地方政府在准公共物品供给中的角色定位——以城市动物园供给为例

王锟

(吉林大学行政学院，长春 130012)

地方政府在准公共物品供给中的角色定位
——以城市动物园供给为例

王锟

(吉林大学行政学院，长春 130012)

以城市动物园管理为例，以准公共物品理论为基础，对地方政府在动物园治理过程中的角色定位进行分析，指出政府在准公共物品的供给中存在主体单一、管理分散、监管不到位及法律法规缺失等问题，提出应通过改变供给主体、管理方式、监管形式和确立以人为本的法制管理来重塑地方政府在准公共物品供给中的角色。

城市动物园管理;准公共物品供给;地方政府;角色定位

公共物品问题是公共经济学研究的一个重要领域。1739年，休谟首先提出公共物品概念，并由萨缪尔森加以规范。1954年，萨缪尔森在《公共支出的纯理论》中为公共物品做出准确的定义，公共物品是指这样的物品:“社会所有成员可以同时享用该产品，每个人对这种物品的消费，都不会导致其他人对该物品消费的减少”［1］。而恩克认为，从实际情况来看，萨缪尔森界定的公共物品的范围是非常狭窄的，只定义了所有产品中的两极，即纯公共品和私人品，而两极中的大部分产品无形中被忽略了。美国经济学家布坎南对准公共物品的概念做了进一步的研究和发展，他将介于纯公共物品和私人物品之间的物品称为“俱乐部产品”。“有趣的是这样的物品和服务，它们的消费包含着某些公共性，在那里，适度的分享团体多于一个人或一家人，但小于一个无限的数目。公共的范围是有限的”［2］。基于前人对准公共物品的理论分析和城市动物园的准公共物品性质，我们将在此基础上分析政府在准公共物品供给的角色问题。

1 基于准公共物品的城市动物园供给

不同国家和地区的动物园类型各有不同，但从大体上来看，可归结为两类:城市动物园和野生动物园。相较于野生动物园，城市动物园的兴起较早。现代意义上的城市动物园首现于1828年英国伦敦的“摄政动物园”，而我国初具城市动物园规模的则当数慈禧太后的“万牲园”。新中国成立之后，各项事业百废待兴，具有公益性质的文化产业发展更受到了极大的重视。城市动物园作为公益文化产业的典型代表，其发展在20世纪50年代得到极大释放，并在改革开放之后达到顶峰。城市动物园具有动物保护、科学研究、科普教育、公众娱乐四大功能，因此也必然要求城市动物园具有公益性质并由政府将其作为必要准公共物品来提供。另外，城市动物园从运营和管理的角度出发，大多不是向公众免费开放的，而是通过收取相对较低的门票或参观费用，将未支付费用的搭便车者排除在外，使支付费用的人们享有参观与享受服务的权利。尽管如此，收取门票费用仍属于象征性的收费，并不能满足动物园的开支所需，而地方政府的财政支持则是城市动物园主要的供给来源，政府大包大揽是传统意义上动物园的主要供给模式。因此，由政府提供的城市动物园是具有较强公益性质的准公共物品，非竞争性和一定的可排他性明显。

2 地方政府在城市动物园供给中的角色困境

从我国的实践来看，准公共物品的供给方式大致有3种:政府供给、市场供给以及非营利组织的自愿供给。政府与市场作为调节经济有序进行的两种重要手段，都有各自不可替代的作用和优势，但同时也存在不可忽视的缺陷和问题。传统意义上的城市动物园是公益性质的事业单位，一般位于城区，票价较低，以政府供给为主，市场供给作用较弱，因此属于大包大揽的“强政府”供给模式。

地方政府供给城市动物园这种准公共物品具有市场所无法比拟的优势。首先，由于城市动物园属于准公共物品，在一定程度上具有公共物品市场供给不足的缺陷，因此地方政府供给能够依靠自身的强制力和税收，使城市动物园的各个方面得到有效的保证。其次，地方政府供给能够节约交易成本和组织成本。由于地方政府具有权威性和合法性，在为城市动物园招商引资、解决外部性问题和公共品交易时，成本比其他组织要低得多。而政府作为一个已然存在的组织形式，更节省了成立组织的成本。最后，政府供给能够有效地增加社会福利。市场供给准公共物品必然存在消费者剩余，导致一定程度上的社会福利的损失。城市动物园作为一项公益事业，由政府供给能很好地促进其正外部性的发挥，使社会福利最大化。

