公民参与公共政策制定的限制因素及解决途径

马骦

（东北师范大学 政法学院，吉林 长春 123117）

随着我国经济快速发展和民主政治的不断推进，公民参与公共政策的制定和执行已经成为社会主义民主政治发展的必然要求。目前，我国公共政策制定过程中公民参与的渠道与机制、需求与能力、广度与深度、效果及影响都有了极大的改善。但是，现实生活中仍然存在着公众态度冷漠、被动，参与机制不完善、沟通渠道不畅通、公众参与的制度化、组织化水平不高等问题。因此，分析我国公共政策制定中公民参与的限制因素，并思考其解决途径，进而推进公众有效参与仍是一个值得探讨的问题。

一、公民参与公共政策制定的理论根源

（一）治理理论

治理理论的兴起是公民参与公共政策过程的理论背景之一，虽然学术界对治理理论的认知尚未达成共识，但全球治理委员会对“治理”这一概念所做出的解释还是获得了比较广泛的认同，治理是各种公共的或是私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或是不同的利益得以调和并采取联合行动的持续过程。我国学者陈振明也依据西方学者的治理理论对其进行了整理、分类，把有关治理的各种代表性定义归结为三种途径——政府管理、公民社会、政府与公民社会合作。［1］治理理论以平等、自由、公民权利等传统观念为价值基础，凸显了当代公共管理的精髓——强调公民权利，强调公共利益。治理理论的兴起是民主理念在当代政治生活中的复兴与扩展，［2］它与公民参与公共政策过程的价值诉求不谋而合，并从某种角度上解释了公民参与的合理性和重要性。

（二）民主理论

民主理论一直是西方政治学研究和关注的焦点，古往今来的众多学者都积极地描绘了自己心目中理想民主的蓝图，对于民主的尊重和向往已经成为一种普世的价值理念，然而几乎所有有关民主的理论都承认这样一个事实，即公民参与政治是每个公民不可剥夺的基本权利。正如科恩在《论民主》中所阐述的那样，民主是这样一种社会管理体制，在这一体制中，社会成员大体上都可以直接地或间接地参与或能够参与影响全体成员的决策。［3］可见，公民参与公共政策过程是民主理论的关键要素，也正是民主赋予了这种公民参与的权利，为其奠定了合法性基础。

二、公民参与公共政策制定的现状

（一）公民参与公共政策制定的意识增强

自改革开放以来，我国的公共管理体制已经发生了深刻的变革，随着政治民主化、经济市场化的不断推进，社会关系格局也发生了重大变化。这些不仅切实改变着每个公民的原有观念和行为方式，还不断增强着公民的民主参与意识以及法律观念，促使社会各主体纷纷参与到国家的政治生活之中，这主要表现为以下几个方面。

第一，公民参与的法律制度日益完善、途径日益增多。其表现为：除了我国根本的人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度外，还逐步建立和完善了民主协商制度、听证制度、信息公开制度、民意测验制度等新的公民参与制度。

第二，公民参与法律保障日益健全。我国宪法已为公民参与民主提供了制度化、规范化的准则，公民可依法自主地参与公共政策活动，行使权力。

第三，公民参与的自主性不断提高。在当今社会主义市场经济的环境下，市场竞争打破了原有的利益格局，利益原则开始被引入社会生活，追求正当个人利益的行为也获得了社会的普遍支持。在此背景下，公民的民主参与意识日渐增强，参与的积极性、自主性也随之不断提高。

第四，公民参与的深度与广度日益扩展。近年来，从物质文明到精神文明，从行政立法到行政行为，从制度性参与到非制度性参与，公民参与政策制定、实施与评估的深度与广度都在不断增加。

（二）我国公民参与公共政策制定的现实困境

虽然我国公民参与公共政策制定有了很大进步，但由于历史和现实原因，还面临着许多现实困境。

首先，公民自身存在的问题。这主要体现在：第一，公民参与的主动性、参与意识仍有待提高，一方面，经常参与政治活动的公民数量和参与次数仍较少，另一方面，不同地域和阶层的公民参与意识存在较大差异。第二，公民参与能力不足，对公共政策制定的过程缺乏了解，对政治运行的过程及规范也缺乏认识。第三，公民参与的组织化水平不高、程度不均衡，诸多代表强势集体的公众组织相对较为发达，相反，越是弱势的群体，其组织程度也越低，甚至只能依靠秉持社会正义，难以发出自己的声音。

其次，政策制定者存在的问题。可以归结为以下几方面：第一，行政人员民主意识淡薄，官本位思想仍大行其道，这导致许多行政人员排斥公民的政治参与。第二，强势利益团体对政策制定发挥着较大影响，弱势群体在公共政策制定的过程中的权益往往难以得到有效保障。第三，公民参与的相关制度建设滞后，且参与渠道不畅通。目前我国正式且合法的公民参与渠道只有两类：一类是公民通过选举人大代表和政协委员参与政策制定，这也是公民政治参与的最主要渠道；第二类是诸如听证会制度、信访制度、市长信箱等辅助性渠道。然而，人大参与受到制约、公民听证会作用难以发挥、社团参与受限、信访制度可行性不高、网络以及非制度化参与无序等问题都严重阻碍了公共政策制定过程中公民参与的良性运行。另外，在公民的非制度化参与中，还存在着参与动机“狭隘”、参与手段非理性和极端化、参与过程无序化以及参与效果差等严重问题，影响社会稳定和政治有序运行。

