我国企业环境信息强制公开法律制度研究*

蔡旋滔

（西南大学法学院，重庆400715）

我国企业环境信息强制公开法律制度研究*

蔡旋滔

（西南大学法学院，重庆400715）

当今社会环境污染事件频发，中海油漏油等事件的处理和应对再次为我国企业环境信息强制公开法律制度的建设提出了更加迫切的要求。企业环境信息强制公开是企业履行社会责任的重要形式，是企业为实现公众环境知情权而履行的义务。企业环境信息强制公开，无论是对于及时应对污染事件，还是对生命健康利益的维护，抑或对环境污染的事后救济都有重要作用。在现有的法律框架下，这一制度并未发挥其应有的作用，由于缺乏统一的环境信息法，企业环境信息强制公开的主体、内容等都呈现出复杂性和多元性。有必要围绕目前我国企业环境信息强制公开的相关法律法规，分析强制公开制度在主体、范围、监管机制及法律责任承担等方面的不足，进而提出建议，为进一步完善企业环境信息的强制公开制度提供参考。

企业环境信息；信息公开；法制制度

一、企业环境信息强制公开的概念和价值分析

环境保护是企业社会责任的核心内容之一，企业环境信息公开是企业履行环境社会责任的重要表现。进入21世纪以来，国内外的环境问题日益突出，环境事件频发。在此情况下，对企业污染的控制愈发重要，而企业环境信息强制公开就是有力的制约对策，企业环境信息强制公开制度的确立，使得公众能够获得与其自身利益相关的信息。因为，企业公开环境信息既有利于其提升自身形象，也有利于保护环境，保障公民权利，维护社会秩序，促进社会可持续发展。

（一）企业环境信息强制公开的概念

环保总局于2007年2月8日通过、2008年5月1日起施行的《环境信息公开办法》，是我国环保总局发布的第一部有关环境信息公开的综合性部门规章。该法将企业环境信息定义为“企业以一定形式记录、保存的，与企业经营活动产生的环境影响和企业环境行为有关的信息”。

企业环境信息强制公开，是指企业根据法律规定，将自身的环境信息通过法定公开的形式或者由环境保护部门将企业环境信息按照法定方式予以公开的行为［1］。这也在《环境信息公开办法》中被提到，其中第三章“企业环境信息公开”里，将企业环境信息公开分为自愿公开和强制公开两种，其第21条规定了依照该法第20条规定向社会公开环境信息的企业，应在环保部门公布名单后30日内，在所在地主要媒体上公布其环境信息，并向社会公开的环境信息报所在地环保部门备案。可见，企业环境信息强制公开的方式是在媒体发布，可以理解为该强制公开应该是主动公开。

（二）企业环境信息强制公开的价值分析

企业对环境也有巨大的影响，因此企业环境信息的强制公开有重要意义。

企业环境信息强制公开制度的建立，是源于对公民环境知情权的保障和实现。因为环境知情权是公众享有的获知各种环境信息的权利［2］，是公民参与到环境管理、维护自身利益的前提。在环境污染事件中，企业环境信息的强制公开有利于公民及时作出应对措施，减少人身和财产损失。如果没有环境信息的公开，公民对于污染的不知情使其不可能及时采取减少损失的措施，常常造成环境侵害的进一步扩大。

环境污染的事后救济，也要求企业环境信息的公开。环境污染的长期性和复杂性，使普通公民很难获得全面、准确的相关企业侵害信息，并据此寻求法律救济。由于这些环境信息对企业自身的不利性，企业也不可能自愿公开，受害者就很难获取这些事件中至关重要的信息。而建立企业环境信息强制性公开制度，让这些污染企业公开相应的信息，包括排污数量、排污时间、排污种类、排污的地点和途径等信息，可以为受害者获得民事救济提供极大的帮助［3］。

二、我国企业环境信息强制公开的立法分析

我国对于企业环境信息公开的规定零散分布在诸多法律中，缺乏统一性。主要有《环境信息公开办法》，其中第三章专门规定了企业环境信息公开，还有些条款涉及强制公开。例如，其第4条规定：“企业应当按照自愿公开与强制性公开相结合的原则，及时、准确地公开企业环境信息。”该条将企业环境信息公开分为了自愿公开和强制公开两种方式。其第20条规定了企业环境信息强制公开的主体，是纳入了政府公布名单中的、对污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物排放总量超过地方人民政府核定的排放总量控制指标的污染严重的企业。

