简谈从“管理”向“治理”的转变

张帅，刘晓燕

学习党的十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），许多学者注意到了《决定》对“治理”的强调。统计发现，“治理”一词在《决定》中出现了24次，在全会公报中出现了9次。过去常常提到的词是“管理”，比如：党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》提到“完善政府社会管理和公共服务职能”；党的十六届四中全会通过的 《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》提到“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”；党的十七大报告《高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》提到推进“社会建设”，“健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，健全基层社会管理体制”；党的十八大报告《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》提到“加强和创新社会管理”，“围绕构建中国特色社会主义社会管理体系，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”。而《决定》提出要创新社会治理体制，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理水平；同时明确指出全面深化改革的总目标，就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。

“管理”与“治理”只有一字之差，但由“管理”到“治理”的转变却反映着党的执政理念的发展变化，同时也意味着社会建设方式的变化。

一、管理与治理的区别

政治学上的管理其主体通常是政府。政府管理是“指政府运用依法获授的国家公共行政权利，并在法律原则规定的范围内运用行政裁量权，以行政效率和社会效益为基本考量标准，处理公共行政事务的过程和活动”[1]。

1995年全球治理委员会在 《我们的全球伙伴关系》报告中指出：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事物的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。治理具有以下四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理的基础不是控制，而是协调；治理涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式制度，而是持续的互动[2]。治理的主体不仅包括政府，也包括非官方性的组织。

管理与治理之间的区别主要表现在：

（1）主体不同。管理的主体比较单一，主要是政府组织，依靠行政权力的权威进行社会管理。治理的主体则比较广泛，除了政府组织，还包括市场、社会组织、居民自治组织等，多元主体一起参与国家社会治理。

（2）运行方式不同。在政府组织进行社会管理的过程中，依赖更多的是一种强制性的行政力量，这是一种自上而下的权力运行方式。治理则不然，治理的主体多元，权力的运行方式更倾向于双向沟通。

（3）实施的依据不同。社会管理更多的是运用法治的思想，要求社会民众做到“令行禁止”。社会治理，不仅要发挥法律的作用，更要注重用道德理论、人情是非去规范民众的行为方式，强调法、理、情的作用。

（4）实质不同。社会管理的实质是社会控制，在“稳定压倒一切”的形势下，就是要规范、控制所有管理客体的行为。社会治理的实质则是一种协同治理方式，政府与人民群众的关系更多的是一种协调关系，公共政策的施行要求充分做到与人民群众协商互动。

治理理论包含了原来管理理论的优点，对我国现阶段政治发展中推进人民当家作主、实现政治民主化等目标将产生积极的推动作用。在社会建设中要保持充足的活力，必须不断丰富和扩大“社会协同治理”的理论内涵，不断进行理论创新与实践，找到更加适应我国社会发展的路径。

二、树立和坚持治理理念的意义

治理理论强调系统性和制度化的行为模式，将发展的目标与制度的目标相结合。目前我国正处于社会转型的关键时期，制度改革的目的是要更好地实现社会发展的目标。治理理论强调多元主体协同治理，其中的治理主体既有政府组织，又要有代表不同阶层利益的社会组织。我国社会主义现代化建设的一个非常重要的方面就是要发展社会主义民主政治。治理理论的适时提出，为实现更加广泛的民主参与提供了理论基础，对改善人民和政府的关系，维护社会稳定，将产生积极而深远的影响。

我国社会已经步入一个新的发展阶段，在政治、经济、文化、社会和生态文明建设的“五位一体”的总布局下，更加注重社会各方面建设的协同推进。治理理论在我国的适用可以说和目前社会发展的总体思路不谋而合。转变管理的理念，树立治理的理念，有利于使更多的社会组织参与到社会建设中来，将不同的非政府组织的力量融合到一起，共同服务于社会发展的需要。

经过30多年的改革，我们取得了举世瞩目的成就。但是，许多改革如分税制改革、行政审批制度改革等，都是自上而下进行的由政府主导的强制性的改革。坚持治理理念，多元主体协同治理，在改革的过程中切实倾听民情、吸纳民意，可以更好协调各方面的利益，从而使改革取得更好的效果。

