我国农村社会保障体系之意义、问题与进路

王飞

（中共梧州市委党校 哲学教研室，广西 梧州 543002）

社会保障制度是促进市场经济发展的核心制度。当前，我国农村社会保障体系建设的滞后，已成为我国社保制度建设的薄弱环节，不利于全面建设小康社会和加快推进现代化建设目标的实现，因此，必须从战略和全局高度出发，加快构建农村社会保障体系，并把其作为加强和改善民生的一项重要工作扎实推进。

一、构建农村社会保障体系的现实意义

推进农村社会保障体系建设，有利于促进社会公平正义。我国二元的社会结构，导致了城乡分隔的二元社会保障体系的产生，而由于户籍制度的限制，除少数有条件的地方实施了局部的有限的社会保障以外，其他地区农民往往被排除在城镇社会保障体系之外。“自由和社会保障是一对双胞胎。因为没有社会保障和没有自由的条件一样，人们的安全是不可想象的。”［1］（P20～21）社会保障意味着摆脱贫困，并由此赋予人们高度的自由。目前，农民的社会保障已形成了制度性缺失。这种现状，不利于整个社会的公平与稳定。党的十八大报告强调指出：“加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系，保障人民的基本生活。”因此，推进农村社会保障体系制度建设，有利于促进社会的公平正义。

推进农村社会保障体系建设，有利于解决“三农”问题。在21世纪，我国的社会主义现代化建设成功与否，与“三农”问题息息相关。比起工业经济的发展，农业、农村、农民问题，同样将在中华民族走向伟大复兴的新的历史征程中，处于极其重要的位置。长期以来，就农民而言，除了土地可算做是其有保障的生活来源外，其相关的社会公共服务和福利保障少之又少。因此，通过一系列的措施解决 “三农”问题，以不断增加农民收入，减轻农民负担，必须成为政府工作的重点内容。建立完善的农村社会保障体系，可以给予农民均等的国民待遇，使他们能够像城市居民一样平等地享受社会保障，这也是解决“三农”问题的最根本方案。

推进农村社会保障体系建设，有利于拉动农村内需。近年来，为应对全球性金融危机对我国经济的冲击，中央出台了一系列扩大内需，促进经济增长的政策措施，把扩大农村需求作为拉动内需的关键举措，但是由于农民收入水平仍然偏低，且其收入具有较大的不确定性，扩大农村内需仍有一定难度；更重要的是，农村社会保障体系的不完善，致使农民消费信心较低，社会保障制度不健全，成为农民消费的后顾之忧。我国农村社会保障体系建设虽然进步很快，但与城市相比，差距还很大。农户保险均以政策性保险为主，非强制性保险发展缓慢。参与各类保险的农户比例较低，农户抵抗天灾人祸的能力非常有限，而参保率低则直接制约了农户获取生产类和消费类信贷的能力。因此，建立完善的农村社会保障体系，有利于农民增收，有利于增强农民的消费信心，有利于拉动农村内需和转变发展方式。

推进农村社会保障体系建设，有利于降低社会风险。改革开放三十年来，中国在特定历史条件下形成了不平衡的发展战略。这种战略，为中国特色社会主义现代化建设发挥了极其重要的作用，但同时，由于利益分配失衡，社会群体之间的矛盾加剧而引发了一些社会风险。因此，政府应当担负起更大的社会责任，制定正确的发展战略，以降低社会风险。戴维·伊斯顿认为，政治系统与它所处环境中的其他系统的不同之处就在于，一个政治系统可以通过互动为一个社会权威性地分配价值。当代中国政治发展的价值取向即社会公平、政治正义和政治民主，其中社会公平处于首位。温家宝总理曾经说过：“社会公平正义，是社会稳定的基础。公平正义比太阳还要有光辉。”农村社会保障体系在缩小城乡差别，平衡地区利益，维护社会公平等方面，起着基础性作用。因此，推进农村社会保障体系建设，有利于降低社会风险，有利于保证农村形势稳定，有利于保持整个社会的和谐大局。