但是，随着市场经济的快速发展，人们需求的日益多样化，这种“强政府”供给模式的局限性也日益凸显。

2.1 供给主体单一，竞争性缺乏和供给效率低下

城市动物园由政府单一供给，其管理体制大部分都采用事业单位的方式，由政府财政进行支持。动物园的修缮维护、动物的饲养看护，大多可通过省、市政府的拨款加以解决，而动物园的管理人员也大多按照事业单位的编制享受待遇。虽然实现了人员管理上的稳定和持续，但是在这种管理体制下，城市动物园往往躲避了市场竞争的冲击，缺乏对动物园相关服务改进和提高的主动性，致使大多数的动物园管理安于现状，疲于创新，动物园的动物和植物资源没有得到最大限度的开发，供给效率也大打折扣。

另外，地方政府能力的有限性和公众需求的多样性之间存在矛盾，动物园供给不能准确定位公众对动物园的需求偏好，也使得供给效率不高。随着人们生活水平的不断提高和精神层面的不断提升，人们对公共物品的质量有了更高的衡量标准和需求指向。过去，人们把动物园作为一种较为奢侈的文化产品，简单的参观游览就能获得精神上的满足，而现在则对动物园的物种数量、自然环境、设施建设、观赏方式等各个方面都提出了更高的要求。这些要求虽然体现着社会发展的必然趋势，但同时也无疑是对政府供给公共物品的质量提出了挑战。有些地方政府仅能维持城市动物园的日常开支，而在提高服务质量上则显得力不从心，供给效率的提高更是任重道远。

2.2 管理部门众多，项目审批不规范

地方政府管理部门众多、职能重叠，多头管理的问题由来已久。这既是职权范围不明确的不良后果，也是政府各部门受自身利益驱使的具体体现。从现实来看，对城市动物园的管理主要存在着两个行政主管部门，即林业行政主管部门和建设行政主管部门。一般意义上来看，城市动物园归属于建设部主管，下设中国动物保护协会操持具体事宜，而野生动物资源则主要归属于林业部，下设野生动物保护协会进行管理。此外，对动物保护和动物基础知识的宣传普及又是由文化部门来完成。各个部门分管城市动物园的不同内容，发挥着不同的职能作用，但同时也使得动物园供给缺乏连贯性和承接性。再加上地方政府每年对动物园提供的经费有限，也加剧了各部门对资金的争夺，甚至通过扩大管理权限来获得资源，职能权限更为混乱。

国家相关林业主管部门没有审批城市动物园的职责，但是却有审核、批准以及准发野生动物驯养繁殖许可证的职能，并能对野生动物猎捕、进出口等环节进行批准。因此在现实的建设中，只要经营者具备合法的驯养繁殖野生动物的资质，相关部门就会颁发许可证，并将其经营场所作为驯养繁殖野生动物的基地。因此一些地方政府为建“政绩工程”、“形象工程”等，往往违背需求规律，在引进动物的基础上成立新的城市动物园，导致了城市动物园的无序激增。

2.3 城市总体规划缺乏，政府监管不到位

改革开放之后，各省市经济和城市规模都以较快的发展速度迅猛增长。城市动物园过去的区位在所在城市中还属于郊区，如今已发展成为市区或是市中心。与商业用地的获益大小相比，城市动物园的公益性并不能提供与其区位优势等值的收益，再加上各地政府在经济指标的巨大感召下，城市动物园迁往郊区成为政府加快经济发展的最佳选择。城市动物园搬迁到郊区，不仅受到拥有优势资源和私营模式的野生动物园的巨大压力，同时两种动物园并存于一地也造成了动物资源的重复开发和土地使用的浪费。因此，城市动物园搬迁之后，大多逐渐并入到野生动物园中，也有一部分因不堪竞争压力而无法支撑，导致动物的大量死亡，最终消失在人们的视野中。至今为止，已经有沈阳、大连、哈尔滨、西安、宁波、合肥、乌鲁木齐、西宁等城市的动物园并入野生动物园(或私营动物园)，除大连等极少数城市外，全部都是迁出市区，距离市区最近的也有20多公里，门票也由原来的几元十几元上涨为几十元至上百元。哈尔滨动物园搬出市区之后，客流量从90万人每年下降到每年只有9万人，而且近年也因资金问题导致部分动物死亡，动物资源损失惨重。造成这种现状归根到底是因为城市总体规划的缺失，在还未考虑城市动物园的发展方向之前就盲目开发野生动物园项目，导致重复建设和资源的浪费。此外，一些官员在短视效应和政绩心理的驱使下，对野生动物园的审批不严，以致出现政府监管盲点。