该法还规定了强制公开的信息范围和方式等。在第11条第14款中，规定了政府环境信息公开的内容，包括“发生重大、特大环境污染事故或者事件的企业名单”；第20条规定：“列入本办法第11条第1款第（13）项名单的企业，应当向社会公开下列信息：（1）企业名称、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；（3）企业环保设施的建设和运行情况；（4）环境污染事故应急预案。”1989年全国人大常委会修改通过的《环境保护法》作为环境法部门基本法，仅在第31条涉及企业环境信息公开，只对发生事故或者其他突然性事件、造成或者可能造成污染事故情况下的才要求公开。在2003年实施的《清洁生产促进法》第17条中规定，省、自治区、直辖市人民政府中负责清洁生产的部门和环境保护部门，根据促进清洁生产工作的需要，应当在当地主要媒体上公布未能达到能源消耗控制指标、重点污染物排放控制指标的企业的名单，为公众监督企业实施清洁生产提供依据。而被这些部门列入前款规定名单的企业，应当按规定公布能源消耗或者重点污染物产生、排放情况，接受公众监督。该规定明确了被有关国家环境保护行政主管部门列入污染排放超标名单中的企业，具有按照国家环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物排放情况和接受公众监督的义务。同年，国家环境保护总局发布了《关于企业环境信息公开的公告》，第二年国家发展和改革委员会、国家环境保护总局联合通过了《清洁生产审核暂行办法》。前者是首次针对企业环境信息公开较为系统的规定，区分了强制公开与自愿公开，规定了强制公开企业环境信息的时间限制；后者规定强制性清洁生产审核的企业名单制度［2］。

综上，我国现有的相关立法虽然已对企业环境信息强制公开制度进行了确立，但内容还不完善，作用有限。分析看来，其缺陷主要表现在以下几方面。

（一）主体制度不完善

依据现有法律，我国企业环境信息强制公开的主体主要有：

1．污染物超标排放或者污染物排放总量超过规定限额的污染严重的企业（以下简称“双超”企业）。《企业环境信息公开公告》与《环境信息公开办法》都对“双超”企业的强制公开信息义务做了规定［4］。当企业的污染物排放超标或者污染物排放总量超过规定限额时，应当按照国务院环境保护行政主管部门的规定公布主要污染物的排放情况，接受公众监督。

2．造成污染事故的单位。我国《环境保护法》第31条对其有规定，当单位发生事故或其他突发性事件，已经造成或可能造成污染事故时，必须立即采取措施处理，一要及时通报周围可能受到污染的单位和居民，二要向当地环境保护行政主管部门、有关部门等报告情况，接受调查处理。但是实践中，因为污染企业和污染事故的信息公开不完善，污染事故的主体常常无法确定。

按规定，公布“双超”企业名单，以及造成污染事故企业的披露，都由环保部门负责。也就是说，环保部门需要给定污染企业的名单，企业才有承担强制公开的义务。而实践中，常常出现环保部门因为地方经济的需要，当地政府的干预或者来自其他各方的压力，在公布污染企业名单时存在遗漏甚至包庇污染企业的情况。这时候，公众没有准确可信的方式了解到哪些是污染企业，也没有了解其环境信息的其他途径，因此无法要求企业的环境信息强制公开。

对于造成污染事故的单位之信息公开，存在同样的情况。在2011年的康菲溢油案中，6月已经发生溢油，但是无论是当地环保部门还是康菲公司，都没有及时地公布污染事故，也没有向周围的民众通报，甚至一直采取隐瞒和封锁消息的态度，直到7月被媒体曝光后，环保部门才公布了溢油事故的存在。

另外，要求环境信息强制公开的企业主体范围过于狭窄。根据现有相关法律的明确规定，只有发生了超标排放结果的企业才会被强制公开部分环境信息。但是，环境污染具有不可逆性，在污染已经出现后，才要求其公开相应信息，这种滞后性不符合环境保护的预防原则。并且，现实生活中，存在大量重工业企业或污染企业，而环保部门资源和能力有限，不可能随时、主动地查出所有污染企业。因此，只有“双超”企业才被强制公开环境信息，不利于监督和查处污染企业。

（二）公开范围过于笼统

《环境信息公开办法》第20条规定了污染企业环境信息强制公开的范围，包括：（1）企业名称、地址、法定代表人；（2）主要污染物的名称、排放方式、排放浓度和总量、超标、超总量情况；（3）企业环保设施的建设和运行情况；（4）环境污染事故应急预案［4］。该法采取列举式表述，要求公开的环境信息虽然比较明确，但还不够全面和细致。比如，主要污染物的界定、应该公开的污染物的范围等，都有待进一步细化。