二、当前我国农村社会保障体系存在的问题

农村社会保障社会化程度偏低。自2009年下半年起，我国新型农村社会养老保险开始进入试点阶段。新型农村社会养老保险制度，采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式，和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，但在施行中发现，中青年参保率远低于中老年参保率。尽管地方政府鼓励年轻人长期缴费，但政策对年青农民群体仍缺乏吸引力。此外，新农保和城镇职工基本养老保险在制度上缺少衔接，影响了新农保的普及。目前大部分农村还未建立失业和工伤保险体系，生育保险也只是在少数地区施行。此外，党和国家施行的惠民工程新农合，在施行过程中也出现了一些新问题，由于医院诱导医疗需求的趋势不断加强，一些地方出存在对农民患者过度使用药品、重复检查、重复治疗等不合理现象，加之其报销程序过于复杂，影响了农民继续参保的积极性。

农村社会保障资金筹措不足。农村社会保障资金缺乏稳定来源，社保资金来源比较单一且有限。按照民政部1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》关于“坚持以个人缴费为主，集体和单位为辅，国家给予政策扶持的原则”的规定，国家和集体所体现的社会责任显得过小。长期以来，我国各级财政将可用的资金大多集中于城镇社会保障体系的建设上，而对农村社会保障体系建设的投入则相对较少。财政对于农村的投入相对较少，国家对农村社会保障的投入只有城市的1／8，农民人均占有国家社会保障投资的份额仅为城镇居民的1／3，农村社会保障资金短缺成为农村社会保障体系中突出的问题。与此同时，由于农民个人缴费筹款困难，加之村级集体资金短缺，承担能力有限，农村社会保障基金来源渠道少，农村社会保障能力严重不足。

农村社会保障管理体制不够健全。农村社会保障工作存在多头管理现象，导致其管理职能分散。如新农保归口地方劳动保障部门，新农合归口地方卫生部门，农村低保、五保供养和医疗救助归口民政部门，各部门之间缺乏联动效应，职能越位与缺位并存，致使一些政策在实施过程中，受众多因素影响，保障效果大打折扣。部分险种间尚未完全实现有效地衔接，造成重复参保和转移接续困难等问题。部分地区由于老农保问题复杂，新农保推进工作量大，还存在老农保基金尚未转入新农保的问题。按照国际通行做法，社会保障基金的征缴、管理和使用应分权管理，并实行收支两条线管理，各司其职，互相监督，以保证基金的正常运行，但我国农村社会保障基金在大多数地方是集征缴、管理与使用权于一身，影响了工作效率和透明度。

三、构建农村社会保障体系的进路

建立政府、集体和农户三方合理的筹资机制。国际经验表明，农村社会保障离不开公共财政支持。目前，全世界有162个国家和地区建立了社会养老保险制度，其中70个国家或地区包含了全部农村人口。德国农村社会养老保险资金的2／3源于参保农民的保险税和政府补贴，日本实行城乡一体的社会养老保险制度，其基础养老金按照责任共担原则，国家至少负担1／3，并列入政府财政预算。因此，我国农村社会保障的主体责任应由财政承担，在投入总量上应随财政收入的增长而同步增长，并做到专款专用。政府投入部分可通过开征社会保障税、遗产税、赠予税、特殊消费税，发行社会保障彩票，土地出让纯收益、土地储备增值收益以及部分国有资产增值收益解决。同时，集体也应成为筹资的重要主体。集体承担的部分主要来自乡（镇）村办产业的利润及集体经济的积累等，包括出让、出租集体建设用地使用权，承包地经营权所取得的土地收益等。应鼓励乡村集体经济对新农合给予一定的资金支持，对其出资实行税前列支。农户自筹部分可详细分为多个标准，由农民根据自己的缴费能力和保障需求自主选择。对从事农业生产且无力交纳保费的农民，可使其以产品换保障，即指定以粮棉油等大宗农产品和其他农产品缴纳保费的方法，来建立农村社会养老保险制度。