2.4 政策法律法规不健全，依法行政不到位

亚里士多德认为:“凡是属于最多数人的公共事务常常是最少受到人照顾的事务，人们关怀着自己的所有，而忽视公共的事物;对于公共的一切，他至多只留心到其中对他个人多少有些相关的事物”［3］。大多数的城市动物园收取较低的门票或者免费对公众开放，并不能引起公众对其过多的关注和爱护，很多人认为动物园环境的好坏和对动物的保护等都和自己并不存在多大的关系，因此乱扔杂物、投掷动物现象屡见不鲜，甚至虐待和残害动物的事件也时有发生。尽管我国出台了《城市动物园管理条例》、《野生动物保护法》、《陆生野生动物保护实施条例》等一系列相关法律法规，但是其规定大多并不具体，在现实管理中操作性不强，并未起到明显作用。因此，针对城市动物园的公共物品属性，只有用健全的法律法规加以规范，才能保证城市动物园的管理、运营更加规范化，使公民在外在强制力的约束下逐渐形成重视动物园环境保护的理念并促进自身道德素养的提升。

另外，在有法律明文规定的条件下，政府相关部门也存在不严格执法、不遵循法律程序等现象，以致法律规范成为摆设。我国在2004年3月通过的《全面推进依法行政实施纲要》明确说明了行政管理应该公开的范围，涉及到地方经济和社会发展的重大决策应当向社会公布并广泛听取意见。例如，北京动物园搬迁问题属于政务公开的范畴内，但是在具体进行搬迁论证可行性问题上却一直处于保密状态，而应该依照听证程序进行的听证会也被政府省略了，公民的知情权被忽视了。

3 地方政府在城市动物园供给中的角色重塑

我国正处于社会的转型期，法治社会的建设仍不完备，政府在野生动物园的管理中的角色定位模糊、职能界定不清晰等问题仍有待解决。地方政府作为准公共物品的首要供给者，重新定位职能、实现角色转变，是完善政府供给必不可少的前提和保证，因此可以从供给主体、管理方式、监管行为、依法治理这几个方面来思考政府的角色重塑。

3.1 从单一主体走向供给多元

在传统的观念中，认为只要是公共物品就应当由政府进行提供，但是全能政府的发展理念越来越不适应现代社会的发展需要，政府人力物力的有限性更要求政府集中力量处理重大事项和亟需解决的问题。同时新公共管理运动的发展也为政府供给公共物品打开视野，供给主体的多元化越来越走进政府管理。首先，可以发挥市场机制在城市动物园供给中的作用。城市动物园作为一个事业单位，可实行事业单位企业化管理，激发员工的创造性和积极性，定期进行员工绩效考评，增强工作活力。其次，要积极进行私营部门和第三部门的资源整合。面对城市动物园供给中资金不足和持续经营困难的问题，政府应从独立供给走向多方合作，发挥私营部门灵活经营和融资模式的积极作用，引入第三部门的公益性和教育性，取各方所长，避各家之短。在西方国家，动物园是由国家、政府、社会财团、公益部门等联合供给的，以保证资源充足。最后，政府还应该准确定位公众偏好，使有限的资源能够真正地运用到满足公众需求上来，使动物园在最小的规模下给公众带来最大的精神满足。

3.2 从管理分散走向权责统一

建筑和林业两个行政主管部门在动物园的供给问题上职责划分不明确，尽管在设计上属于不同角度的管理，但在实际操作过程中仍会存在多头管理问题。此外，没有一个统一的部门来主管动物园的各个方面，以致部门各自为政，合作精神不足。城市动物园的建设涉及到资金、土地使用权，甚至是征用土地、立项、动物资源等一系列问题，这些都不是一个行政主管部门能够解决的，而是需要综合各方面指标来考量的现实需要。首先，应明确各部门职能权限。明确职能是正确行使职权的前提，也是约束滥用权力的保证。在动物园的管理上，明文规定林业部门和建筑部门的权力范围，化解职能重叠，理清“模糊地带”，做到职权的规范行使。其次，承担与职权相当的责任。政府部门在管理过程中，往往只看到了权力有多大，而忽视了义务有多重;只看到了利益有多高，而无视了责任有多大。责任是与职权相匹配的，因此权责统一对于资源的分配、行政的规范至关重要。最后，政府各部门之间应加强沟通、协调，建立良好的合作机制，在各部门间找到利益“共同点”，进行资源整合、优势互补，使管理融为一体，并约束官员在利益驱使下的“短视效应”，进而致力于构建一个积极的、主动的、协同的地方政府，实现更大的社会效益。