笔者还发现，对企业环境信息公开中的另一个主体——造成污染事故的单位，没有关于公开内容的明确规定。《关于企业环境信息公开的公告》第5条在其他公开企业环境信息的要求中，仅仅要求公开相关信息，而没有具体指明。立法的模糊性导致实践中不具操作性，造成污染事故的单位不公布实质信息或根本不公布信息。

另外，对企业环境信息强制公开范围的外延，其界定也不无疑问。实践中，许多向污染企业或者环保部门申请公布环境相关信息的人，常以“属于商业秘密”、“国家秘密”为由被拒绝［5］。因此，明确界定商业秘密和国家秘密的范围，明确由谁来确定该信息是否属于以上两类范畴，以及保障该确定的具体程序，都需要相关的法律和制度来规范，以改变现在由企业或者环境保护部门一句定结论的不合理情况。

（三）监管机制存在不足

该问题主要表现在对企业信息强制公开的政府监督层面。根据《环境信息公开办法》第6条，环保部门有监督本辖区企业环境信息公开工作的职责，并在第21条规定环保部门有权对企业公布的环境信息进行核查。但是，对环保部门如何具体履行其监管职责及未尽职责的责任，并没有明确的规定，造成环保部门在监督方面的不作为。

在企业依法公开的环境信息中，由于企业环境信息的专业性和技术性，如果没有环保部门参与其中，一方面，公众难以理解其中表明的环境影响，另一方面，也无法核对其真实性和准确性。以康菲溢油为例，在7月3日此次事件被广泛报道之后，环境保护部门才公布具体的事件情况和污染情况，这一方面可能是康菲公司故意的遮掩，但另一方面也反映了环保部门监管的滞后性。如果认真对其监管，一般在第一时间知道事故发生后就应公布数据和事故情况，而海洋局事后才对其展开调查和提取数据，在事故发生了大半月后才公布了部分情况，而且数据的及时性和准确性都有待商榷。再比如，对康菲公司首次单方公布的溢油量污染数据，“目前估计这两次事件中溢出的石油和油基钻井液总量约1 500桶（240立方米）”，以及过分淡化其环境影响等情况，国家海洋局都没有及时回应其数据是否真实或准确，公众更无从得知。直到康菲公司自己推翻了先前的说法，宣称目前尚无法估计海底剩余油基泥浆总量，但估计总溢出量将超出早先预计的1 500桶。这个时候，国家海洋局还是未对康菲数据提出任何说法或质疑，甚至在其向公众公布的一系列信息中，还直接引用了康菲公司给出的数据，这种环保部门和污染企业过度的一致性，也反映了我国环保部门对企业生产缺乏监管。

（四）法律责任追究乏力

关于法律责任及其追究方面，我国《环境信息公开办法》第28条规定了处罚措施：当企业的污染物排放超过国家或者地方排放标准，或者污染物的排放总量超过了地方政府核定的排放总量控制指标，被列入应主动公开环境信息的企业名单时，如果不公布或者未按要求公布污染物排放情况的，县级以上地方人民政府的环保部门，可以依据《中华人民共和国清洁生产促进法》规定，对其处十万元以下罚款，并代为公布。

而对于造成污染事故的企业，虽然规定其有相应的信息公开义务，但是没有规定相应的责任承担，这导致很多企业违反了信息公开义务，却没有受到相应的制裁的后果。一方面，这是立法的粗略致使现实中难以操作；另一方面，即使有相关法律法规对责任承担进行规定，但因立法位阶较低等限制，只有行政罚款等责任，无论是处罚种类或处罚数额都缺乏力度，十万以下的罚款对于现代企业来说，并不具有震慑力，违法成本过低将促使更多的人选择违反规定，导致信息强制公开制度不能得到很好遵守。

三、完善我国企业环境信息强制公开制度的建议

相对于国外特别是发达国家和地区来说，中国企业环境信息公开工作起步较晚，虽然取得了一定的成果，但在立法和实践中也存在不少问题。笔者将对其提出一些自己的完善建议。

首先，进一步完善信息强制公开的主体制度。基于环境法的预防性原则，对企业公开排放数据的时间，不应该在超标排放的事实发生后才要求，而应事前就预防。同时，应进一步扩大企业环境信息公开的主体范围，不应限于已经超标的企业，而应将虽然未超标，但是污染已达到一定程度、长期有排污行为的企业也列入进来。比如，重工业和造纸、化工等存在较大危险性的污染类企业，因其生产性质和过程决定，随时都有可能对环境造成严重污染，应将其纳入强制公开的范围［6］。