完善分类分层的农村社会保障体系。完善分类分层的农村社会保障体系，有利于保障农民利益。首先，完善作为社会保障最基本防线的最低生活保障制度，加大中央和省级财政支持农村低保特别是对贫困地区筹资的支持力度，减少地方配套比例，逐步提高保障标准，切实做到应保尽保，努力为农村低保对象提供公益性岗位，促进低保家庭劳动就业，对低保对象实行动态管理，避免养懒人现象的产生。其次，完善农村医疗保障制度，积极引导农民群众参加新型农村合作医疗，增加定点医疗机构，鼓励各定点医疗机构展开竞争，提高医疗服务质量，严格执行医疗服务项目指导价和收费项目许可制，有效控制医疗费用不合理增长现象，以杜绝住院统筹基金的不合理支出。再次，完善农村社会养老保险制度，按照全覆盖的要求，加快推进新农保制度，构建中央和地方政府之间合理的财政补贴模式，逐步提高财政直接补贴居民参保费用的标准，完成新农保对农村适龄人群的全覆盖。最后，健全低收入家庭专项救助制度，对患费用较高病种的患者加强救助，防止农民因病致贫或因病返贫。结合新农村建设，加大社会帮扶力度，统筹解决残疾人危房改造、灾民危房重建、重点优抚对象住房难等问题。对低收入家庭子女采取减免学费，提供生活补助等救助措施。

完善农村社保资金安全管理与保值增值制度体系。农村社会保障体系的建立，离不开科学安全的社保资金管理。一方面，应进一步明确农村社会保障信息公示和披露的方式及程序，充分发挥社会监督作用，对各项社会保障资金加强监管，严格执行收支两条线管理办法，并实行专账核算，专户存储，专款专用。积极探索家庭收入财产核定机制和全国异地协查合作机制，有效预防和控制农村社保资金管理和使用的违规行为。加快建立全国统一的社会保障信息平台，加强对资金流向的实时监控，确保社保资金安全。另一方面，努力实现农村社会保障资金的保值增值。据国际劳工组织提供的资料，允许社会保障基金投资的国家，其保险基金的投资比例一般为：公司股票60%，公司债券17%，政府债券6%，短期贷款3%，抵押贷款11%，房地产投资3%。因此，需科学合理地对保险基金周转金进行测算，以使社会保险经办机构将更多的社保基金沉淀部分纳入增值计划。在保证资金安全性的基础上，应突破以银行存款和购买国债为唯一投向的限制，尝试进行资金合理组合和最大增值的市场化运作。在目前我国资本市场发育不成熟的情况下，社保资金增值可着重考虑实业投资，以最大化实现养老保险基金的保值增值。

完善城乡社会保障制度的有效衔接。我国目前正处于工业化、城镇化进程中，考虑到大量农村劳动力未来将转移到城镇，因此，未来社会保障体系既要解决好进城农民社会保障的衔接问题，又要解决好留守农民的社会保障问题，因此，必须坚持城乡统筹的原则，在制度设计、保障模式等方面，应充分考虑其未来与城镇社会保障统一制度、政策衔接等问题。首先，应考虑在新农保试点的地区，将老农保与新农保进行整合，在参保人员达到可以领取养老金的年龄时，使其参加老农保的权益与新农保权益合并叠加计算，并在养老金待遇中予以体现。其次，完善新农合报销与医疗救助的一站式服务，使之前分属民政部门与卫生部门的工作合并，以有效提高新农合和医疗救助资金的使用率和覆盖面。再次，在基本养老保险和老年人生活补助、基本医疗保险、医疗救助等方面，实现城乡统筹。最后，构建农村基层综合性社会保障管理服务平台，做好新农保与返乡农民工养老保险的衔接，通过多种途径，实现城乡社会保险制度全覆盖。

［1］林毅夫.中国经济专题［M］.北京：北京大学出版社，2008.