治理理论强调多元主体、广泛代表的领导模式。坚持治理理念，实行治理主体多元，不同社会阶层都能够参与到社会治理中去，不同阶层的人民都能够充分表达自己合理的利益诉求，并得到社会的重视，这也有利于营造公平正义的社会和谐氛围。

当前，我国社会贫富差距大、社会矛盾复杂。对一些社会问题的解决，仅仅依赖法律手段是不够的；坚持治理理念，使解决方式更加人性化，强调齐之以法、晓之以理、动之以情，会取得更好的效果。

三、实现善治的路径思考

善治是使公共利益最大化的社会管理过程，其本质特征在于它是政府与公民社会对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者结合的最佳状态[2]。善治是人民和政府之间能够互相认可的一种治理状态。善治强调多元主体的协同，因此不仅要有好的治理方针，更要有广大人民群众的积极参与。善治的实现需要政府能够施行为人民服务的政策，人民群众能够自觉参与到政治生活中去，并认可和响应政府的决策。为此，就需要建立形成一定的机制，使人民群众和政府之间互相合作、互相认同。

（一）构建具有中国特色的善治理论体系

善治理论是由西方传入的，因此在实现善治的过程中要将善治理论中国化，构建适合我国国情的、具有中国特色的善治理论体系。

善治是一种使公共利益能够达到最大化的过程。这里的“最大化”，我们可以理解为指在权衡政府和人民群众之间的利益关系后所实现的利益最大化；实现公共利益最大化的目标，就是在建设中国特色社会主义社会过程中所要达到的实现“共同富裕”的目标。

善治的核心在于实现人的发展。建设中国特色社会主义要坚持“以人为本”，强调“人”在社会发展过程中的主体地位。

（二）贯彻依法治国的方针

治理理论强调“道德和理性”对于推进国家善治的重要作用，而法律作为维护社会正义的根本准则，在实现善治的过程中依然扮演着重要的角色。

善政意味着政策科学、合理，同时其执行人员能够按规章制度办事。方针政策的出台及其贯彻执行，必须遵循一定的程序，这就需要通过法律的形式来进行规范。通过完善法律制度，既规范公共政策的制定过程，也规范行政主体的执行方式。

人民群众的素质水平是参差不齐的。实现善治需要人民群众遵守法律规范，积极参与到国家的政治生活中去，在遵守法制的前提下与政府进行互动。

（三）依法加强监督

治理理论强调多元主体的协同治理，而作为治理主体之一的政府实际上始终居于主导地位，因此，依法加强对政府的监督是十分必要的。

实现国家善治就意味着政府和其他治理主体之间是一种平等的关系，其他的治理主体可以对政府的行为进行监督。在实践中要通过协商建立一套监督机制，对行政情况以及行政方式进行监督，规范政府的行为，提高行政效率。

规范政府的行为，加强其内部监督也非常重要。为此，必须搞好政府内部的制度建设，提高行政人员的素质，建立内部绩效考评机制，规范行政人员的从业行为，提高行政人员的职业道德水平。

（四）提高民众素质

治理理论强调人民群众的自觉的、有序的参与，而群众自觉、有序的参与程度和效果是与其自身素质分不开的。因此，首先国家要善于引导人民群众主动参与国家的政治生活。在这一方面，政府要和其他治理主体共同协商制定出一套合理可行的参政程序与规则，用制度的力量去约束一些不合理的行为，注重培养人民群众的参政素养和法制意识，努力将人民群众向规范化、法治化的参政道路上引导。另一方面，人民群众要通过不断的学习来提高自身素质，要使自己能够站在理性的制高点上为实现国家善治做出应有的努力。

（五）推动制度创新

“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力”。在实现国家善治的过程中，需要深入进行体制改革与制度建设，积极探索有利于社会主义现代化建设的制度机制。通过制度创新，消除旧制度的弊病，克服制度机制方面的障碍，不断增强社会建设活力。

[1]张国庆.行政管理学概论[M].北京：北京大学出版社，2000：6.

[2]俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学出版社，2000：8-11.