3.3 从被动处理到主动监管

过去对城市动物园的管理并无明确的方法可依从，往往都是随着动物园的发展过程来调整管理模式，从其审批、建立、运营，再到后期的搬迁，通常都是矛盾和问题出现之后才进行整改和解决。另外，由于在城市规划上奉行探索的理念，因此在城市动物园的发展方向上更缺少长远的考虑。这种被动处理问题的方式，不仅使动物园的发展没有规划可言，而且盲目的发展也降低了供给效率。因此，科学的总体规划和必要的监管手段是有效防止动物园重复、盲目建设，减少资源浪费的根本举措。首先，要加强城市规划的前瞻性。城市动物园的构建是城市规划的重要组成部分，动物园如何建、投入多少资源、如何搬迁、搬后效果如何等方面都需要在规划中有所体现，需要政府在充分论证的前提下实施。其次，要严格动物园项目的审批。动物园无序激增的一个重要的体制原因就是审批不到位。一个项目的上马应该有一套科学的衡量标准，而不是收益为先。不符合审批程序、缺少必要资格要件的项目要马上叫停，不能放松标准。最后，要建立强有力的监管机制。监管是政府依法行政的有效保证，在城市动物园的监管上，应打破过去的事后处理方式，而是要将问题解决在事前，将动物园监管放在日常管理上，防患于未然，以减少解决问题的成本，提高供给效率。

3.4 从人为管理到依法治理

过去对城市动物园的管理缺乏可操作性强的法律法规，对动物和环境的保护略显不足。而城市动物园的公益性质又决定了公民不会进行主动维护，因而单靠动物园自身的规范机制和公民自身道德的心理约束是远远不够的，而且依靠人的因素来管理也不具有强制效力。因此，维护动物园的秩序，加强公共物品的管理，首先要有一个完善的法律法规体系。一个良好的法治社会，前提是有法可依，只有这样才能对公众的行为形成强力约束，才能在保护动物园的同时提高公民的道德素养。其次，政府相关部门依法行政也是依法治理的重要部分。法律法规是否有效，关键在于实施。因此，政府应在动物园的供给中做到有法必依，完善听证制度，保证政务的公开透明，杜绝“暗箱操作”。最后，要加强公民的道德建设，提高公民的道德素养。动物园的维护和发展，最根本的还是要依靠公民自觉的维护，因此要在日常生活中加大对公民的宣传，使爱护动物、保护环境成为每一个人的行为习惯，这不仅会降低政府供给公共物品的成本，更有利于社会的和谐发展。

［1］Samuelson Paul A.The Pure Theory of Public Expenditure［J］.Review of Economics and Statistics，1954，36(1):387-389.

［2］Buchanan James M.An Economic Theory of Clubs［C］//B.Russet Economic Theories of International Politics.Chicago:Markham Publishing Co，1968.

［3］亚里士多德.政治学［M］.吴寿彭，译.北京:商务印书馆，1983.

［4］约瑟夫·斯蒂格利茨.公共部门经济学［M］.3版.北京:中国人民大学出版社，2005.

责任编辑:沈玲

Role Orientation of Local Government in the Supply of Quasi-public Goods—Taking the Supply of City Zoos for Instance

WANG Kun
(College of Public Administration，Jilin University，Changchun 130012，China)

Taking the administration of city zoos as an example，based on the theory of the quasi-public goods，this paper analyzes the role orientation of the local government in the process of the administration of city zoos，considering that there exist some problems in the supply of quasi-public goods such as the single body，decentralized administration，poor supervision，lack of laws and regulations and so on.Therefore，it puts forward the issue of remodeling the role of the local government in the supply of the quasi-public goods by changing the supply body，administration way and regulatory form，and establishing people-oriented legalmanagement system.

administration of city zoo;supply of quasi-public goods;local government;role orientation

D035.5

A

1009-3907(2014)03-0318-04

2014-01-02

王锟(1989-)，男，山东烟台人，硕士研究生，主要从事公共治理与公共政策研究。