图纸中的内容不清或材料、设备的规格、颜色等未确定，造成价格暂时无法确定，需要按暂估价或暂估项的形式放入招标文件中，作为报标的依据，结算时再按实际调整价格。但由于价格的不确定，需要二次招标，此时的招标人变为施工总承包人，在利益的驱使下，二次招标中容易形成“串标”或总包方无限度地提高“管理费”等，使得总包招标的价格远远大于业主招标的结果，给业主方的投资管理造成了很大的风险。 例如某项目的供电设备，招标人直接购买是4万元/套，而总包招标后的价格是5.2万元/套，增加了30%的投资。

(5) 合理的招标周期的重要性。招标需要合理的周期，无限制地“提前”或“拖后”会给投资控制带来难以预料的风险。按照北京的招标程序，目前招标周期正常需要90多天，对于大的、复杂项目还应延长，但实际招标时，周期都要压缩到60多天，容易造成对市场行情调研不充分、对设计意图了解不充分等问题，从而导致招标质量粗糙，造成招标文件或控制价组价中材料、设备价格偏离大等问题，对后期造价管理中结算管理造成风险，最终增加投资控制的难度。

3 招标阶段业主方工程造价管理的风险控制

招标过程中的造价风险主要涉及招标人和投标人，要规避风险，需要参与各方都要加强管理。在此主要以招标人为主体，探讨工程造价管理中风险的控制措施，以利于投资人更好地控制投资。

3.1 招标文件的编制

对于投资人而言，如何避免招标文件编制中的“漏洞”是规避招标风险的重要措施。

(1) 采用标准、成熟的范本，相对可以减少招标文件的编制“漏项”风险。目前国内很多地方招标管理部门，出台了供招标人参考的标准的招标文件文本，便于招标人参考编制文件。

(2) 聘请专业人员编制招标文件。通过委托、聘请专业的咨询机构和人员，可充分利用专业人员的专业水平，综合考虑图纸、工程设计规范、验收规范、计价规范、法律、法规，特别是地方法规的要求，使招标文件内容尽量全面。例如，消防对于外墙保温材料有明确的要求，但各地方的要求不一致，价格组成差距比较大，这要求专业人员要熟悉当地的法规要求，在招标文件中明确。

(3) 加强合约管理。合约管理就是对合约的“编制、签订、履行、变更、转让、解除、终止以及计划、评审、监督、控制、协调等一系列行为的总称”[12-14]，合约是双方管理的主要文件。投资方要加强对专业咨询公司的合约管理力度，严格处罚条款的执行，加强咨询公司的主观能动性管理。

(4) 加强审核手段。投资人应加强对招标文件及工程量清单的审核力度，或可以聘请第三方审核，从源头控制投资。

3.2 对“不平衡报价”等风险的控制

“不平衡报价”风险是形成投资人在招标阶段造价管理的主要风险，是比较难以控制和规避的一种风险，目前相对有效的措施是：

(1) 提高设计管理措施，保证图纸的完善和完整，减少后期的洽商变更。对于多数业主方，设计管理一直是薄弱环节，但设计的质量问题已经极大地影响了项目的造价管理，是项目投资风险的主要因素。

(2) 提高清单工程量和施工工艺内容描述的准确度。通过聘请专业人员编制工程量清单，业主方加强审查力度等措施，可以有效地避免工程量清单中量不准确的问题及工程内容阐述不完整或不准确的问题。

(3) 减少甲方自行分包项目。减少甲方自行分包的内容，使总包招标时的价格有效，可以有效地规避“不平衡”报价等风险因素。

(4) 加强合约的约束及管理。首先要在招标文件中加强合约条款审查，使合约条款合法、合规、有约束力，其次在合约履行过程中，加大履约管理力度，保证合同的法律效益[11]。