三、制约公民参与公共政策制定的原因分析

（一）政策环境的限制

从经济上来看，现代意义上的政治文明和公民参与是社会经济高度发展的产物，目前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，现阶段的经济发展水平必然会对公民参与产生一定的制约。首先是物质生活、交通、通讯条件的制约，其次是经济发展的不平衡和不充分。从社会政治上来看，政治参与的制度建设尚不完善，同时政治体制改革相对滞后，都阻碍了公民的政治参与。从文化上来看，在我国几千年的历史长河中，封建政治的伦理纲常在相当一部分的民众心里积淀成为“权威崇拜”、“清官思想”、“与世无争”等复杂的、以小农意识为标志的政治意识、政治行为。［4］甚至在改革开放以后，我国仍有许多民众尚不知“公民参与”为何物，更不必说独立完成参与过程，这种文化根源无疑对我国公共政策制定中公民参与的良性发展构成了严重束缚。

（二）公民自身的限制

这主要体现在公民参与能力不足。在当今社会中，我国有很大一部分公民仍然体现出政治觉悟不高、政治参与意识浅薄等特点，再加上缺乏有效公民参与所必需的政治素质，致使公民参与公共政策制定的过程凸显出了参与能力较差，参与效率低下等问题。

（三）政策制定者的限制

我国当前公共政策制定的模式是由政府精英代替人民进行利益的综合与表达，由于传统官僚行政理念的限制，在公共政策制定过程中公民参与往往无法发挥其应有作用，于是，在现实决策过程中便形成了这样一种非理性的局面：执政党往往大包大揽，政府作为公共政策主体的地位不够突出，使其难以发挥公共政策制定者的主动性；各级人民代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，其对公共政策的审议、监督、评价作用不到位；民间法人组织、利益集团和公民个人还难以在公共政策参与中明确自己的位置。［5］

四、完善我国公民参与公共政策制定的对策

（一）优化公共政策环境

首先，完善社会主义市场经济，促进经济和谐发展。公民参与的推动力主要表现为两个方面：一是经济的发展能完善公民参与所需要的交通、通讯等基础设施，二是能够提高国民生活水平和受教育程度，进而增强公民政治参与的意识和能力。其次，进行政治体制改革，逐步实现公民参与公共政策制定的制度化、程序化和规范化。一方面，必须在国家政权机关内部构建科学的分工制约关系，以此克服官僚主义作风和腐败现象；另一方面，需要保障公民有效参与的机制、途径和方式，从而不断激发公民参与的积极性与自主性。最后，积极建设、完善参与型的政治文化，增强公民主体意识，引导公民参与国家政治事务。

（二）强化公民参与意识，提高公民参与能力

归根结底，公民参与公共政策制定是离不开每个公民自身意识的支撑与驱动的。因此，只有不断提升公民的政治参与素质与能力，才能使每个公民更加有效地参与到公共政策制定的过程中来，具体可通过以下三个途径。

一是要加大对公民的教育培训力度，通过教育的途径使公民自身的政治素质和文化素质得到提高，使其能够更有效地参与政治活动。二是要推进政治文化建设，传播并普及政治知识，这包括政治制度、公共政策制定过程、参与的程序等相关知识。三是要在公民对相关政治知识有所了解的基础之上，重点培养公民政治参与的技能。让公民懂得如何按照法律和制度原则来参与公共政策的制定，如何通过有序参与、灵活运用权利来实现自身合法利益，保证公民理性参与政策制定。

（三）政府治理变革：构建服务型政府

政府是公共政策的主要制定者，在公民参与的过程中扮演着至关重要的角色，因此，为推进公共政策制定的民主化，政府必须做到以下几点：第一，确立有限政府和共同治理的理念，充分认识公民在公共政策制定中的主体地位，广泛听取公民意见。第二，完善公民参与公共政策制定的制度设计，保障公民知情权，推进政府政务公开，为其开辟更广泛的政治参与渠道，并加快政府回应机制的建设。第三，正确引导和规范公民参与。

公民参与公共政策制定既是当今世界民主政治发展的大势所趋，亦是我国社会主义民主政治建设与和谐社会发展的必然要求。作为民主政治的重要标志之一，公民参与应当也必须要体现在公共政策制定的过程之中，这不仅能够帮助化解我国社会转型中积累的一些矛盾和问题，还有助于形成政府与公民的良性互动。

然而，由于一些历史因素和现实条件的限制，当前我国一时还无法对国家现行的政治制度进行闪电式变革，公民参与公共政策制定的其他诸多客观条件也不可能一蹴而就。因此，完善我国公共政策制定中的公民参与必然是一个循序渐进、动态发展的过程，依然任重而道远。

［1］陈振明.公共管理学：一种不同于传统行政学的研究途径［M］.北京：中国人民大学出版社，2003.

［2］（英）戴维·赫尔德.民主的模式［M］.燕继荣，等.译.北京：中央编译出版社，1998.

［3］（美）科恩.论民主［M］.聂崇信，朱秀贤，译.北京：商务印书馆，1988.

［4］张金马.公共政策分析：概念·过程·方法［M］.北京：人民出版社，2004.

［5］刘熙瑞.公共管理中的决策与执行［M］.北京：中共中央党校出版社，2003.