其次，适当扩大公开范围。环境信息公开的范围决定了公众知情权的保障程度，同时也是企业环境信息强制公开作为一项管理措施是否有效的最重要的标准。但是现行制度下，我国企业公开的环境信息零散，缺乏系统性。对此，应当在强制公开的信息范围中，进一步明确和完备环境信息的内涵，扩大其范围。第一，信息公开的范围内容要标准化，可采用编码形式进行。第二，将土地、水排放污染物的环境信息以及异地转移的污染物的环境信息纳入公开范围［4］。第三，排放的污染物种类除了传统的水和大气污染物外，也要考虑其他污染排放物。对强制公开的企业环境信息中涉及的国家秘密、商业秘密，也应该规定具体行政机构对其审查和判定。

再次，完善企业信息公开的监管机制。在政府层面上，美国TRI制度，欧盟的“污染物排放和转移登记”制度等都对我国有一定的借鉴性。比如，应建立企业环境信息公开名录，明确并区分强制公开和自愿公开的范围，细化公开的程度等。我国应制定标准化和具体化的污染物名录，建立一个详细、具体、可靠的排污信息数据库，明确污染物名称、数量、浓度、处理方法、排放方式等等，并要求企业提供这些污染物的相关排放信息和保证这些数据的及时更新。政府应当对数据进行审查，依法核实其信息的真实性和准确性，去除虚假伪造，真正发挥其监督职能。在企业不履行强制公开义务时，环保部门可以代为公开；公众也可以在企业拒绝提供时，向环保部门申请获取相关信息，以保障其环境知情权的实现。

最后，强化企业环境信息强制公开的法律责任。法律责任是企业环境信息强制公开的重要保障，如果没有法律责任，环境信息的强制公开就无法实现，公开信息的即时性与真实性也无法保证。目前，法律责任的缺失与疲软是制约我国企业环境信息强制公开的硬伤。对此，首先要制定具体可行的法律责任制度，使企业在拒绝公开或公开虚假信息等违法情况下承担法律责任有法可据。其次应加大企业违法的法律责任力度，将民事赔偿、行政处罚与刑事制裁结合起来加以适用，同时罚款力度应加大，可以按日计罚或不设罚款上限，结合违法情节适用不同的责任形式，做到罚责相当。

除了以上几方面外，我国还应适时提高该制度的法律位阶，健全企业环境信息公开制度，将环境信息公开制度进一步规范化和统一化，使其更便于公众获取、理解和运用；应规范国家秘密和商业秘密的保护，加强对企业环境信息公开的监督，完善企业环境信息公开的救济制度等。

［1］ 崔赟．企业环境信息公开法律制度研究［D］．北京：中国政法大学，2010：11．

［2］ 朱谦．环境知情权的缺失与补救——从开县井喷事故切入［J］．法学，2005（6）：60-66．参考文献：

［3］ 朱谦．企业环境信息强制公开的法律问题［J］．法治论丛，2007（4）：48．

［4］ 李爱年．中欧企业环境信息强制公开制度比较研究［J］．法学杂志，2009（12）：77-80．

［5］ 王灿发．环境信息公开与环境保护［J］．环境保护，2008（13）：21．

［6］ 吴鹏．中海油漏油事件折射企业环境信息公开法律制度之殇［J］．广西政法管理干部学院学报，2011（6）：65-68．

Legal Research about Com pulsory-opening System of Enterprise’s Environmental Information

Cai Xuantao
（College of Law，Southwest University，Chongqing 400715，China）

In contemporary society，environmental pollution accidents frequently occur．Though dealing with the events such as ConocoPhillips oil spill，it puts forward amore urgent request again for the construction of the compulsory-opening system of enterprise’s environmental information．The compulsory-opening system of enterprise’s environmental information，which is important to perform enterprise’s social responsibility．It is also an obligation for the enterprise to realize the right to know environmental information of public．The compulsory-opening system ofenterprise’s environmental information，it plays an important role both in the timely response to pollution incidents and health benefits，environmental pollution’s remedy．Within the framework of the law in the present，this system didn’t play its due role．Because of the lack of environmental information law，the subject and content about the compulsory-opening system of enterprise’s environmental information present complexity and diversity．It’s necessary to discuss the relevant laws about the compulsory-opening system of enterprise’s environmental information，and analyzes the compulsory-opening system of its subject，its range，its supervisionmechanism and legal liability．Besides，making some author’s suggestions on these aspects，which are references for improving the compulsory-opening system of enterprise’s environmental information．

enterprise；environmental information；information-opening；legal system（编辑：刘仲秋）

X322

A

1673-8268（2014）02-0042-04

10．3969／j．issn．1673-8268．2014．02．008

2013-09-16

蔡旋滔（1988-），女，重庆荣昌人，硕士研究生，主要从事民商法研究。