(5) 从政府监管角度加强管理。政府管理部门建立诚信体系，加强对“不平衡”报价和不履约行为的管理力度。

(6) 改进和完善评标方法。在招标的评标环节中增加专家“清标”环节，将报价中的问题在评标过程中质疑、解决，减少招标后期造价管理的风险。

3.3 合理确定招标控制价，能相对合理地控制项目投资

(1) 严格选择招标控制价编制的专业人员。招标控制价的编制机构和人员除了保证有专业知识外，还应保证专业齐全、经验丰富、执业操守优良等。

(2) 资料的完整性和准确性。资料主要包括设计图纸、规范、招标文件、造价参考文件、市场信息等，只有保证基础资料完整、清晰，才能使招标控制的编制依据合理、有效，控制价才能相对合理。

(3) 业主方加强对控制价审核的管理措施。一方面加强自身专业人员的配备或聘请第三方审核，保证招标价的准确性；另一方面加强对编制方的合约管理力度，增加“奖、罚”条款，调动各方参与管理的积极性。

(4) 完善法律、法规，加强监管力度。法律层面上加强对造价咨询从业人员的道德规范管理，同时增加和完善对技术成果的管理。目前有些地方，管理部门已经出台针对工程造价的管理措施，但还有待于进一步完善，保证其操作的可行性，使其确实起到监督管理的作用。

3.4 加强设计质量管理

目前很多开发商已经意识到设计管理的重要性，建立了设计管理队伍，而相对于国企和高校等基建管理机构，在这方面的管理相对薄弱。做好设计管理，一要聘请或配备专业人员；二要对设计采用动态管理，从方案阶段就要将设计成果与投资控制紧密联系，通过对设计成果的管理，保证投资的有效控制，同时通过投资不断优化设计成果，使投资控制与设计成果做到有效的互动和制约，使招标成果更有效；三要加强对设计的合约管理，将设计成果的优劣与设计费用等相关联，激发设计人员的责任心；四要完善相应的法律、法规，从政府的角度加大对设计成果的技术管理。

目前为保证结构的安全，各地建设监督管理部门加强了对结构设计的检查，但基本是对设计不安全因素的检查，对于过渡的设计和设计各专业的衔接、内容的完整性、设计的合理性没有审核，也在一定程度上造成了设计成果质量下降，影响了招标成果对投资的约束力，往往招标后图纸才出来，使招标成果的有效性大大降低。

3.5 合理地确定招标周期

合理地确定招标周期是招标质量保证的必要条件。合理地确定招标周期，首先要制定合理的招标计划 保证能形成流水作业；其次各种资料、程序要完备，保证招标计划的实施；第三，项目管理方加大重点环节的控制，保证招标的质量。

[1] 孙占红.工程项目招标投标与合同管理[M].武汉：华中科技大学出版社，2012.

[2] 中华人民共和国招标投标法[M].北京：中国法制出版社，2011.

[3] 北京市工程建设项目招标范围和规模标准规定：北京市人民政府第89号令[G].建设工程招标投标法律法规汇编，2006

[4] 中华人民共和国招标投标法实施条例[M].北京：中国法制出版社，2011.

[5] 机电产品国际招标投标实施办法(试行)：商务部令2004年第1号[EB/OL].http://www.chinabidding.com/main-detail-221213708-swNotice.html.

[6] 中华人民共和国政府采购法[G].建设工程招标投标法律法规汇编，2006.

[7] 张马林.工程强制招标法律制度研究[M].北京：法律出版社，2013.

[8] 刘营.《中华人民共和国招标投标实施条例》实务指南与操作技巧[M].北京：法律出版社,2013.

[9] 余式厚.工程招标投标管理[M].北京：北京大学出版社，2012.

[10] 张守健，台双良.国际工程招标与投标[M].北京：科学出版社，2011.

[11] 王广月，王银山，王宗文.建筑工程概预算与招标投标[M].北京：石油工业出版社，2002.

[12] 中华人民共和国合同法[G].建设工程招标投标法律法规汇编，2006.

[13] 中华人民共和国物权法：中华人民共和国主席令第六十二号[EB/OL].http://www.gov.cn/flfg/2007-03/19/content_554452.htm.

[14] 中华人民共和国城市房地产管理法(2009年修正)[EB/OL].http://www.doc88.com/p-386749080823.html